基于四象限分析理論的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法研究

張高陽+鄭力

摘 要：為規(guī)劃實(shí)施過程中的動(dòng)態(tài)評(píng)估提供方法依據(jù)，完善現(xiàn)有的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估體系，在考慮規(guī)劃實(shí)施各項(xiàng)影響因素的基礎(chǔ)上，將規(guī)劃實(shí)施評(píng)估分為執(zhí)行評(píng)估與適應(yīng)性評(píng)估，采用短板理論、四象限模型等方法進(jìn)行量化評(píng)估，避免了評(píng)估過程中對(duì)個(gè)別指標(biāo)異常的忽略，使評(píng)估結(jié)論更為科學(xué)合理。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；評(píng)估；方法研究；規(guī)劃

中圖分類號(hào)： F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）34-83-2

1 評(píng)估框架構(gòu)建

土地利用總體規(guī)劃作為一個(gè)中長期規(guī)劃，需對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)一定時(shí)期的用地作出合理的安排，但快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)將使規(guī)劃面臨超出預(yù)期的變化。為了最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃所確定的各項(xiàng)目標(biāo)，在規(guī)劃執(zhí)行過程中需要不斷地探究、開拓、審視、修正、發(fā)展、再執(zhí)行。評(píng)估作為規(guī)劃執(zhí)行審視環(huán)節(jié)的重要工具，可對(duì)規(guī)劃執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)修正，從而保證規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性?；谝?guī)劃對(duì)適時(shí)評(píng)估的需求，筆者從執(zhí)行評(píng)估與適應(yīng)性評(píng)估兩個(gè)方面構(gòu)建實(shí)施評(píng)估框架。①規(guī)劃執(zhí)行評(píng)估。主要針對(duì)規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行定性分析與定量評(píng)估。包括對(duì)規(guī)劃中控制指標(biāo)、用地結(jié)構(gòu)與布局、節(jié)約集約用地、中心城區(qū)用地、重大項(xiàng)目的實(shí)施、土地利用效益與規(guī)劃實(shí)施措施的執(zhí)行情況分析。②規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)估側(cè)重于分析現(xiàn)有規(guī)劃與區(qū)域變化的形勢之間的匹配程度。通過重新定位評(píng)估時(shí)點(diǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的發(fā)展預(yù)期，分析新經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)形勢對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃中耕地保護(hù)、建設(shè)用地規(guī)模與布局、重要規(guī)劃控制指標(biāo)分配的影響。

2 規(guī)劃實(shí)施分項(xiàng)評(píng)估

短板理論最早由美國管理學(xué)家彼得提出，理論通過分析管理模塊中的弱項(xiàng)因素并進(jìn)行一定的優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)管理綜合能力的不斷提高。本次規(guī)劃實(shí)施評(píng)估分項(xiàng)評(píng)估包括規(guī)劃執(zhí)行評(píng)估與規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)估，在分項(xiàng)的評(píng)估中可以借鑒短板理論，通過分析規(guī)劃實(shí)施的效果，找出實(shí)施中的制約因素，采取相應(yīng)的改進(jìn)措施，提升規(guī)劃實(shí)施的整體水平。與傳統(tǒng)評(píng)估方法相比，短板理論更能直觀地體現(xiàn)出限制規(guī)劃實(shí)施的指標(biāo)情況，對(duì)于規(guī)劃的下一步實(shí)施更具有指導(dǎo)意義。

2.1 評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

規(guī)劃執(zhí)行評(píng)估是針對(duì)規(guī)劃執(zhí)行期內(nèi)規(guī)劃執(zhí)行效果的整體評(píng)估，執(zhí)行效果可以從規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、規(guī)劃布局變化、節(jié)約集約用地成效、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益、規(guī)劃措施落實(shí)等方面體現(xiàn)。本文從上述角度選取特征指標(biāo)，構(gòu)建了全面、系統(tǒng)的執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系，包括8大因素17大因子47項(xiàng)指標(biāo)，體系中25項(xiàng)指標(biāo)為可選指標(biāo)。評(píng)估區(qū)域在選擇22項(xiàng)必選指標(biāo)的同時(shí)，需結(jié)合自身發(fā)展特色選擇不低于可選指標(biāo)總量50%的可選指標(biāo)共同構(gòu)成執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系。（表1）

2.2 規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

規(guī)劃適應(yīng)性評(píng)估是基于規(guī)劃執(zhí)行后區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策、戰(zhàn)略的調(diào)整開展的現(xiàn)行規(guī)劃與未來區(qū)域發(fā)展趨勢的擬合性評(píng)估，在指標(biāo)體系構(gòu)建時(shí)側(cè)重選擇土地規(guī)劃中與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)較大的指標(biāo)，本文從上述角度分析，選擇了耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長協(xié)調(diào)性、建設(shè)用地規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)增長的適應(yīng)性、建設(shè)用地布局與未來發(fā)展方向的擬合程度、評(píng)估年與規(guī)劃基期對(duì)相關(guān)目標(biāo)預(yù)期的對(duì)比情況、指標(biāo)分配與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性5項(xiàng)評(píng)估因子、12項(xiàng)指標(biāo)，詳見表2。

2.3 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化

適應(yīng)性評(píng)估中，通過對(duì)比分析規(guī)劃基期與評(píng)估時(shí)點(diǎn)的規(guī)劃目標(biāo)，得到規(guī)劃適應(yīng)性指標(biāo)的統(tǒng)一量綱。

標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值將以偏離度的方式反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化對(duì)土地規(guī)劃的影響程度。其中表3中前9項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化方式如下：X=100%時(shí)為無影響，X∈[95%，100%）或（100%，105%]時(shí)為輕度影響，X∈[70%，95%）或（105%，130%]時(shí)為中度影響，X<70%或X>130%時(shí)為嚴(yán)重影響；表4中后3項(xiàng)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化方式如下：X=0時(shí)為無影響，0

2.4 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確定

在適應(yīng)性評(píng)估中，同樣借用短板理論，根據(jù)指標(biāo)影響程度判定現(xiàn)行規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)程度，具體標(biāo)準(zhǔn)如表4所示。

3 規(guī)劃實(shí)施綜合評(píng)估

四象限分析法是由美國波士頓咨詢集團(tuán)首創(chuàng)的一種規(guī)劃企業(yè)產(chǎn)品組合的方法，方法最早是解決企業(yè)產(chǎn)品的組合優(yōu)化問題，后逐步用于分析市場均衡 。本文中擬以規(guī)劃執(zhí)行評(píng)估為橫軸，規(guī)劃與未來發(fā)展適應(yīng)性評(píng)估為縱軸，通過兩個(gè)變量的組合構(gòu)建四象限模型，其中Ⅰ象限為規(guī)劃修改型，Ⅱ象限為整改后修改型，Ⅲ象限為落實(shí)整改型，Ⅳ象限為規(guī)劃落實(shí)型，具體如圖1所示。

落于該象限內(nèi)區(qū)域在規(guī)劃執(zhí)行過程中可能存在一定的異常因子，但規(guī)劃執(zhí)行整體情況達(dá)到合格及以上。同時(shí)考慮區(qū)域發(fā)展環(huán)境的變化，規(guī)劃與未來發(fā)展產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。從持續(xù)發(fā)展的角度考慮，區(qū)域均已無法保障未來發(fā)展的需求，應(yīng)該結(jié)合適應(yīng)性評(píng)估結(jié)論適時(shí)修改規(guī)劃。

①Ⅱ象限情況分析。落于該象限內(nèi)區(qū)域在規(guī)劃執(zhí)行過程中存在多項(xiàng)異常因子，執(zhí)行效果達(dá)不到規(guī)劃預(yù)期，整體情況判定為不合格。同時(shí)從區(qū)域發(fā)展環(huán)境變化看，評(píng)估時(shí)點(diǎn)規(guī)劃與未來發(fā)展需求存在不可調(diào)和的矛盾。為保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性，該象限內(nèi)區(qū)域首先需要嚴(yán)格控管規(guī)劃的各項(xiàng)落實(shí)措施，修復(fù)執(zhí)行異常指標(biāo)，在規(guī)劃執(zhí)行達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)后，如果規(guī)劃與未來發(fā)展需求仍然存在較大的矛盾，則通過再次評(píng)估后適時(shí)修改規(guī)劃。②Ⅲ象限情況分析。落于該象限內(nèi)區(qū)域規(guī)劃執(zhí)行效果較差，在規(guī)劃執(zhí)行過程中存在多項(xiàng)異常因子。但經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行規(guī)劃在空間結(jié)構(gòu)與數(shù)量結(jié)構(gòu)上還能較好地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)發(fā)展需求。在后期規(guī)劃實(shí)施過程中，需要加大政府的調(diào)控手段，嚴(yán)格落實(shí)規(guī)劃實(shí)施措施，逐步修復(fù)各項(xiàng)執(zhí)行異常指標(biāo)。③Ⅳ象限情況分析。落于該象限內(nèi)區(qū)域規(guī)劃執(zhí)行過程中可能存在一定的異常因子，但總體而言規(guī)劃執(zhí)行達(dá)到合格及以上水平。同步分析，得到規(guī)劃能夠滿足發(fā)展預(yù)期的結(jié)論。在后期規(guī)劃實(shí)施過程中，政府的工作重點(diǎn)在于繼續(xù)貫徹落實(shí)規(guī)劃的各項(xiàng)實(shí)施措施，對(duì)規(guī)劃用地進(jìn)行良好的空間引導(dǎo)。

4 研究結(jié)論

①新一輪規(guī)劃實(shí)施期正值我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，用地策略的變動(dòng)性較大，動(dòng)態(tài)評(píng)估的提出既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障，也是規(guī)劃體系完善的需求。②本文中采用的動(dòng)態(tài)評(píng)估方法能夠有效地規(guī)避因子作用的相互抵消性，科學(xué)、全面地反映出規(guī)劃實(shí)施存在的問題。③文中動(dòng)態(tài)評(píng)估的指標(biāo)體系僅在東部省份的實(shí)施樣本中提煉，針對(duì)全國范圍的評(píng)估，指標(biāo)體系與指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化仍有待進(jìn)一步完善。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2002.

[2] 趙小敏，郭熙.土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)[J].中國土地科學(xué)，2003（5）：35-40.