毛杰

摘要：管辦評(píng)分離背景下的第三方評(píng)估教育績(jī)效的制度創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)極為復(fù)雜的制度變遷活動(dòng)。高效的第三方教育評(píng)估制度體系能夠促進(jìn)制度達(dá)到新的均衡，節(jié)約交易費(fèi)用，約束評(píng)估主體機(jī)會(huì)主義行為。然而，傳統(tǒng)的教育治理理念和治理機(jī)制所觸發(fā)的“路徑依賴”仍顯示出較強(qiáng)的慣性制約作用。為此，應(yīng)加強(qiáng)制度供給，通過(guò)完善相關(guān)法律和政策支持、加快信息公開(kāi)、完善和落實(shí)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用機(jī)制、培育評(píng)估文化等多種途徑，為第三方評(píng)估創(chuàng)設(shè)適宜的制度生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞：管辦評(píng)分離；第三方評(píng)估；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；制度變遷

教育治理現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志和必然趨勢(shì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中明確提出，“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開(kāi)展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)”。作為指導(dǎo)和規(guī)范管辦評(píng)分離的綱領(lǐng)性文件，《決定》標(biāo)志著黨和政府為實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決心和努力方向。作為一個(gè)有機(jī)整體，管辦評(píng)分離的核心要義在于轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府、學(xué)校和社會(huì)的活動(dòng)界限，形成政府依法管理、學(xué)校依法辦學(xué)、社會(huì)依法參與的治理新格局。作為社會(huì)參評(píng)教育的重要形式，第三方評(píng)估教育績(jī)效在當(dāng)前這一背景的重要作用日益凸顯。

然而，從當(dāng)前實(shí)踐情況來(lái)看，政府、學(xué)校、社會(huì)第三方并未形成“三足鼎立”的態(tài)勢(shì)。教育績(jī)效評(píng)估仍以政府內(nèi)部評(píng)估為主，社會(huì)主體作為第三方進(jìn)行評(píng)估的空間相對(duì)有限。實(shí)際上，管辦評(píng)分離作為極為復(fù)雜的綜合性議題，涉及教育管理體制、現(xiàn)代學(xué)校制度、公眾參與等一系列制度體系的調(diào)整、革新甚至是重塑問(wèn)題。因此，管辦評(píng)分離背景下的第三方評(píng)估教育績(jī)效的制度創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)極為復(fù)雜的制度變遷活動(dòng)。由于這一變遷活動(dòng)是在突破原有制度體系的基礎(chǔ)上，尋求新的制度供給均衡，原有制度體系不可避免地會(huì)對(duì)這一變遷過(guò)程產(chǎn)生強(qiáng)烈的制約作用，延滯第三方評(píng)估教育績(jī)效的制度創(chuàng)新過(guò)程。本文借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論工具，對(duì)管辦評(píng)分離背景下第三方評(píng)估教育績(jī)效創(chuàng)新面臨的制度環(huán)境進(jìn)行深入剖析，并提出針對(duì)性建議，以期為第三方評(píng)估有效推進(jìn)提供可資借鑒經(jīng)驗(yàn)。

一、第三方教育評(píng)估制度環(huán)境的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)起興于二戰(zhàn)以后，屬于西方新政治經(jīng)濟(jì)的理論范疇。作為應(yīng)用經(jīng)濟(jì)方法研究政府問(wèn)題的主流學(xué)術(shù)流派，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度作為重要的內(nèi)生變量，引入經(jīng)濟(jì)發(fā)展分析之中，提出制度是影響和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。該新制度經(jīng)濟(jì)理論龐雜，內(nèi)容豐富，主要有制度變遷理論和交易費(fèi)用理論兩大體系。

制度變遷理論詮釋了制度變遷的本質(zhì)與根本動(dòng)力，制度均衡、路徑依賴及諾斯悖論則是分析制度變遷與創(chuàng)新的關(guān)鍵概念。所謂制度均衡，是指在新舊制度交替過(guò)程中，新制度的持續(xù)供給能夠滿足制度變遷的需要，各行動(dòng)主體普遍對(duì)當(dāng)前制度現(xiàn)狀感到滿意，而無(wú)意對(duì)此現(xiàn)狀進(jìn)行改變。所謂“路徑依賴”是用以詮釋以往的制度體系對(duì)當(dāng)前及未來(lái)的可能性影響。在一個(gè)穩(wěn)定的制度框架體系中，由于沉淀成本、同構(gòu)學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)及適應(yīng)性效應(yīng)等強(qiáng)化機(jī)制的存在，能夠產(chǎn)生可觀的報(bào)酬遞增效應(yīng)。路徑依賴既能夠引導(dǎo)制度變遷步入良性循環(huán)軌道，也可能導(dǎo)致制度變遷向錯(cuò)誤方向慣性滑動(dòng)，最終陷入“鎖定”困境。所謂“諾斯悖論”，是以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物諾斯為代表的制度創(chuàng)新理論重要命題，揭示的是國(guó)家與社會(huì)經(jīng)濟(jì)之間既相互關(guān)聯(lián)又彼此矛盾的關(guān)系，即“國(guó)家的存在一方面是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，但另一方面，國(guó)家又是導(dǎo)致人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。這個(gè)悖論實(shí)質(zhì)上反映出一個(gè)普適的道理：政府缺位難以成事，而政府越位又會(huì)催生諸多矛盾。

交易費(fèi)用理論比較了不同配置資源方式的交易成本。諾斯認(rèn)為：“制度作為一個(gè)社會(huì)的基本游戲規(guī)則，或在形式上是人為設(shè)計(jì)的約束人們行為互動(dòng)的框架體系”。作為理性的行動(dòng)主體，人們總在既定的約束規(guī)則下追求個(gè)體利益的最大化。通過(guò)樹(shù)立彼此共同認(rèn)可和遵循的交易規(guī)則，能夠有效減少交易活動(dòng)的不確定性。諾斯認(rèn)為，在市場(chǎng)進(jìn)行選擇交易中共有三個(gè)不同階段，存在不同的費(fèi)用支出：用于搜索信息、協(xié)調(diào)談判、監(jiān)督防范三種費(fèi)用。這些費(fèi)用實(shí)際上可歸納成一種費(fèi)用，因?yàn)檫@些交易費(fèi)用的共同點(diǎn)是它們都代表著交易信息不充分而催生的資源浪費(fèi)或不必要的損失，即“發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)最終價(jià)格的支出成本”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)承續(xù)了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。威廉姆森（Oliver E.Williamson）在“經(jīng)濟(jì)理性”的個(gè)體不斷謀取自身利益最大化的基礎(chǔ)上，總結(jié)出機(jī)會(huì)主義的定義，其認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的人總是在最大程度上保護(hù)、增加自身利益。威廉姆森將人的這種一旦有機(jī)會(huì)就會(huì)“損人利己”的行動(dòng)取向稱為機(jī)會(huì)主義。這種機(jī)會(huì)主義的產(chǎn)生源于信息片面性或是非真實(shí)性。

1.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下第三方教育評(píng)估制度環(huán)境的內(nèi)涵

在管辦評(píng)分離這一大背景下，第三方評(píng)估教育的制度變遷作為整體教育治理變遷的組成部分，有著重要的制度環(huán)境內(nèi)涵。第三方評(píng)估教育績(jī)效，其內(nèi)涵是指第三方作為獨(dú)立法人，可以在教育法律法規(guī)允許的條件下和范圍內(nèi)自主、自由地對(duì)教育和學(xué)校進(jìn)行評(píng)估，最大限度地減少外界的干擾和支配。第三方評(píng)估的落實(shí)，必然會(huì)受到制度環(huán)境直接或間接的影響。只有創(chuàng)設(shè)和優(yōu)化了必要的制度環(huán)境，第三方評(píng)估才能真正落到實(shí)處，才能切實(shí)卓有成效?？傮w而言，第三方教育績(jī)效評(píng)估的制度環(huán)境主要是指影響第三方評(píng)估自主權(quán)的法律、法規(guī)和習(xí)俗等，是政府、社會(huì)、學(xué)校等各方面自覺(jué)接受的各種行為規(guī)范。

借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一系列核心概念，需要關(guān)注兩個(gè)重要方面：

一是如何通過(guò)有效的制度供給，打破原有的制度依賴，促進(jìn)政府、學(xué)校及第三方評(píng)估主體的相對(duì)博弈均衡。這主要包括法律秩序、新制度設(shè)計(jì)及預(yù)期實(shí)施成本、社會(huì)文化背景、利益集團(tuán)之間的利益博弈等因素。制度變遷是新舊制度進(jìn)行替換、轉(zhuǎn)變及再創(chuàng)的過(guò)程。其實(shí)質(zhì)是用一種能夠帶來(lái)更好收益的制度去取代原有低收益制度體系的過(guò)程。當(dāng)新制度供給與變遷需求達(dá)到最佳平衡時(shí)，制度變遷便得以完成。