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      完善人口規(guī)模宏觀決策機(jī)制

      2017-01-09 06:23:53周繼東
      北京觀察 2016年8期
      關(guān)鍵詞:中央規(guī)模人口

      文 周繼東

      完善人口規(guī)模宏觀決策機(jī)制

      文 周繼東

      在發(fā)展的同時有效科學(xué)調(diào)控城市人口尤其是特大城市規(guī)模,是一個不可回避的難題,需要從長遠(yuǎn)著眼,建立一以貫之的人口調(diào)控戰(zhàn)略。在這個問題上的任何搖擺,都將付出不可逆轉(zhuǎn)的代價。

      人口規(guī)模對于一個城市具有十分重要的意義,不僅是決定一個城市規(guī)模的關(guān)鍵因素,也是城市發(fā)展的必要條件。改革開放以來,北京常住人口從1000多萬到現(xiàn)在的2100多萬,主要是外來常住人口增長,其勞動人口有力支撐了北京市經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的高速發(fā)展。但人口的過快涌入和高度集中,也給城市運(yùn)行帶來了困擾。北京作為一個資源稟賦先天不足的城市,攤大餅似的發(fā)展,交通擁堵、污染嚴(yán)重,“城市病”愈益嚴(yán)重,資源和環(huán)境的負(fù)擔(dān)日益沉重,人居環(huán)境逐漸惡劣。事實證明,一個城市的規(guī)模有一個邊際效應(yīng),因此對人口規(guī)模予以有效調(diào)控,是城市科學(xué)發(fā)展的必由之路。

      中央對北京城市規(guī)模十分關(guān)注,在對北京工作的多次指示中,都把調(diào)控人口作為一個重要內(nèi)容。2014年2月26日習(xí)近平總書記視察北京工作發(fā)表重要講話,再一次提出了控制北京人口規(guī)模的要求。隨后中央頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出北京市到2020年總?cè)丝诓灰^2300萬的控制目標(biāo),并對城六區(qū)提出了人口規(guī)模下降15%的具體指標(biāo)。市委、市政府高度重視、堅決貫徹習(xí)近平總書記的重要指示和中央一系列決策部署,全市上下統(tǒng)一了認(rèn)識,堅定了信心,開始了一場人口調(diào)控的攻堅戰(zhàn)。從前段時間來看,各區(qū)、各部門努力落實人口調(diào)控指標(biāo),使出渾身解數(shù),也取得了明顯的進(jìn)展和成績。但仍要看到,人口調(diào)控形勢依然嚴(yán)峻,任務(wù)十分艱巨。

      習(xí)總書記的“2·26”講話,使北京在人口規(guī)模調(diào)控上再一次有了明確的要求和目標(biāo)

      在任務(wù)目標(biāo)和主要政策已然明確的情況下,如何有效推進(jìn)落實,建立和完善適合北京特點(diǎn)的、有效的人口調(diào)控體制機(jī)制十分重要。從歷史和現(xiàn)狀看,既有經(jīng)驗教訓(xùn),也存在當(dāng)前決策、管理、執(zhí)行體制機(jī)制不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一等問題。

      首先,從歷史上看,北京人口調(diào)控缺乏一以貫之的宏觀戰(zhàn)略。改革開放以后,特別是進(jìn)入上世紀(jì)90年代,隨著市場開放,北京流動人口激增,這里面除了幾十萬外地建筑大軍外,越來越多的脫離了土地的農(nóng)民涌入城市,給城市管理和運(yùn)行帶來了極大的壓力,市委市政府適時提出了調(diào)控人口問題。1995年,北京市第十屆人大常委會第六次會議審議通過了《北京市外來務(wù)工經(jīng)商人員管理條例》(以下簡稱《條例》),市政府隨之制定了十余個配套規(guī)章和規(guī)范性文件,試圖用暫住證、務(wù)工證、營業(yè)執(zhí)照、租房登記等制度控制人口過多增長的勢頭。進(jìn)入新世紀(jì)以后,我國城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快,中央有關(guān)部門出臺了一系列助推措施,包括鼓勵農(nóng)民進(jìn)城落戶、開展經(jīng)營以及鼓勵在城市購置住房、汽車等政策,北京也逐步放開了購房、購車的戶籍限制。2005年,北京市第十二屆人大常委會第十九次會議決定廢止《條例》,標(biāo)志著北京城市的大門進(jìn)一步敞開。這一段也正是北京常住人口增長最快的時期,據(jù)統(tǒng)計,平均每年增加約30余萬人。到2009年底,北京常住人口已經(jīng)突破了2005年中央批準(zhǔn)的北京城市總體規(guī)劃確定的1800萬的人口控制指標(biāo),達(dá)到1860.2萬,2011年則突破了2000萬。這期間,北京始終沒有形成一個統(tǒng)一的人口調(diào)控的明確指導(dǎo)思想和城市發(fā)展戰(zhàn)略,直到習(xí)近平總書記2014年視察北京工作時發(fā)表“2·26”講話,才使北京在人口規(guī)模調(diào)控上再一次有了明確的要求和目標(biāo)。我國是一個發(fā)展中的大國,城市化和工業(yè)化的進(jìn)程疊加效應(yīng),必然給特大城市帶來巨大的人口壓力,在發(fā)展的同時有效科學(xué)調(diào)控城市人口尤其是特大城市規(guī)模,是一個不可回避的難題,需要從長遠(yuǎn)著眼,建立一以貫之的人口調(diào)控戰(zhàn)略。在這個問題上的任何搖擺,都將付出不可逆轉(zhuǎn)的代價。

      其次,北京作為國家首都的城市特性和核心功能,并沒有在城市人口政策這個問題上得到充分體現(xiàn)。中央對北京城市性質(zhì)和核心功能早已明確,北京是我國首都,是黨中央和中央國家機(jī)關(guān)所在地,是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心。北京作為特大城市,是直轄市“之一”,但作為首都則是“唯一”。從這個意義上說,北京工作的中心任務(wù)就是為黨中央和中央國家機(jī)關(guān)開展工作服務(wù),為中央和首都人民創(chuàng)造優(yōu)良的居住和工作環(huán)境。因此,必須有與之相適應(yīng)的城市發(fā)展戰(zhàn)略,有區(qū)別于其他特大城市、體現(xiàn)首都性質(zhì)和功能的人口調(diào)控政策措施,使北京保持一個適當(dāng)?shù)娜丝谝?guī)模和城市規(guī)模,這是北京發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。而事實上,在國家有關(guān)部門出臺的諸多重大政策中,北京的這一“特殊性”顯然沒有得到完全認(rèn)可和體現(xiàn)。

      第三,北京是中央國家機(jī)關(guān)所在地,北京的人口問題顯然不是北京市政府一家能夠決定的。從實際情況看,北京戶籍的審批渠道眾多,一直缺乏一個相互協(xié)調(diào)、統(tǒng)一高效的決策體制和工作機(jī)制。改革開放前,北京戶籍人口僅有849萬,到2014年底增加到1333萬,總的增加數(shù)量是相當(dāng)可觀的。可見,北京的人口規(guī)模影響因素是多方面的,有效控制人口增長的數(shù)量,需要得到中央有關(guān)部門的支持,統(tǒng)一政策口徑,避免各行其是。

      最后,從北京市自身看,人口調(diào)控目標(biāo)和政策的不連貫、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào),也是顯而易見的。一段時期,北京始終未能形成一個貫穿全市各個方面的統(tǒng)一認(rèn)識和指導(dǎo)思想,沒有形成足以影響城市規(guī)劃建設(shè)全局的制度和政策體系,存在著說發(fā)展談發(fā)展,說人口談人口的相互脫節(jié)現(xiàn)象。北京和全國很多城市一樣,也追求著“招商引資”、“吸引人才”、“小城鎮(zhèn)落戶”諸多政策效應(yīng),在蓬蓬勃勃的房地產(chǎn)開發(fā)帶來了高樓林立的同時,也帶來了人口的高速涌入和集中。在追求GDP的大潮中,在高度開放的市場和商品、服務(wù)需求的巨大磁力吸引下,控制人口的行政手段已然失靈,新的政策措施難以出臺,調(diào)控人口淪為紙上談兵。一些同志談到調(diào)控人口多感底氣不足,這種狀況直到前年習(xí)總書記“2·26”講話后才有了根本改觀。

      總之,北京市的人口問題,不是一個單一政策問題,不是哪一個方面的工作,而是關(guān)乎首都這座特大城市發(fā)展的戰(zhàn)略問題,必須放在宏觀戰(zhàn)略地位和實現(xiàn)首都核心功能高度去研究。當(dāng)前,習(xí)近平總書記對北京工作的重要指示和中央批準(zhǔn)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》,對北京調(diào)控人口規(guī)模的目標(biāo)和基本政策框架已經(jīng)明確,構(gòu)建一個符合首都特點(diǎn)的人口決策、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,就顯得十分重要和迫切。

      北京應(yīng)建立統(tǒng)一、權(quán)威、宏觀的首都人口規(guī)模決策機(jī)制。北京的人口問題直接關(guān)系首都的城市性質(zhì)、規(guī)模和功能,應(yīng)當(dāng)提升到中央層面去決策,北京市應(yīng)當(dāng)積極向中央陳情,爭取建立一個類似首規(guī)委的國家層面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),發(fā)揮為中央決策提出意見和建議,協(xié)調(diào)和組織各方落實中央決策和重大部署的功能和作用,增強(qiáng)首都人口決策的宏觀和權(quán)威性。

      在市和區(qū)級建立統(tǒng)一、高效、有力的人口調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)管理體制和執(zhí)行體制。在市級成立市委書記和市長掛帥的人口調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)小組,貫徹中央重要決策,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市人口調(diào)控工作。整合分散于各部門的人口管理職能,設(shè)立跨部門的人口調(diào)控信息咨詢、政策研究、組織落實、督促檢查的工作機(jī)構(gòu),使北京人口調(diào)控工作形成合力,提升決策執(zhí)行的有效性。

      構(gòu)建科學(xué)、一貫、協(xié)調(diào)的政策體系和政策評估機(jī)制。人口問題是城市科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)要素,各方面重大政策的制定,重大項目的規(guī)劃建設(shè)等,都要從人口調(diào)控角度進(jìn)行評估,與人口調(diào)控目標(biāo)和政策相一致相協(xié)調(diào),釋放明確信號,避免政策沖突,使北京的人口政策保持穩(wěn)定性、連貫性和統(tǒng)一性。

      作者系北京市政協(xié)委員、北京市人民政府法制辦公室原黨組書記

      責(zé)任編輯 徐 飛

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