公共政策穩(wěn)定研究的幾個面向：文獻綜述及其他

肖方仁

（湖州師范學(xué)院社會發(fā)展與管理學(xué)院，浙江湖州 313000）

公共政策穩(wěn)定研究的幾個面向：文獻綜述及其他

肖方仁

（湖州師范學(xué)院社會發(fā)展與管理學(xué)院，浙江湖州 313000）

何謂政策穩(wěn)定？如何界定？哪些因素影響了公共政策的穩(wěn)定？政策穩(wěn)定，或者不能隨意變遷，又是如何保證的？這是政策穩(wěn)定研究最根本的幾個問題，也恰恰是已有文獻中缺少重點研究的幾個方面。本文基于對涉及政策穩(wěn)定、政策僵局等相關(guān)解釋理論的文獻回顧，闡述了這些理論的解釋力和存在的局限性。同時，從幾個主要方面提出了導(dǎo)致政策穩(wěn)定的可能因素。并認(rèn)為，制度為這些解釋政策穩(wěn)定的各因素提供了一個基礎(chǔ)。

公共政策；政策穩(wěn)定；理論；制度

一、導(dǎo)言

在很長時間里，經(jīng)濟上的成本收益分析似乎成為主導(dǎo)性的政策分析標(biāo)準(zhǔn)［1］，這種簡單思維忽視了政策過程中更為復(fù)雜的政治意義。令人欣慰的是，20世紀(jì)80年代以來的政策過程分析中，已經(jīng)加入了更為復(fù)雜地理解政策過程的思考［2］，成功實現(xiàn)了從公共政策研究的工具理性到價值理性、從階段分析法到政策發(fā)展理論的轉(zhuǎn)變。

可以理解，對于任何國家，都希望合理的公共政策在完成其使命之前，有個較為長期的穩(wěn)定，因為它是有效實現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵。從美國政策發(fā)展現(xiàn)實來看，公共政策的基本特征，就是長時間的政策穩(wěn)定，會被急劇地變遷所打斷［3］。

中國改革開放的總設(shè)計師鄧小平曾經(jīng)在多次講話中強調(diào)改革開放和相關(guān)對外政策的穩(wěn)定［4］，因為它將為國家發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)提供一個較為長期的保證。但是，中國的實際情況大多表現(xiàn)卻是，民眾希望變遷或廢止的某些政策總難以實現(xiàn)變遷，而被期望較長時期保持穩(wěn)定的政策，卻在少數(shù)人的支配下呈現(xiàn)變動不居的狀態(tài)。政策的隨意變動，往往容易導(dǎo)致對利益追逐的短期化，不能形成投資和發(fā)展的長效機制和民眾穩(wěn)定的政治心態(tài)。

這種政策發(fā)展特征，穩(wěn)定抑或變遷，應(yīng)該有某些可能的邏輯規(guī)律和本身的機制機理。在很多學(xué)者的研究中，對政策變遷進行了深入的考察。而與政策穩(wěn)定研究相關(guān)的問題，比如：何謂政策穩(wěn)定？哪些因素影響了公共政策的穩(wěn)定？政策穩(wěn)定，或者不能隨意變遷，又是如何保證的？這需要我們作出回應(yīng)。

二、界定政策穩(wěn)定

選擇意味著自覺，政策的概念意味著連續(xù)性和穩(wěn)定性［5］。其實，事物的變化運動是不證自明的，公共政策亦然。社會現(xiàn)實和問題的時移世易，環(huán)境不斷發(fā)生變動，公共政策也不可能絕對地恒久不變。在很大程度上，政策的相對穩(wěn)定，在于其核心內(nèi)容的延續(xù)性。從理論上說，只有較為適當(dāng)?shù)恼哌x擇，才能保證其基于合理性和合法性的延續(xù)。

托馬斯·戴伊認(rèn)為，凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策［6］。那么，公共政策的穩(wěn)定性研究所針對的，是在一定時期內(nèi)，政府決定做或者不做的事情一直保持穩(wěn)定和延續(xù)，基本不隨政治、社會環(huán)境的改變而發(fā)生重大變遷。在一項對拉丁美洲國家政策穩(wěn)定的研究中，作者就指出，政策穩(wěn)定是公共政策絕緣于政治氣候的程度，并認(rèn)為高的穩(wěn)定性與更為穩(wěn)定的政策環(huán)境相一致［7］。

在已有研究中，有一個廣泛的共識，那就是對任何政策發(fā)展的分析必須本質(zhì)上是歷史的，跨越上十年甚至幾十年。薩巴蒂爾［8］、鮑姆加特納［9］等知名學(xué)者所做的一些研究，都是基于這一共識。在他們的引領(lǐng)下，其他很多學(xué)者也遵循了這一邏輯，“時效性”是一項政策穩(wěn)定的必要條件。他們就把一項政策的持續(xù)性及其合法性延續(xù)，看作是政策穩(wěn)定的標(biāo)志。

有人直接指出，政策發(fā)展只存在兩種形式，即漸進變化和急劇變遷［10］。因為，完全不變的政策是不可能存在的。漸進式變化，或許可以被看成政策延續(xù)的一個近似語。而在一些研究中所提到的范式變遷，它涉及政策子系統(tǒng)的深層價值的改變，會導(dǎo)致政策各種因素的基本重組［11］。這一發(fā)展僅僅發(fā)生于政策制度本身被改變之時，他們認(rèn)為，制度的改變，往往導(dǎo)致政策的急劇變遷。在缺乏這樣的過程時，任何政策的改變都被假設(shè)成遵循漸進變遷模式。

有一項對近25年的美國太平洋西北地區(qū)森林政策的獨特變遷過程的重要研究，挑戰(zhàn)了大多數(shù)政策學(xué)者把政策動力學(xué)要么界定為范式變遷、要么界定為漸進變化這種關(guān)于政策動力學(xué)的流行正統(tǒng)觀念，并指出了它們的不足。他們聲稱，如果制度對政策發(fā)展的作用和影響要被正常地理解，相關(guān)研究就需要發(fā)展。他們提出一個新的政策因素分類，來幫助克服這些問題，允許一種對政策變遷和對制度在其中所起作用的更為經(jīng)驗性的豐富的理解［12］。

有研究把新政策的制定過程中政策僵局很難打破，界定為政策穩(wěn)定和現(xiàn)狀保持的極端形式［13］。西方民主法治國家的一個重要特征是，任何政策都需要經(jīng)過立法程序，而公共政策能否被民眾所接受、能否通過立法程序，是政策是否具有合法性及其強制力的標(biāo)志。如果一項新的政策的出臺，或者對原有政策的修訂，不能獲得國會兩院議決通過、并由總統(tǒng)簽署同意，相關(guān)政策議案只能擱置，甚至陷入立法僵局。政策保持現(xiàn)狀，從而體現(xiàn)出其原有政策的穩(wěn)定性。

我們對政策穩(wěn)定仍然只能形成一個較為抽象、模糊的印象。從已有的政策穩(wěn)定的文獻，也無法找到對于政策穩(wěn)定的具體界定方法。從彼得·霍爾的開創(chuàng)性研究中，或許能夠得到一些較為具體的認(rèn)識［14］。他認(rèn)為政策變遷有三個序列，其第一序列是在總體目標(biāo)和政策工具保持不變的前提下，對政策工具設(shè)置的調(diào)整；第二序列是在政策總體目標(biāo)層次上保持原樣，政策工具及其配置按照以往經(jīng)驗進行調(diào)整，甚至用一種新的政策工具來取代之；第三序列的變化，是政策總體目標(biāo)的全面變遷。其中，政策總體目標(biāo)的變化一般很難出現(xiàn)，而政策變遷也就確定為政策工具選擇的變遷和政策工具具體配置的變化。反過來看，這三個方面的穩(wěn)定，將意味著政策的穩(wěn)定。也就是說，總體目標(biāo)、政策工具和工具的具體精確配置都能保持基本不變。

在界定方式上，如果依據(jù)霍爾的邏輯，政策的相對穩(wěn)定及其程度將可以用一種更為具體化的方式加以呈現(xiàn)。穩(wěn)定性意味著前后政策目標(biāo)、工具選擇及其精確配置一致性程度的高低。如此，可以通過編碼等方式給予一定程度的量化，比如評估中國上十年來的政策穩(wěn)定性，或者政府的政策轉(zhuǎn)向，可以把每年政府工作報告中所呈現(xiàn)的關(guān)注點，依據(jù)三序列的劃分，把編碼結(jié)果進行前后對比，從而得出一個較為具體的評價結(jié)果［15］。

三、政策穩(wěn)定及其可能解釋

（一）政策穩(wěn)定解釋：一些理論

對政策穩(wěn)定的研究，往往與政策變遷在一起。比如，倡議聯(lián)盟、知識團體理論和間斷平衡等理論框架，每一個框架都解釋了特定的條件和過程，而這些過程和條件用以解釋政策穩(wěn)定和變遷。

倡議聯(lián)盟框架（Advocacy Coalition Framework）聚焦于共享政策核心信念的團體的出現(xiàn)和穩(wěn)定，強調(diào)政策導(dǎo)向性學(xué)習(xí)和用以解釋政策急劇變遷的外在于系統(tǒng)的事件［16］。根據(jù)薩巴蒂爾（Paul Sabatier）的論述，倡議聯(lián)盟的信念體系的三個層次中，深層核心與政策核心信念被假設(shè)為有相當(dāng)大的惰性，往往抵制改變。因為主導(dǎo)地位的倡議聯(lián)盟會抵制政策變遷。每個聯(lián)盟都試圖達成自己的目標(biāo)，都試圖進行著學(xué)習(xí)。通過學(xué)習(xí)，強勢倡議聯(lián)盟力圖對所持建議的少許修改，爭取在小范圍變動下實現(xiàn)原有的政策目標(biāo)。要實現(xiàn)劇烈的、涉及政策計劃的政策核心方面的變化，外在于政策子系統(tǒng)的不安和擾亂性事件是必須的。

知識專業(yè)團體理論框架（Epistemic Communities Framework）把其注意力集中于共享政策相關(guān)知識的個人網(wǎng)絡(luò)，聚焦于能夠解釋政策制定中這種知識運用的過程［17］。它強調(diào)知識專業(yè)團體的出現(xiàn)、持續(xù)和影響，從而表達了政策持續(xù)或穩(wěn)定的問題。被專家團體提出的政策，一旦被采納和制度化，就很容易獲得正統(tǒng)的地位。一旦他們提出的政策占據(jù)某一適當(dāng)?shù)奈恢?，很大程度上就成為不可取消，或者不可逆的，并且實質(zhì)性地決定著后續(xù)的選擇性優(yōu)先安排，因而形成了一種依賴性。

間斷平衡理論框架（Punctuated-Equilibrium Framework）解釋了占壟斷地位的政策形象對政策穩(wěn)定的影響，以及這種政策形象本來的反對者的新的政策形象的形成和在政治系統(tǒng)中多種政治競技場的開發(fā)而導(dǎo)致的政策變遷［18］。一種壟斷被一種強有力思想和形象所支持，政策壟斷使政策變遷很難。壟斷也不是永恒持久的，如果倡議者能夠使新的政策形象在議定場所或者競技場上成功地得到政府高層支持，這將可能引起重大的政策變遷。當(dāng)一項新的政策形象吸引支持者，并且在廣泛程度上獲得接受，就總體上標(biāo)志著另一個較長政策穩(wěn)定時期的開始。這個政策形象將制度化，并且一個新的壟斷將產(chǎn)生。

（二）理論評價

從前面幾種理論框架，可以歸納出導(dǎo)致政策穩(wěn)定的因素，像倡議聯(lián)盟信念體系的穩(wěn)定；知識專家團體影響力的維持；政策形象壟斷地位的固化。這些理論框架似乎對公共政策的穩(wěn)定有很強的解釋力，其中某些假設(shè)被不同的研究所證實，并被很多學(xué)者所運用。但是，這些解釋政策穩(wěn)定的理論明顯各有偏頗。

第一，容易把政策穩(wěn)定與變遷截然相對，特別是像間斷平衡理論，沒有區(qū)分漸進式變遷和急劇變遷，而漸進式變遷是含有政策延續(xù)的成分［19］。相對而言，雖然倡議聯(lián)盟理論指出了跨聯(lián)盟政策導(dǎo)向的學(xué)習(xí)通過政策的漸進調(diào)整維持了政策的基本穩(wěn)定，但是如果沒有一定條件，這種政策學(xué)習(xí)很難發(fā)生［20］。

第二，忽視了國家（而不是官僚，也不是政府官員個人）在政策過程中的獨特作用。他們把官僚集團完全看成一個與其他利益集團沒什么兩樣的組織，忽視了對國家如何看待公眾觀點的思考。薩巴蒂爾就直接聲明倡議聯(lián)盟完全反對“國家主義理論”的基本觀點，從而否認(rèn)存在一個統(tǒng)一的、相對自主、作為整體利益代表的國家［21］。

第三，忽略了對政策穩(wěn)定其他形式的解釋。比如對陷入立法僵局的政策過程，就沒有給予關(guān)注。正如有人指出過的，這些理論充滿爭議，甚至充滿矛盾的發(fā)現(xiàn)。不同的研究聚焦于變遷過程的不同維度、政治活動的不同方面，以致政策變遷的不同類型［22］。

應(yīng)該看到，這些理論都在一定程度上與倡議聯(lián)盟理論框架有些聯(lián)系。政策穩(wěn)定或者急劇變遷，與影響政策過程的各方力量對比直接相關(guān)［23］?？傮w來看，這些理論可以回歸到一個基本邏輯，那就是美國政治研究中的利益集團理論。對于這種“社會中心論”的觀點而言，國家好像只是一個完全的中立者，他們僅僅只是為政策爭議雙方提供了一個博弈的舞臺，包括官僚集團在內(nèi)經(jīng)濟性的利益集團或規(guī)范的社會運動在其中或者相互爭斗或者彼此結(jié)盟，從而塑造公共政策［24］。休·赫克羅（Huge Heclo）在批評現(xiàn)代政治-行政關(guān)系之中的“鐵三角”（The Iron Triangle）這一概念時指出，“當(dāng)我們試圖尋找這種掌權(quán)的少數(shù)時，我們卻往往會傾向于忽視其他一些人的影響，而事實上，這些人的影響網(wǎng)絡(luò)卻常常在刺激和引導(dǎo)著權(quán)力的行使。”［25］伴隨著公共政策過程的日益復(fù)雜化，其環(huán)境也在迅速發(fā)生變化。特別是公民意識的覺醒使得現(xiàn)代國家機關(guān)推行公共政策時，越來越多地依賴于政策利益相關(guān)者的合作，集中原本分散的社會資源，期待能在和諧的集體行動中解決政策問題。費雪、斯通等也對倡議聯(lián)盟框架提出過質(zhì)疑［26］：一是認(rèn)為聯(lián)盟的存在不僅在于共同的信仰信念，也還在于聯(lián)盟共同協(xié)調(diào)合作的方式和形式。另一個是懷疑倡議聯(lián)盟框架在美國之外其他國家的適用性。

一段時期以來，“找回國家”把國家引入其合適的中心位置［27］。Carter A Wilson在他的研究中就簡單提到過這種以國家為中心的視角，并把它整合進一種政策范式的解釋框架中［28］，用來解釋政策穩(wěn)定和變遷。也就是說，國家在對待公共政策時，不是置身事外的，他們的偏好、他們看待民眾的影響力的態(tài)度，都影響著公共政策的具體走向，并從政府的決策行為中表現(xiàn)出來。在民主環(huán)境下，民眾對一項政策的價值判斷，勢必影響政府的最后決策直至影響政策穩(wěn)定。

（三）尋求新解釋的努力

薩巴蒂爾等人的研究遭到很多人的批評，另一個重要原因在于他的框架完全排除了后實證主義［29］。后實證主義總是宣稱有一個可以被測量的客觀現(xiàn)實，總是使用系統(tǒng)的、顯然的、透明的、易懂的方法論技術(shù)，建立可檢測的假設(shè)并且趨向于統(tǒng)計分析。從這種邏輯出發(fā)，薩巴蒂爾給公共政策分析所開的處方包括：在不同政策環(huán)境中都可得到檢測的假設(shè)；因果關(guān)系理論；一種前后一致的模型；內(nèi)部一致性；使用理論并邀請其他學(xué)者進行經(jīng)驗檢測。最重要的一點還在于研究者必須顯示研究發(fā)現(xiàn)是基于可以復(fù)制、反復(fù)應(yīng)用的方法論程序［30］。薩巴蒂爾對“階段循環(huán)分析模型”提出嚴(yán)厲批評，其原因之一就在其缺乏科學(xué)所需要的清晰概念、可以檢測的假設(shè)和可證偽性［31］。依照薩巴蒂爾的觀點，后實證主義不是足夠清晰，用后實證主義方法論來分析政策，本身就是錯誤的［32］。

其實，很多學(xué)者已經(jīng)證明了后實證主義方法論，特別是話語、敘事在對政策穩(wěn)定與變遷的影響分析中的重要性。話語體系的穩(wěn)定，或許能夠解釋政策穩(wěn)定。一種占據(jù)優(yōu)勢的話語體系，保證了政策范式的長期穩(wěn)定，從而保證了政策的延續(xù)性。而一種新的話語體系代替原有的政策體系，意味著政策的變遷［33］。依此邏輯，有人就把話語分析和定量研究結(jié)合起來，探討政策的穩(wěn)定與變遷［34］。

研究政策穩(wěn)定，需要強調(diào)的一個重要視角，那就是一項新的政策無法通過立法，從而不能代替原有的某些政策這一現(xiàn)象。新政策在立法過程中出現(xiàn)僵局，是原有政策穩(wěn)定最極端的表現(xiàn)，也是民主社會政策過程中出現(xiàn)的常有現(xiàn)象。在民主和法治、多中心決策機制和治理體制中，政府任何部門提出的法案，即使進入政策議程，都有可能無法獲得通過。對這一現(xiàn)象的研究和解釋，成為政策穩(wěn)定研究中重要的一支，它開辟了一個對政策穩(wěn)定研究的新視野。

或許有人還會提出疑問，政策執(zhí)行很大程度上影響著政策穩(wěn)定，再好的政策，如在執(zhí)行中出現(xiàn)政策任意替代，或者完全南轅北轍，那根本談不上穩(wěn)定。這個問題原來確實長時期被忽略了。以往政策科學(xué)的研究者，往往認(rèn)為只要政策一出臺，便會自然地得到貫徹執(zhí)行而向決策者認(rèn)定的目標(biāo)前進［35］?；魻枺≒eter Hall）研究所呈現(xiàn)的內(nèi)容，顯然把政策執(zhí)行包含在政策過程之中［36］。因為政策執(zhí)行在很大程度上包含了將一個或者更多的政府的基本工具應(yīng)用到政策問題上，這些基本的工具被稱為政策工具［37］。政策執(zhí)行過程中，對政策的正確理解和不出現(xiàn)走樣、歪曲和隨意變動，對政策工具的規(guī)范、靈活運用，都是政策穩(wěn)定的重要保證。

當(dāng)然，導(dǎo)致政策穩(wěn)定的一些重要因素，如信念體系的穩(wěn)定、利益集團力量的對比關(guān)系的穩(wěn)定、形象壟斷地位的穩(wěn)定、話語體系的穩(wěn)定、多元價值的爭論，至于哪一種能夠?qū)φ叻€(wěn)定作出具體解釋，對于任何理論家來說，都不可能有一個絕對的限定。哪一種因素對政策穩(wěn)定起著最為重要的作用，需要結(jié)合一定的制度基礎(chǔ)來分析。

四、政策穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)

引入制度的解釋，可能也是政策發(fā)展研究中的后實證主義方法使用的表現(xiàn)之一。道格拉斯·諾斯認(rèn)為，制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點說，它們是一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的系列約束。制度基本由三個基本部分構(gòu)成：正式規(guī)則、非正式約束以及它們的實施特征［38］。前面所述政策穩(wěn)定的可能致因，都是基于一定制度基礎(chǔ)來討論的。

比如，用利益集團力量對比關(guān)系來解釋政策穩(wěn)定，它是基于民主社會多元主義的制度特征。按照施密特的定義，多元主義“是一種利益代表制度，在這種制度下，分門別類的利益集團是其構(gòu)成單位。它們自行發(fā)展、數(shù)量無限、相互競爭、利益自決，無等級高下之分”［39］，各自對公共政策產(chǎn)生影響。雖然這種觀點因為其將國家置于一個中立裁判者的地位而遭致批評［40］，但是，其基于西方民主制度解釋政策穩(wěn)定的路徑和方法，是值得贊許的。

以漸進變遷所呈現(xiàn)的政策穩(wěn)定，也與一定的制度安排有很大關(guān)聯(lián)。它也是基于西方多元主義制度下的團體理論［41］。在每一次決策中，對原有政策中大部分內(nèi)容的保持，可以設(shè)想為是對團體作用的回應(yīng)。因為政策就是各利益集團利益妥協(xié)和平衡的結(jié)果。團體力量的此消彼長，本身就是一個緩步發(fā)展的過程。

對政策僵局出現(xiàn)的原因，有人認(rèn)為聯(lián)邦政府中黨派分立政府制度能夠很好地作出解釋［42］。但是，Sarah A.Binder指出，單一從政黨控制的角度，不能解釋國會和總統(tǒng)在政策立法績效方面的變化［43］。黨派并不是政壇上起決定作用的力量，利益集團也不能左右每一次投票結(jié)果。是制度安排決定了立法者和總統(tǒng)的策略并因而影響政策結(jié)果的特征和頻率。Moe就認(rèn)為，除非投票者對政策問題熟悉，并且對他們而言能夠簡單知道評估結(jié)論并認(rèn)為確實可行，不然他們不會投贊成票而寧愿保持現(xiàn)狀［44］。也就是說，總統(tǒng)和國會兩院之間各黨內(nèi)成員的不同偏好和價值觀分布是解釋政策僵局動力的核心。這種情況的一個基本前提是，制度允許這種價值多元的判斷和自由偏好表達。

“僵局式”政策穩(wěn)定，主要因為決策時的困境所致。很多時候，政策制定者和公眾個人不完全了解各自的偏好，或者說，在自身偏好所形成的集合里，無法給予它們一個字典式的排序［45］。因而，在很多問題的討論和議程設(shè)置中，難以做出一個完全理性的抉擇。一個理性的政策參與者會傾向于那些顯明度最低因而最少遭到政治反對的政策工具［46］?；蛘?，干脆不作出決策，而使原有政策保持現(xiàn)狀。雖然看起來是一種更為明哲保身的辦法，但它是一種制度保障下對價值多元包容的產(chǎn)物。

薩巴蒂爾認(rèn)為，多樣化的利益和價值訴求由各個政府機構(gòu)代表，外部機構(gòu)卻具有滲透性［47］，因而在任何社會都可能會出現(xiàn)利益集團控制政府，從而出現(xiàn)單一團體左右政策發(fā)展的現(xiàn)象。不過，有人也指出，在美歐的體制下，那些利益集團雖然可以影響法規(guī)政策，卻沒法一手遮天［48］。當(dāng)然，這種結(jié)果是以制度保證和制度規(guī)定為前提的。

在一個法治化和政府權(quán)力受到廣泛監(jiān)督的國家，政策的合法性需要經(jīng)過法定的程序，官員的自由偏好表達也不能沒有約束地自利。而在一個法治化程度不夠的國家，在完全受其偏好影響而不顧及民眾態(tài)度的制度環(huán)境下，官僚及強勢利益集團或許在政策發(fā)展方面具有決定性影響。這樣的社會，普通民眾的利益受到損害的機會就要大得多。如果公共政策受到利益集團綁架，那么國家的自主將會受到更大影響。如此，公眾感到他們所珍視的某種價值受到了威脅［49］。

這樣，公眾的觀點及其正常的表達渠道，將導(dǎo)致政策穩(wěn)定的常態(tài)化和政策變遷的制度化。因此，在政策穩(wěn)定的相關(guān)研究中，利益相關(guān)人和公眾的影響力不能忽視。在這點上，我們需要思考，如何通過制度完善，保證政策發(fā)展不是簡單地受強勢集團的任意擺布。在一般人眼里，現(xiàn)代民主似乎是一個較為理想的制度。民主社會的一個基本特征是，民眾可以按照他們自己的特定方式去思考和體驗，就像他們過自己的日子，決定他們的志向一樣［50］。而在這類制度安排下，公民能夠自愿充分地參與對自己生活的管理，從而保證了公民社會繁榮穩(wěn)定和良性發(fā)展。其中包括參與政府的決策，也包括參與反對派的活動［51］。

民主框架下的政策發(fā)展也有對公眾輿論做出積極回應(yīng)的政治責(zé)任。正如哈貝馬斯所述，資產(chǎn)階級公共領(lǐng)域當(dāng)中形成了一種政治意識，它應(yīng)當(dāng)將公眾輿論當(dāng)作法律的唯一合法來源［52］。作為一種政治實踐，它必須避免提供一般的道德命令的任何可能。沒有一種自由主義有權(quán)利命令公民追求幸福，甚至清晰地界定整個難以描述的條件［53］。在該制度中努力促成的是在某種重要意義上人民“統(tǒng)治”的可能性，并避免“政府”統(tǒng)治的假想［54］。在一種給予民眾多元價值表達的制度安排下，在政策制定過程中，政府不能簡單地看待某個問題，聯(lián)邦也盡量避免做出全國性的立法規(guī)定，來對民眾價值取向做出限制。

從這種政策發(fā)展的實現(xiàn)形式來看，決策的非專斷性，是政策穩(wěn)定和變遷秩序化的保證。佩迪特指出，它所要求的與其說是同意（consent），還不如說是可論辯性（contestability）［55］。如果政策與公民們明顯的利益和觀念發(fā)生了沖突，那么公民們就可以圍繞它們展開積極的辯論；而不是因為它們起源于或者產(chǎn)生于某種同意的過程。

應(yīng)該說，制度提供了一套政策制定、發(fā)展、演變的秩序化邏輯，它為保障各方利益提供了方便。制度能夠盡量避免政策隨意地劇烈變化，這一點得到了很多人的承認(rèn)。鮑姆加特納就針對美國制度做出評論，美國政治制度結(jié)構(gòu)一般不會輕易改變，但是一旦改變，就會引起政策發(fā)生深遠(yuǎn)和劇烈的變遷。也就是說，制度在我們的分析過程中扮演了很重要的角色，因為制度會使系統(tǒng)進入相對穩(wěn)定的時期，此時偏好動員被暫時穩(wěn)定性的制度結(jié)構(gòu)化了［56］。

五、結(jié)論

總之，政策穩(wěn)定的致因，在不同的環(huán)境下是完全不同的，也無法用一種單一的理論加以解釋。即使能夠看到大多數(shù)影響政策的力量中那種可以理解的反復(fù)發(fā)生的模式，我們也不能確定各種特殊因素的分量。即使是在西方民主國家、代議制民主的不同細(xì)節(jié)安排下，隨著政府和民眾關(guān)系不同、政府結(jié)構(gòu)不同、中央和地方政府之間的關(guān)系不同，政策穩(wěn)定的原因都會有很大的差異。更不用說在其他一些民主化轉(zhuǎn)型或者正在著手進行民主建設(shè)的國家。

政策變遷和穩(wěn)定本無所謂好壞之分。關(guān)鍵是需要往實現(xiàn)好政策方向的努力，其目的是為更好地實現(xiàn)公共利益。分析政策穩(wěn)定與變遷，總離不開對一項政策內(nèi)容所包括的目標(biāo)、政策工具和工具的具體配置三個重要方面進行的考察。政策穩(wěn)定與變遷，是與這三個不同層次內(nèi)容穩(wěn)定與變遷時刻聯(lián)系在一起。在政策目標(biāo)不變，在對政策工具進行創(chuàng)新毫無疑問意味著政策的變遷。只是，這種變遷或者穩(wěn)定需要實現(xiàn)有益的實踐。而對此的判斷需要一個民主討論的機制。

研究政策穩(wěn)定之一最為重要的意義，在于盡力摸索影響政策穩(wěn)定的一些可能規(guī)律，尋求實現(xiàn)一種政策的非制度變遷向制度變遷的轉(zhuǎn)變。這點，對于那些政策過程從權(quán)威主義決策方式向民主化決策方式轉(zhuǎn)變的國家而言，顯得尤為重要。

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Several Factors of the Study on Public Policy Stability：A Literature Review and the Others

XIAO Fang-ren
（School of Social Development＆Management，Huzhou Normal University，Huzhou 313000，China）

What is the policy stability?What factors affect the stability of public policy?How to guarantee the policy stability?These are several key issues of policy stability studies.This article gives the evaluation of its explanatory power and limitations on the base of a review of the various interpretations of the theoretical literature on policy stability，policy deadlock.And the author believes that the institutions provide a basis for the factors that explain policy stability.

public policy；policy stability；theory contents；policy gridlock；institutions

D63-31

A

1009-6566（2016）06-0008-07

2016-09-20

肖方仁（1977—），男，湖北監(jiān)利人，湖州師范學(xué)院社會發(fā)展與管理學(xué)院講師，博士，研究方向為公共管理與公共政策。