吳建雄

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國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯與法治理念

吳建雄

(中國反腐敗司法研究中心湘潭大學(xué)基地，湖南湘潭，411105)

國家監(jiān)察體制改革是中國特色社會主義法治在政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域承載使命、發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)，蘊含著維護人民主權(quán)、依法治權(quán)治吏和良法善治的法治邏輯；可強化法治反腐的懲戒威懾、固籠防范、教育引導(dǎo)、服務(wù)保障、社會向善等價值功能；確立“零容忍”的法治反腐理念，形成“紀法共治”“特別程序”“實質(zhì)正義”等法治反腐共識，對完成監(jiān)察體制改革任務(wù)具有重要的現(xiàn)實意義。

監(jiān)察改革；法治邏輯；法治功能；法治理念；反腐執(zhí)法

習(xí)近平總書記在視察中國政法大學(xué)時指出：“隨著中國特色社會主義事業(yè)不斷發(fā)展，法治建設(shè)將承載更多使命、發(fā)揮更為重要的作用。”從這個意義上說，黨中央關(guān)于國家監(jiān)察體制改革重大決策，是中國特色社會主義法治在政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域承載使命、發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)。充分認識改革國家監(jiān)察體制的法治邏輯及其產(chǎn)生的法治功能，確立國家治理模式向法治轉(zhuǎn)型的過程中的監(jiān)察理念，不僅是一個重大的理論問題，而且是一個緊迫的現(xiàn)實問題，值得我們認真思考。

一、監(jiān)察體制改革的法治邏輯

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，把依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，確立了全面依法治國在新的歷史起點上作為治國理政基本方略的重要地位。深化國家監(jiān)察體制改革，就是在這一時代背景下提出的。作為依規(guī)治黨和依法治權(quán)的重大舉措，這既是事關(guān)全局的重大政治改革，又是國家治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計，蘊含著中國特色社會主義法治的內(nèi)在邏輯。

第一，深化監(jiān)察體制改革是維護人民主權(quán)的憲制要求。社會主義法治必須代表最廣大人民群眾的根本利益和整體意志，恪守一切權(quán)力來自人民、屬于人民且為了人民的憲法原則，切實堅持并保證人民至上的主體地位。深化監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)，就是通過加強和改進國家政權(quán)建設(shè)，防止黨在長期執(zhí)政條件下權(quán)力異化和權(quán)力尋租，使各項權(quán)力牢牢掌握在黨和人民手中，始終保持公共權(quán)力的人民性和廉潔性，確保人民賦予的權(quán)力永遠為人民謀利益。

改革開放30多年來，中國的社會經(jīng)濟取得了舉世公認的巨大成就，但公共權(quán)力異化所產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象大量出現(xiàn)，腐敗問題波及面廣泛，是新中國成立60多年來最為嚴重的時期。十八大以來強力反腐呈現(xiàn)出兩個顯著特征：一方面，反腐敗的力度、廣度和深度空前，壓倒性態(tài)勢已形成；另一方面，反腐敗斗爭的嚴峻形勢和揭露出來的腐敗問題空前。被查處的存在腐敗問題的官員，上至正副國級、省部級官員，下至科級乃至“村官”等各個職級的官員和“準(zhǔn)官員”。權(quán)力異化導(dǎo)致的腐敗問題橫跨了經(jīng)濟、政治、文化以及社會各個領(lǐng)域。凡是有“尋租”空間的領(lǐng)域，就有腐敗問題和腐敗分子的身影；凡是在“尋租”空間大的領(lǐng)域，腐敗問題和腐敗分子的性質(zhì)就會相對嚴重。這種現(xiàn)象，嚴重威脅著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，威脅著人民主權(quán)的憲法原則，玷污和褻瀆了公共權(quán)力的人民性和廉潔性。而深化國家監(jiān)察體制改革，是有效遏制權(quán)力異化和權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象的必然選擇。它通過“擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”，嚴密紀律和法律的制度籠子，強化黨紀國法的約束力和執(zhí)行力，加大發(fā)現(xiàn)揭露和查處權(quán)力尋租和權(quán)力異化等腐敗問題的機率，堵塞和消除滋生腐敗的漏洞、間隙和條件。它能夠切實改變國家監(jiān)察職能失之于散、失之于軟的問題，確保黨和國家公共權(quán)力的人民性和廉潔性，使人民至上的主體地位和人民主權(quán)的憲制原則始終貫徹在依法治國的基本方略和治國理政的大政方針之中。

第二，深化監(jiān)察體制改革是依法治權(quán)的制度創(chuàng)新。依法治權(quán)是現(xiàn)代法治的核心要義，依法治權(quán)必然要依憲分權(quán)。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度和政權(quán)組織形式，實行一元分工權(quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，即在人民主權(quán)不可分割的前提下，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分工合作、配合制約。這種中央集權(quán)下的三權(quán)分工體制，具有配合優(yōu)位的天然秉性，其決策的高效率隱含著制約的不足。與之相反，在西方“三權(quán)分立”的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，決策效率不高的背后是權(quán)力之間的制約優(yōu)位。值得思考的是，即使在“三權(quán)分立”的現(xiàn)代法治國家和地區(qū)，依靠制約保障權(quán)力規(guī)范運行的制度模式早已打破，權(quán)力運行中行政權(quán)的膨脹催生了第四種權(quán)力，它在不少國家是隸屬總統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，這些機構(gòu)在三權(quán)分立政體下或歸屬議會，或歸屬行政，或歸屬司法管理，但其性質(zhì)既不是立法權(quán)，也不是行政權(quán)和司法權(quán)，而是獨立于三權(quán)之外的監(jiān)督權(quán)。我國作為集中統(tǒng)一的人民主權(quán)國家，沒有集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察權(quán)，不能不說是政權(quán)建設(shè)上的一個缺陷。因此，在配合優(yōu)位的制度特性條件下，組建國家監(jiān)察委員會，是補強制約短板、強化對國家機器權(quán)力監(jiān)督的必然選擇。在改革程序上，從“于法有據(jù)”的原則出發(fā)，依照憲法授權(quán)，先由全國人大常委作出試點決定，在試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，明確規(guī)范監(jiān)察委員會的法定職能，依法全面推進反貪反瀆等檢察職能部門行政監(jiān)察整合和監(jiān)察委員會的組建。在監(jiān)察體制改革任務(wù)完成之后，修改憲法及相關(guān)法律，確認監(jiān)察委員會與“一府兩院”平行的法律地位。從某種意義上說，改革國家監(jiān)察體制，就是要調(diào)整現(xiàn)行國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，與人民享有權(quán)力的本質(zhì)要求不夠吻合的狀態(tài)，使國家機關(guān)設(shè)置充分體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的客觀要求。

依法治權(quán)必然推進腐敗治理的制度創(chuàng)新。腐敗直接表現(xiàn)為權(quán)力失控、權(quán)力尋租和權(quán)力濫用，突出特點是權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)權(quán)交易及其形成的非法利益、非法政治結(jié)盟等。這是因為，權(quán)力具有強制性，它以國家強制力為后盾，不論被支配的一方是否情愿都必須服從；具有趨利性，它與經(jīng)濟建設(shè)的組織管理緊密聯(lián)系在一起，為掌管公共權(quán)力的個人提供了“近水樓臺”“以權(quán)謀私”的便利；具有可交換性，公共權(quán)力本身不是商品，但運行中可能被它的掌管者進行“權(quán)權(quán)交易”和“權(quán)錢交易”；具有擴張性，濫用權(quán)力，是一切有權(quán)力的人都容易使用和復(fù)制的萬古不易的秘笈。可見，權(quán)力的特性，能使具有人格缺陷的官員產(chǎn)生強烈的占有欲。權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。只要權(quán)力不受制約，必然產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。權(quán)力的腐敗是對法治的最大破壞，是對人權(quán)的最大侵害，是對執(zhí)政黨權(quán)威的最大損害。所以，依法治國必須依法控權(quán)，依法控權(quán)必須依法治權(quán)，依法治權(quán)必須從健全完善反腐體制與機制入手；改變反腐控權(quán)職能分散在多個機關(guān)、多頭負責(zé)、資源分散、難以形成高效反腐敗力量的現(xiàn)狀。國家監(jiān)察體制改革就是改變這種現(xiàn)狀的法治舉措。通過改革，整合反腐敗資源，構(gòu)建起一個高效權(quán)威的國家反腐治權(quán)機構(gòu)，統(tǒng)一行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)。這個機構(gòu)與中國共產(chǎn)黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，形成黨紀與國法緊密銜接、強制性手段與非強制性手段雙管齊下、依規(guī)治黨和依法治權(quán)有機結(jié)合的法治鏈條，從而創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察一體運行的體制 機制。

依法治權(quán)包括對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約。監(jiān)察委員會作為反腐敗的國家專責(zé)機關(guān)，承擔(dān)監(jiān)督、勤政廉政、維護國家權(quán)力、廉潔高效的重要職責(zé)，其自身素質(zhì)更要過硬。信任不能代替監(jiān)督，在腐蝕與反腐蝕的復(fù)雜環(huán)境下，紀檢監(jiān)察也非凈土，少數(shù)紀檢監(jiān)察干部蛻變?yōu)閳?zhí)紀違紀、執(zhí)法違法腐敗分子的事實，更加說明了對國家監(jiān)察權(quán)進行監(jiān)督制約的必要性和重要性。從監(jiān)督的途徑看，一是建立健全黨委對監(jiān)察工作的管理監(jiān)督機制，把紀檢監(jiān)察人員列為關(guān)鍵少數(shù)，強化黨內(nèi)監(jiān)督和紀律的約束。二是強化人大及其常委會的權(quán)力監(jiān)督機制，落實對國家監(jiān)察工作的法律監(jiān)督。三是建立健全檢察、審判機關(guān)司法監(jiān)督機制，監(jiān)察機關(guān)認定的職務(wù)犯罪案件，須由檢察機關(guān)審查決定起訴或不起訴，由法院審判決定是否構(gòu)成犯罪并實現(xiàn)罪刑法定。四是建立健全人民政協(xié)民主監(jiān)督、人民群眾社會監(jiān)督機制，完善相應(yīng)的渠道和平臺。五是建立健全嚴格統(tǒng)一的執(zhí)紀執(zhí)法程序規(guī)范，按照刑事訴訟的要求設(shè)計專門的立案、強制措施采用的呈報審批程序。同時，對國家監(jiān)察人員的監(jiān)督，除在《國家監(jiān)察法》中按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的基本原則，明確除監(jiān)察委員會的職責(zé)權(quán)限、運轉(zhuǎn)程序和具體措施外，可考慮修訂刑法，增加規(guī)制國家監(jiān)察人員濫用職權(quán)、刑訊逼供、徇私枉法、收受賄賂、徇私枉法罪等行為的定罪處罰，切實加強對監(jiān)察委員會及其工作人員自身的監(jiān)督。

第三，深化監(jiān)察體制改革是良法善治的重要體現(xiàn)。良法善治既是全面依法治國的最佳境界，又是治國理政的重要追求。在治國理政的意義上，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。“法治應(yīng)該包含兩重意義: 已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制訂得良好的法律?！卑褔抑卫憩F(xiàn)代化與全面依法治國結(jié)合起來理解，最佳治理形態(tài)就是“良法善治”。所謂“良法”，就是有一整套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效、成熟定型的制度體系；“善治”就是正確運用國家法律和制度體系管理國家、治理社會的能力和成效。從我國腐敗治理的現(xiàn)狀看，離良法善治的境界還有較大差距。一方面，對于反腐敗，國家立法僅限于《行政監(jiān)察法》《刑法》和《刑事訴訟法》等基本法律，嚴重滯后于反腐實踐，與腐敗蔓延的廣泛性、腐敗行為的復(fù)雜性、腐敗規(guī)制的特殊性不相適應(yīng)，難以滿足國家治理腐敗的需要；另一方面，對于反腐敗，國家治理還存在反腐機構(gòu)力量分散、懲防不力，監(jiān)督機構(gòu)隸屬地方和部門獨立性不強，政府監(jiān)察功能被遮蔽，非黨公務(wù)員紀律約束缺位，執(zhí)紀執(zhí)法邊界不清等現(xiàn)象。深化監(jiān)察體制改革，是良法善治的重要舉措，通過將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，繼而修改《刑法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律，改變反腐立法滯后于反腐實踐的狀況，能夠為有效治理腐敗提供良好的法律資源。通過整合反腐敗執(zhí)紀執(zhí)法力量，能夠增強腐敗治理的權(quán)威性、有效性，從組織體制和工作機制上奠定腐敗“善治”的堅實基礎(chǔ)。

“良法善治”離不開問題導(dǎo)向。在“良法”意義上，深化監(jiān)察體制改革要提高監(jiān)察立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用。通過將《行政監(jiān)察法》修改為《國家監(jiān)察法》，擴大監(jiān)察對象，將監(jiān)察對象擴大到所有公共權(quán)力機關(guān)及其公務(wù)人員，實現(xiàn)監(jiān)察對象全覆蓋。擴大監(jiān)察范圍，明確監(jiān)察職責(zé)，不僅要對監(jiān)察對象進行實體監(jiān)督，也要實施程序監(jiān)督。賦予監(jiān)察機關(guān)更加有效的監(jiān)督方式，從而匯集和表達人民群眾的反腐期待，形成與懲治、預(yù)防腐敗相適應(yīng)的強有力的法律利器。在“善治”的意義上，深化監(jiān)察體制改革就是要推進腐敗治理體系和治理能力的科學(xué)化、法治化。如在現(xiàn)行反腐敗體制下，行政監(jiān)察職能基本上依附于黨紀檢查職能，處于被遮蔽和相對萎縮的狀態(tài)。其監(jiān)督國家工作人員是否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政的職能，實際上由檢察機關(guān)反貪反瀆和預(yù)防部門承擔(dān)。但實踐中客觀存在的問題是：在反腐職責(zé)上，所查處的只是構(gòu)成犯罪的腐敗行為，大量違紀違規(guī)問題無權(quán)管轄，不能抓早抓小的制度梗阻導(dǎo)致打不勝打，防不勝防；在反腐手段上，刑訴法時限上的嚴格規(guī)定，導(dǎo)致檢察機關(guān)借助紀委雙規(guī)措施辦案成為常態(tài)，執(zhí)紀執(zhí)法手段混用、邊界不清；在反腐效率上，大量案件材料在紀委過一遍后，再到反貪局過一遍，證據(jù)轉(zhuǎn)換過程中耗費大量時間，以致出現(xiàn)“夾生案”“過橋案”，嚴重影響辦案質(zhì)效；在反腐程序上，檢察院集公訴、監(jiān)督、偵查于一身，其受詬病之處在于檢察院既是“運動員”又是“裁判員”，有違偵、訴、審相互制約，各負其責(zé)的法治原則等。深化監(jiān)察體制改革，將職務(wù)犯罪偵查預(yù)防部門轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，不僅可鞏固、發(fā)展職務(wù)犯罪偵查預(yù)防的優(yōu)勢，而且可以使上述職責(zé)、手段、效率、程序等方面的問題迎刃而解，腐敗治理體系和治理能力無疑將得到優(yōu)化和提高。

中國特色的良法善治，不是西方法治中心主義的法律之治，而是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國的有機統(tǒng)一。其一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是監(jiān)察體制改革的第一要義。這是因為，反腐敗既是全面從嚴治黨的重要組成部分，又是國家依法治權(quán)的系統(tǒng)工程，客觀要求執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，在領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中，通過對公權(quán)力和公務(wù)人員的全方位監(jiān)督，掌握和控制公共權(quán)力依法規(guī)范運行的主動權(quán)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察功能的最大化，不斷提升黨和國家自我凈化和自我修復(fù)的能力。其二，堅持人民民主，是監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵所在。監(jiān)察職能的有效發(fā)揮，離不開人民群眾的間接參與和直接發(fā)揮作用。間接參與就是通過人民代表大會及其常委會對國家機關(guān)及工作人員進行法律監(jiān)督；直接發(fā)揮作用，就是保障人民群眾具有監(jiān)察運行的知情權(quán)和參與權(quán)，切實革除公民舉報過程中的信息反饋不暢、查證效率和保密程度不高等弊端，保障人民群眾積極、有序地參與反腐敗斗爭。其三，堅持依法治國，是監(jiān)察體制改革的基本要求。習(xí)近平總書記指出，“治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”，通過改革監(jiān)察體制機制，做到有案必查、有腐必懲，既查處大案要案，又著力解決與人民群眾相關(guān)的腐敗問題，堅持黨紀國法面前沒有例外；從法治機制、法律制度和法治形式上入手，創(chuàng)設(shè)公權(quán)力的透明、公正運作原則，在規(guī)范公權(quán)力行使范圍的基礎(chǔ)上，使執(zhí)法方式、條件和程序更加系統(tǒng)化、規(guī)范化，使掌權(quán)者不能腐、不敢腐，充分發(fā)揮法治的規(guī)范性對公權(quán)力加以限制，走中國特色的法治反腐之路。

二、監(jiān)察體制改革的法治功能

功能是職能運行所產(chǎn)生的效能。國家監(jiān)察體制改革確定的監(jiān)察委員會職能定位，決定了監(jiān)察委員會必須由人大產(chǎn)生，與政府、檢察院、法院具有同等法律地位。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權(quán)，是傳統(tǒng)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的一種新型的權(quán)力——監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。這一權(quán)力包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三項基本職能。其中，監(jiān)督是基礎(chǔ)性職能，調(diào)查、處置是主導(dǎo)性職能，是監(jiān)察權(quán)運行的剛性支撐。

監(jiān)督職能既包括對國家工作人員的批評教育和組織處理，也包括根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查、處分的情況及發(fā)現(xiàn)的問題，采取發(fā)送監(jiān)察建議、宣傳、教育等多種手段，預(yù)防違法問題發(fā)生。預(yù)防可以是針對個案的，也可以是針對類案的；可以是發(fā)案后的事后預(yù)防，也可以是主動介入的事前預(yù)防。預(yù)防的手段，應(yīng)當(dāng)是多元化的，包括：針對發(fā)現(xiàn)的問題發(fā)送監(jiān)察建議，完善制度或加強管理，從而強化他律；針對公職人員自身加強教育，從而強化自律；針對整個社會加強宣傳，爭取公眾對監(jiān)察委員會工作的支持和配合，宣揚廉潔文化，營造良好的社會環(huán)境。

調(diào)查職能是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進行查證的執(zhí)法活動。調(diào)查可依法采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。調(diào)查中對已掌握部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查的被調(diào)查人，經(jīng)依法審批可以將其留置在特定場所進行調(diào)查。對采取留置調(diào)查措施的，應(yīng)規(guī)定嚴格的程序和期限，并保障被留置人員的飲食、休息、醫(yī)療等基本權(quán)利。對需要采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的，經(jīng)過嚴格的批準(zhǔn)手續(xù)，交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。調(diào)查是揭露和證實腐敗違法犯罪的基本職能。

處置職能是對調(diào)查的違法問題依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)予以審查定性并決定給予何種處分和處理。從監(jiān)察委員會的處分手段看，根據(jù)違法問題嚴重性的程度不同，處理手段依次包括給予監(jiān)察處分(如警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等)、移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任兩大層次。一方面，要嚴格依據(jù)法律法規(guī)，對違規(guī)違法問題進行定性和給予處分；另一方面，對偵查終結(jié)移送檢察機關(guān)起訴的案件進行預(yù)審，決定是否移送起訴。處分權(quán)是監(jiān)督制約調(diào)查偵查活動的程序性設(shè)置，具有證據(jù)審查把關(guān)、保證辦案質(zhì)量、保障被調(diào)查人合法權(quán)益、維護公正執(zhí)法的功能。

監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職能的配置，與腐敗從違規(guī)違法到犯罪的關(guān)聯(lián)性特征高度契合，符合主動性調(diào)查與被動性審查程序性制約的法治精神，創(chuàng)新了非刑事手段和刑事手段并用的腐敗治理模式，增強了腐敗預(yù)防的前置性和有效性。由監(jiān)察委員會立案調(diào)查，檢察機關(guān)審查起訴，從根本上改變了刑事司法中“既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員”的弊端，體現(xiàn)了偵、訴、審獨立運行和相互制約的刑事訴訟原理以及以權(quán)制權(quán)的控權(quán)法則，增強了法治反腐的公信力。實踐中，國家監(jiān)察職能與執(zhí)政黨的紀檢職能一體運行，形成黨紀與國法雙管齊下的治理格局，所產(chǎn)生的法治功能主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)懲戒威懾功能

懲戒威懾是法治反腐的首要功能。改革開放以來，我們黨不斷加大反腐敗斗爭力度，但腐敗頻發(fā)、多發(fā)的勢頭仍未有效遏制。究其原因，與反腐治標(biāo)持續(xù)性不夠，法律威懾功能遞減密切相關(guān)。黨的十八大以來，黨中央強調(diào)有案必查、有腐必反、有貪必肅，保持查辦案件的高壓態(tài)勢。懲戒威懾的力度大、范圍廣、效果佳，營造著風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，贏得了全黨全社會的擁護。它讓黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部心存敬畏，放棄僥幸心理，讓意欲腐敗者在帶電的高壓線面前不敢越雷池半步。大量事實證明，腐敗案件發(fā)案率的高低，取決于社會上某一時期滋生腐敗的因素同抑制腐敗的因素的較量。增強發(fā)現(xiàn)腐敗的能力，將會改變腐敗者的心理結(jié)構(gòu)，抑制趨從他人腐敗的心理。始終保持查辦案件的高壓態(tài)勢，使腐敗分子最大限度地受到黨紀國法的制裁，就能震懾那些心存僥幸的人，使其不敢犯罪，從而發(fā)揮特殊預(yù)防的獨特作用。

(二) 固籠防范功能

固籠防范是法治反腐的基本功能。監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置職能的運行過程，是權(quán)力運行正當(dāng)性的確立、維持和恢復(fù)的過程，也是被違紀違法破壞的管理監(jiān)督機制得以修復(fù)的過程。紀檢監(jiān)察在治理腐敗過程中的固籠防范功能，是以“防微杜漸”和“亡羊補牢”為基本特征的。監(jiān)察監(jiān)督活動是對監(jiān)察對象是否勤政廉政的監(jiān)視督促，主要表現(xiàn)為誡勉談話等批評教育和崗位調(diào)整等組織處理，實現(xiàn)對權(quán)力“出軌”苗頭的早抓早治，起到防微杜漸的“出籠”防范作用。監(jiān)察調(diào)查處置是對監(jiān)察對象違紀違法腐敗行為的查處，不僅是對“出籠”腐敗的法紀處罰，而且可以起到“亡羊補牢”的作用。通過在辦案中查找制度漏洞，及時發(fā)現(xiàn)“補籠”目標(biāo)；幫助發(fā)案單位建章立制、促進權(quán)力規(guī)范行使，體現(xiàn)“筑籠”的法治價值；查辦案件的過程中對發(fā)案的主客觀原因進行分析，可形成反腐執(zhí)法的警示效應(yīng)，擴大“固籠”法治效果，增強把權(quán)力裝進制度的籠子里的法治效果。

(三) 教育引導(dǎo)功能

教育引導(dǎo)是法治反腐的重要功能。紀檢監(jiān)察是執(zhí)紀執(zhí)法的職能活動，對腐敗問題調(diào)查的過程以及處置的實體結(jié)果，不僅會積極影響人們的外在行為，促使公務(wù)人員依紀依法行事，而且能夠讓其對自己行為的后果產(chǎn)生可預(yù)期性，進而對其內(nèi)心判斷與選擇產(chǎn)生影響，促使其自覺遵守紀律和法律。紀檢監(jiān)察在治理腐敗過程中的教育引導(dǎo)功能，與黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)和監(jiān)察監(jiān)督調(diào)查處置職能緊密結(jié)合，它包括受理黨員干部違紀違規(guī)問題的舉報，對違規(guī)違紀者進行批評教育、組織處理和黨的政紀處分，對黨員干部違法犯罪的立案審查、調(diào)查取證、性質(zhì)認定和法律追究。無論是對違紀違規(guī)涉腐問題的監(jiān)督處置，還是對腐敗違法犯罪的調(diào)查處置，都能產(chǎn)生遏制腐敗的價值導(dǎo)向。通過監(jiān)督和執(zhí)紀執(zhí)法，使得黨員干部的行為得到規(guī)范和引導(dǎo)，紀律法律的規(guī)范作用得以強化和實現(xiàn)。在這個過程中，通過紀檢監(jiān)察的強制性和權(quán)威性，對違規(guī)違紀的人施加一定的壓力，使其接受社會的思想觀念與核心價值觀，使其從事反社會行為的思想動機得到抑制，國家的普遍價值觀與法治思想文化由此得到傳播和深化。

(四) 服務(wù)保障功能

服務(wù)保障是法治反腐的本質(zhì)功能。紀檢監(jiān)察機關(guān)的反腐敗執(zhí)紀執(zhí)法，承載著維護黨的執(zhí)政地位、維護人民根本利益、維護國家政權(quán)安全的多元價值。在政治價值上，反腐敗機關(guān)既是黨的領(lǐng)導(dǎo)的捍衛(wèi)者，又是人民利益的保障者；在法律價值上，反腐敗機關(guān)既是黨紀國法的執(zhí)行者，又是正義道德的弘揚者；在職能價值上，反腐敗機關(guān)既是腐敗犯罪的懲治者，又是廉潔政治的建設(shè)者。在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，在“十三五”規(guī)劃實施的進程中，應(yīng)摒棄重懲治輕預(yù)防、重實體輕程序等機械執(zhí)法、粗糙執(zhí)法陋習(xí)，做到鐵腕“除蟲”，懲治腐敗不手軟，柔情“護花”，對改革創(chuàng)業(yè)中的失誤依法容錯，把服務(wù)保障融于反腐職能工作之中，做到保障“破”字當(dāng)頭、“立”在其中。破履職懈怠情緒，立全面擔(dān)當(dāng)意識；破就案辦案習(xí)慣，立多元服務(wù)意識；破以打代防思想，立綜合治理意識，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造安定有序的社會環(huán)境、誠實守信的經(jīng)濟環(huán)境、清正廉明的政務(wù)環(huán)境、公平公正的司法環(huán)境。

(五)社會向善功能

社會向善是法治反腐的輻射功能。反腐敗是全社會的治理工程，這是因為腐敗行為會降低公眾的道德標(biāo)準(zhǔn)和社會凝聚力。當(dāng)腐敗行為沒有受到應(yīng)有懲罰的時候，就會對公職人員和社會公眾產(chǎn)生極大的誘惑力，使社會各階層抵制腐敗行為的能力大大減弱，從而導(dǎo)致價值觀的扭曲和社會道德的淪喪，加劇社會秩序的失范。十八大以來，黨中央以“零容忍”的態(tài)度堅決懲治腐敗，依紀依法查辦腐敗案件，堅持全覆蓋、無禁區(qū)、無例外，極大地提高了發(fā)現(xiàn)和查處腐敗行為的機率，形成了“伸手必捉”的社會氛圍，同時大力加強社會主義核心價值觀教育，營造誠實守信、公平公正的社會環(huán)境，有力地促進了社會風(fēng)氣的積極向善。同時，紀檢監(jiān)察機關(guān)通過與有關(guān)行業(yè)、系統(tǒng)、部門、單位建立信息共享機制，強化了職能部門與社會各界、社會公眾的良性互動，促進了社會管理力度的加強，這正是反腐敗社會向善功能的價值所在。

三、深化監(jiān)察體制改革的法治理念

在國家治理模式向法治轉(zhuǎn)型的過程中，培育與之相適應(yīng)的法治理念是題中應(yīng)有之義。深化監(jiān)察體制改革作為一種有目的的活動，蘊含著社會正義和法律理性的價值追求。這種價值追求就是國家監(jiān)察的法治理念。國家監(jiān)察法治理念是基于對反腐敗規(guī)律的認識而形成的指導(dǎo)監(jiān)察活動的理性認識。它是對其法治反腐功能的認識的深化，是對反腐執(zhí)紀執(zhí)法規(guī)律的總結(jié)，是自覺實踐法治反腐功能的指引。國家監(jiān)察的法治理念確定了監(jiān)察活動的方向，決定著監(jiān)察職能的品格。

黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭進入了向法治反腐模式轉(zhuǎn)型的歷史發(fā)展新階段?！胺锤瘮《窢幮蝿菀廊粐谰焙汀胺锤瘮∮肋h在路上”的戰(zhàn)略研判，構(gòu)建權(quán)威高效國家監(jiān)察體系的重大政治任務(wù)，都要求我們堅持把法治思維和法治方式融入反腐敗這場正義之戰(zhàn)之中，既防止和杜絕選擇性、運動式的反腐方法和偏好；又防止把反腐敗作為普通的刑事訴訟，以罪與非罪來認識和評價腐敗問題，促進反腐敗國家立法和制度建設(shè)，充分體現(xiàn)我們黨執(zhí)政興國的歷史使命，體現(xiàn)中國反腐敗斗爭的經(jīng)驗、規(guī)律。筆者認為，在中國特色反腐敗斗爭進入新的發(fā)展階段的當(dāng)下，深化國家監(jiān)察體制改革應(yīng)在涉及反腐敗斗爭全局性基本理論和實踐問題上統(tǒng)一認識。

第一，要確立“零容忍”的法治反腐理念。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次表明了對腐敗現(xiàn)象“零容忍”的鮮明態(tài)度，彰顯了中國共產(chǎn)黨人與腐敗現(xiàn)象水火不容的鮮明政治立場和對任何腐敗行為、腐敗分子都必須依紀依法堅決懲處的法治原則。對腐敗的“零容忍”，解決了長期以來客觀存在的對腐敗行為懲治失之于寬、失之于軟的問題，扭轉(zhuǎn)了反腐實踐中“抓大放小”，對重大腐敗案件比較重視、對輕微腐敗現(xiàn)象卻見怪不怪的現(xiàn)象，強化了對腐敗分子發(fā)現(xiàn)一個就要堅決查處一個的決心，強化了抓早抓小、有病就馬上治、發(fā)現(xiàn)問題及時處理、絕不養(yǎng)癰遺患的預(yù)防腐敗思維。監(jiān)察體制改革蘊含的良法善治機理、強制性手段與非強制性手段并舉的治理方式，就是“零容忍”法治理念的重要體現(xiàn)。它告訴我們一個道理：對腐敗問題的治理，不能簡單套用刑事訴訟的思維模式。刑事訴訟的基本原則是有罪追究、無罪保護。顯然，這一原則不適用于反腐領(lǐng)域。也就是說，對不構(gòu)成犯罪的腐敗問題是不能保護的，只能依紀依規(guī)嚴肅處理。因為腐敗的衍生大都首先表現(xiàn)于破“德”和破“紀”，只有在這個階段將其遏制，才是最有效的防范。如果對“微腐敗”不聞不問，待到犯罪才進行治理，其負面效果是不可估量的。這也是黨的紀律檢查和國家監(jiān)察合署辦公、一體運行的法理基礎(chǔ)。

零容忍的反腐理念是法治反腐的基本認知。踐行這一理念，就要完善反腐敗的國家立法，改變現(xiàn)行懲治腐敗制度多元化的現(xiàn)狀，加快構(gòu)建集中統(tǒng)一的反腐敗法律體系，建立融黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察于一體、非刑事處罰與刑事處罰結(jié)合、與世界反腐敗公約接軌的反腐敗基本法律，切實做到讓“制度的籠子”通上“高壓電”。深化國家監(jiān)察體制改革，應(yīng)著眼于增強懲治腐敗的必然性，堅持制度面前人人平等，制度面前沒有特權(quán)，不管什么人，“出籠”必受懲，“老虎”“蒼蠅”一起打，不搞“網(wǎng)開一面”和“下不為例”。著眼于增強懲治腐敗的及時性，對“出籠”行為露頭就打，快速處理，及時糾正。著眼于增強懲治腐敗的嚴厲性，綜合運用法律、組織、經(jīng)濟等處罰措施，加大懲治力度，特別是對嚴重損害公眾利益的濫用權(quán)力行為，要予以重罰，以有力的懲治保證權(quán)力規(guī)范運行，以強化不敢腐的威懾力、不能腐的防范力、不想腐的自律力。

第二，要確立“紀法共治”的法治反腐理念。中國特色的反腐法治是黨紀與國法的共同之治?！包h紀是防腐的戒尺，國法是懲腐的利器，法治反腐必須形成黨紀與國法相輔相成，相互促進，相互保障的格局”。一方面，黨紀嚴于國法，并保障國法實施。黨是中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊，這就決定了黨員應(yīng)該接受比普通人更嚴格的約束。黨紀不僅用來規(guī)范黨自身的內(nèi)部行為，更是為了保障國法能夠切實的執(zhí)行。另一方面，國法高于黨紀，并強化了黨紀效能。黨紀是限制黨內(nèi)的，適用范圍要小。對腐敗分子的懲治,就充分體現(xiàn)了黨紀國法的辯證關(guān)系。一般而言，“老虎”“蒼蠅”們落馬之后，走程序有兩個階段：黨內(nèi)處理和法律程序。雖然很多是“開除黨籍、開除公職”，移送司法機關(guān)處理，但也有的僅做免職處理，其原因就在于他們還未達到違法的標(biāo)準(zhǔn)，但卻已是違紀。所以有些人受黨紀處分不受國法處理。而那些既受黨紀處分，又受國法處理的人，其行為觸犯了社會中每個人都要遵守的法律，這種情況下黨紀不能代表國法，只有適用國家法律，才能實現(xiàn)罰當(dāng)其罪，從這個意義上說，國法是對黨紀懲治功能的強化。

黨紀與國法共同構(gòu)成法治防線。習(xí)近平總書記指出，在我們國家，黨內(nèi)法規(guī)制度也是社會主義法治體系的重要組成部分，而且是我們較之西方國家更有特色的部分。黨紀作為對全體黨員的要求，很多地方比法律的要求更嚴格。黨紀主要對違反道德和紀律的不廉潔或腐敗行為進行查處，通過適用黨內(nèi)警告直至開除黨籍處分，剝奪違紀者一定時期內(nèi)的黨內(nèi)任職甚至黨員資格，促進全體黨員道德品質(zhì)的培育和自律機制的完善。充分發(fā)揮黨紀的約束作用，對引領(lǐng)全社會形成守法護法意識有著重要意義。國法是對全體公民的要求，主要對構(gòu)成犯罪的腐敗行為進行查處，通過對犯罪人人身自由乃至生命的剝奪，實現(xiàn)罰當(dāng)其罪。在反腐敗斗爭中，只有充分發(fā)揮黨紀的先導(dǎo)、核心和主體作用，才能促進嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，確保正確有效地適用法律，不斷提高反腐敗斗爭的法治化水平。

第三，要確立“特別程序”的法治反腐理念。加強反腐敗國家立法，為腐敗治理提供專門的程序規(guī)范，是全面推進依法治國的必然要求，也是反腐敗斗爭深入發(fā)展的必然要求。從目前國家反腐立法的情況看，最大的弊端是將腐敗犯罪的法律規(guī)定設(shè)置在普通刑事法典之中，難以全面體現(xiàn)以權(quán)力侵害為特征的腐敗犯罪治理的特殊性，不能充分體現(xiàn)法治反腐的客觀要求，以致反腐敗法律資源不足，效能不高，這成為制約反腐敗法律治理的重要瓶頸?！俺绦蚍ㄖ巍钡姆锤J知，不僅指刑事法治的程序規(guī)范，而且是強制性監(jiān)察程序與非強制性監(jiān)察程序有機結(jié)合的法治規(guī)范，是體現(xiàn)反腐敗斗爭規(guī)律的特別程序規(guī)范。

當(dāng)下，建立在普通刑事訴訟基礎(chǔ)上的程序規(guī)范，雖然在一定程度上兼顧了腐敗犯罪的特殊性，但難以全面、準(zhǔn)確地體現(xiàn)職務(wù)犯罪與普通刑事犯罪不同的特點和規(guī)律。普通刑事訴訟奉行謙抑、寬緩、非監(jiān)禁化；職務(wù)犯罪刑事訴訟則應(yīng)秉承從重從嚴、堅決打擊的理念。而且，普通刑事訴訟與職務(wù)犯罪刑事訴訟價值目標(biāo)不盡相同。刑事訴訟打擊犯罪與保障人權(quán)的雙重價值目標(biāo)，不能完整體現(xiàn)懲治腐敗所特有的規(guī)范公共權(quán)力的核心價值，模糊了鞏固黨的執(zhí)政地位、維護國家權(quán)力人民性的政治意旨。

確立“程序法治”的反腐認知，就要轉(zhuǎn)變普通刑事訴訟的傳統(tǒng)觀念。普通刑事訴訟傳統(tǒng)觀念就是認為職務(wù)犯罪與非職務(wù)犯罪都是犯罪，其刑事評價和處置具有一致性和不可分性，從而忽視了職務(wù)犯罪主體身份的特殊性和犯罪手段的隱蔽性。只有構(gòu)建以監(jiān)督公共權(quán)力、維護國家政治清明為目的的反腐敗程序規(guī)范，才能遵循反腐敗斗爭規(guī)律，實現(xiàn)“懲治腐敗、廉潔政治”的價值目標(biāo)。在強制措施、證據(jù)采信等規(guī)范設(shè)計上，考慮到職務(wù)犯罪主體身份的特殊性和高智能、高隱秘特點，要作出不同于普通刑事犯罪的特殊規(guī)定，并有效解決腐敗犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)、建立污點證人與辯訴交易制度、特殊調(diào)查手段的執(zhí)法主體、境外腐敗資產(chǎn)追回、反腐敗執(zhí)法國際協(xié)作等關(guān)鍵性、瓶頸性問題，從而為反腐敗斗爭提供有效的法治資源，并實現(xiàn)與國際反腐敗公約有效銜接，推進法治框架下的反腐敗國際合作。

第四，要確立“實質(zhì)正義”的法治反腐理念。西方現(xiàn)代法治強調(diào)程序至上，形式正義至上。中國特色的社會主義法治堅持程序與實體并重、形式正義與實質(zhì)正義統(tǒng)一。深化國家監(jiān)察體制改革無論從內(nèi)容到形式，都體現(xiàn)了社會主義法治的基本要求。目前，學(xué)術(shù)界在監(jiān)察體制改革問題上還存在思想不夠統(tǒng)一、認識不夠全面的現(xiàn)象，有的對改革的授權(quán)、職能定位、機構(gòu)整合等提出質(zhì)疑，甚至對其“合憲性”表示憂慮。這些思考對改革的穩(wěn)妥推進不乏積極意義，但是也暗含著重形式輕實質(zhì)和學(xué)科本位的思維方式，這種思維方式用現(xiàn)成的法律文本來觀察和考量涉及全局的重大政治改革，只注重形式上的正義，而忽視實質(zhì)上的正義，甚至把兩者對立起來、割裂開來，這就自然難以認清和揭示監(jiān)察體制改革的客觀性和正當(dāng)性。作為中國特色社會主義國體框架內(nèi)的制度創(chuàng)新，監(jiān)察體制改革旨在通過調(diào)整現(xiàn)行國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變機構(gòu)設(shè)置上與憲法原則不夠吻合的狀態(tài)，從而充分體現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)力的客觀要求。如果我們堅持以形式正義與實質(zhì)正義相結(jié)合，秉承黨的宗旨、人民利益和憲法法律精神來觀察思考問題，充分認識任何法律、制度都必須滿足社會文明進步的客觀需要，以此為考量的邏輯起點，就會對監(jiān)察體制改革的未來充滿信心。

確立實質(zhì)正義的法治反腐理念，就要認清監(jiān)察反腐與黨紀反腐合署運行的正當(dāng)性，深刻理解兩者的合署運行，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家政權(quán)有機統(tǒng)一的內(nèi)在機理，是治權(quán)治吏嚴字當(dāng)頭、紀法合力的法治要求；認清檢察機關(guān)反貪瀆職職能轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會的正當(dāng)性，深刻理解轉(zhuǎn)隸對整合國家反腐敗力量，厘清國家監(jiān)察與檢察監(jiān)督關(guān)系，堅持偵、訴、審刑事法治原則的重要意義；認清監(jiān)察反腐從違紀違規(guī)到違法犯罪一體懲治的正當(dāng)性，深刻理解反腐敗不僅限于對構(gòu)成犯罪的腐敗行為的嚴厲懲治，而且要體現(xiàn)對違紀違規(guī)等涉腐問題的早防早治，解決好黨紀與國法之間的縫隙問題、貪腐行為規(guī)制的法律漏洞和剛性不足等問題。切實做到從實質(zhì)正義的法治反腐理念出發(fā)，為監(jiān)察反腐法律依據(jù)的《國家監(jiān)察法》提供可供參考的立法建言。充分體現(xiàn)監(jiān)察實體與監(jiān)察程序相結(jié)合，強制手段與非強制手段相并舉，違規(guī)違法處置與犯罪追訴并行，懲治與預(yù)防腐敗一體的反腐敗客觀規(guī)律和要求，實現(xiàn)用法治思維和法治方式開展國家監(jiān)察、懲治腐敗。

Logic and principle of rule by law of state supervision system reform

WU Jianxiong

(Xiangtan University Base, China’s Anti-corruption Judicial Research Center, Xiangtan 411105, Hunan, China)

State supervision system is an important reflection of socialist rule by law with Chinese characteristics in the field of political power construction, from mission loading to role playing. It contains the logic of rule by law in terms of safeguarding people’s sovereignty, administering power according to law, and ruling the society by good law. State supervision system can strengthen legal anti-corruption’s punishment deterrence, solid cage prevention, education guidance, service guarantee, social melioration and other value functions. It has important practical significance in establishing the ideology of “zero-tolerance” anti-corruption in the rule by law; forming “governing discipline and law”, “special procedure”, “substantive justice” and other anti-corruption consensus.

supervision reform; logic of rule by law; legal function; ideology of rule of law; anti-corruption enforcement

[編輯: 譚曉萍]

D920.0

A

1672-3104(2017)04?0001?07

2017?05?30；

2017?06?15

國家社科基金重大項目“健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機制研究”(14ZDA015)

吳建雄(1954?)，男，湖南津市人，法學(xué)博士，中國反腐敗司法研究中心主任，全國檢察業(yè)務(wù)專家，湘潭大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，兼任中國行為法學(xué)會常務(wù)理事、湖南省法學(xué)會法治反腐研究會會長，主要研究方向：司法制度和反腐敗法律治理