唐欣瑜陳 昕

（1.海南師范大學 法學院，海南 ?？?571158；2.海南經(jīng)濟特區(qū)法治戰(zhàn)略研究基地，海南 ?？?571158）

“多規(guī)合一”體系下海岸帶綜合管理立法完善
——以海南省海岸帶立法為例

唐欣瑜1，2陳 昕2

（1.海南師范大學 法學院，海南 ?？?571158；2.海南經(jīng)濟特區(qū)法治戰(zhàn)略研究基地，海南 ?？?571158）

海岸帶綜合管理的思路在學術界被提倡了多年，現(xiàn)今又與“多規(guī)合一”戰(zhàn)略的核心思想相符合，推動立法層面的海岸帶綜合管理在政策上必要，在技術上可行。以海南為例，自海南省成為全國首個進行“多規(guī)合一”試點的省級行政單位以來，通過完善立法促進海岸帶綜合管理與“多規(guī)合一”體系的融合，為“多規(guī)合一”體系下海岸帶綜合管理立法的必要性與可行性提供了經(jīng)驗。在海南的基礎上，針對海岸帶綜合管理當前存在相關法律法規(guī)之間的爭議、執(zhí)法部門權責劃分不明等法律困境，結合“多規(guī)合一”進程，從促進相關法律法規(guī)之間的銜接與協(xié)調、在立法中明確聯(lián)合執(zhí)法制度等方面提出海岸帶綜合管理的立法完善路徑。

海岸帶；多規(guī)合一；綜合管理

“多規(guī)合一”是指推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等多個規(guī)劃的相互融合，將多個規(guī)劃一并納入統(tǒng)一的“一張藍圖”和統(tǒng)一的工作體系，解決現(xiàn)有這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調等問題。[1]海岸帶綜合管理的思路在學術界被提倡了多年，已經(jīng)經(jīng)歷了不少的理論論證，現(xiàn)今又與多規(guī)合一戰(zhàn)略的核心思想相符合，因此，推動立法層面的海岸帶綜合管理在政策上必要，在技術上可行。

一、海岸帶綜合管理的法律現(xiàn)狀

制定專門的法規(guī)、規(guī)劃，將海岸帶視為物定區(qū)域和獨立系統(tǒng)進行綜合開發(fā)和合理保護，同時成立自成體系的機構對其進行科學決策的管理，自上世紀70年代以來就已經(jīng)成為沿海國家和地區(qū)對海岸帶管理的世界性發(fā)展趨勢。[2]

（一）海岸帶綜合管理的立法進程

從1983年起草至今盡管已數(shù)易其稿，但我國的《海岸帶管理法》始終未見頒布，就海岸帶立法而言，國家層面關于海岸帶的專門法律還處于空白狀態(tài)。[3]目前我國各地對于海岸帶的管理主要依靠各沿海省市自行頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章，暫時彌補了中央層面關于海岸帶立法的缺失，如1991年江蘇出臺的《江蘇省海岸帶管理條例》，該條例共八章46條，分別從行政管理、規(guī)劃和科研、開發(fā)利用、治理保護、開發(fā)基金和鼓勵措施、獎勵與懲罰這六個方面規(guī)定了如何管理海岸帶。1997年江蘇又通過對該條例的修正，進一步完善了其對海岸帶管理的規(guī)定。1999年青島市頒布《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》，從機構設置與機構的職責對海岸帶規(guī)劃的制定、規(guī)劃的實施以及其他有關內(nèi)容進行管理。此外還有廈門，雖然沒有直接出臺相應的法規(guī)規(guī)定海岸帶的綜合管理，但是在2005年頒布了《廈門市第二輪海岸帶綜合管理（ICN）戰(zhàn)略行動計劃》，該計劃通過對其實施的背景、實施管理的執(zhí)行情況、取得的效果以及生態(tài)保護的計劃和目標等方面詳細制定了管理海岸帶的辦法。其余山東、廣東、天津等多個沿海省市，也正在因地制宜地起草管理海岸帶的地方性法規(guī)、規(guī)章，為《海岸帶管理法》制定積累相關立法經(jīng)驗。

（二）海岸帶綜合管理的法律困境

對于海岸帶的管理，當前并不是無法可依。海岸帶資源是包括各種資源在內(nèi)的綜合資源，與這些資源相對應的有眾多的管理部門，國家也制定了許多這方面的資源法，如水法、土地法、森林法、礦產(chǎn)資源法、環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法、城市建設規(guī)劃法、漁業(yè)法、鹽業(yè)法、海岸工程保護法等，這些法律目前均適用于海岸帶的管理。由于有關海岸帶的法律規(guī)范大多屬于部門立法，沒有統(tǒng)一的立法規(guī)劃，雖然類似于海南這樣的沿海城市在省級范圍內(nèi)制定了海岸帶管理的規(guī)定，但現(xiàn)行法律規(guī)范的內(nèi)容有諸多重疊之處，而且還有所沖突，面臨著在司法實踐中實施的困境。

1.相關法律法規(guī)之間的爭議

我國至今沒有一部關于海岸帶的統(tǒng)一立法，相關定義也是散見于《憲法》、《物權法》等法律法規(guī)中，但爭議一直是存在的。例如灘涂用地根據(jù)《民法通則》可以歸農(nóng)村集體所有，而根據(jù)《海域使用管理法》，灘涂屬于海域，歸國家所有。筆者在海南進行調研時，也發(fā)現(xiàn)在有的地方灘涂仍是歸集體所有。與此同時，雖有諸如《漁業(yè)法》《港口法》《礦產(chǎn)資源法》等部門法在其專門的領域進行調整時，對涉及到海岸帶利用的問題作出了相關規(guī)定，但這種專門化的調整因缺乏綜合性的協(xié)調，通常會造成管理的破碎化。

因此，盡管目前我國有關單項海洋管理的法規(guī)為數(shù)不少，但海岸帶開發(fā)利用中存在的問題并沒有通過這些法律規(guī)范的實施而得到解決或有明顯的改善，部門行業(yè)之間的矛盾和沖突依然存在，新的矛盾和問題還又在不斷出現(xiàn)。從法的實施和結果進行系統(tǒng)分析，其原因主要在于現(xiàn)有的法律法規(guī)都是以特定對象，如灘涂、漁業(yè)、風景點等為調整目標的，缺少能夠全面協(xié)調、管理海岸帶資源、環(huán)境、空間開發(fā)利用的綜合性的專門法律，因此無法完成綜合、協(xié)調、平衡方面的任務。在全國范圍內(nèi)，應盡快制定綜合管理的法律、法規(guī)，以滿足海岸帶自然資源和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.現(xiàn)有規(guī)定對執(zhí)法部門權責劃分不明

大多數(shù)國家都設有15-20個涉及海洋管理的部門，我國有涉海部門20余個，各部門根據(jù)其自身的不同職能，分別制定了與其相對應的用海計劃和工作方案，因為職能之間存在協(xié)調、重疊以及沖突，各部門由此構成了多方關系。海岸帶涉及漁業(yè)、礦產(chǎn)、港口、海域使用權等部分的管理，這種基于傳統(tǒng)分工分類形成的管理模式并沒有深入考慮海岸帶管理的復雜程度，也沒有充分考慮整體地帶性和海岸特殊性，往往導致了管理上的空白、重復和沖突。[4]筆者通過對海南省各市縣的海漁、國土、環(huán)保等機關的調研了解到，各個機關所依據(jù)的法律不同，執(zhí)法部門繁多、職能重疊。以海洋與漁業(yè)機關和國土機關的地域管轄范圍為例，海洋與漁業(yè)機關管理從平均高潮線向海洋延伸的地域；國土機關管理從平均低潮線向陸地延伸的地域。這便引發(fā)了高潮線和低潮線的潮間帶，也即通常意義上的海岸帶的管理混亂?，F(xiàn)實中甚至還有國土部門不知道某地的潮間帶通過了海漁機關的審批用于商業(yè)用途，海漁機關有時候也不知道某地潮間帶通過了國土機關的審批，造成了審批混亂不明。未被審批的潮間帶出現(xiàn)污染或權屬糾紛后，當?shù)厝罕娬埱蠼鉀Q，兩個部門之間相互推諉，得不到有效解決。各個部門出于對自身利益的維護，對交叉重疊的管理地域出現(xiàn)權益時相互爭奪、需要承擔義務時相互推諉，帶來的是行政效率的低下。

實踐證明，不同行業(yè)之間的矛盾隨著海岸帶開發(fā)利用程度的提高變得越來越突出，分工管理已經(jīng)不適用海岸管理的要求，必須加以協(xié)調。[5]而一些專門的部門法多是以自身利益為出發(fā)點、以滿足自身管理為目的制定的，并未著眼于相關海域的海岸帶整體利益，在治理中，必然會出現(xiàn)執(zhí)法重疊和執(zhí)法空白的情況。[6]故統(tǒng)籌規(guī)定執(zhí)法部門權責，促進海岸帶的統(tǒng)一綜合管理，十分必要。

二、“多規(guī)合一”體系下海岸帶綜合管理立法的必要性與可行性

海南省四面環(huán)海，以1823公里的岸線長度位居全國第4位，其中近800公里的沙灘海岸，68個大小海灣構成了海南獨特而寶貴的岸線資源優(yōu)勢[7]，是旅游業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)布局的重點區(qū)域。但在近些年的發(fā)展建設中，海南的海岸帶遭到來自不同主體不同原因的破壞，也存在執(zhí)法政出多門、依照法律標準不一等實際困難。海岸帶是海南社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，也是國際旅游島開發(fā)的先行區(qū)域，有必要對其進行專門的法律調控和立法管理。而海南作為全國進行“多規(guī)合一”唯一的省級行政單位，同時也是最大的經(jīng)濟特區(qū)，一直在不停地探索海岸帶綜合管理之路。2016年對海岸帶立法進行的最新完善便是以海岸帶保護與開發(fā)明確納入海南省總體規(guī)劃和沿海市、縣、自治縣總體規(guī)劃為主要內(nèi)容[8]，積極響應了正在推進的“多規(guī)合一”改革。

（一）海岸帶管理立法與“多規(guī)合一”體系的融合

海南省立法機關對海岸帶的保護雖然重視，但由于受到獨立建省時間晚、經(jīng)濟發(fā)展相對落后等客觀原因的限制，專項規(guī)定海岸帶利用與保護的立法起步較晚。1988年6月，“省海洋局海岸帶管理條例起草小組”在海南省人民政府的組織下由省海洋局籌備起草海岸帶管理條例①。第二年，這項工作受到更多的關注與重視，在海南省海洋局之外，又加入了海南省交通運輸廳、環(huán)境資源廳、國土局、水利局等五個單位，共同組成“海南省海岸帶管理條例起草小組”，在1989年間向各單位和社會公眾廣泛征求意見，著手海岸帶立法。歷經(jīng)數(shù)次討論，最終形成《海南省海岸帶管理條例》（第六稿），但因為立法時機與客觀因素，《海南省海岸帶管理條例》并未出臺實施，海岸帶立法也被擱淺。直至2013年，以規(guī)范海岸帶保護治理和開發(fā)利用及其原則、管理體制、規(guī)劃管理等方面為主要內(nèi)容的《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》正式施行。該規(guī)定實施3年后，為與2015年所施行的新《環(huán)境保護法》在內(nèi)容上保持一致，以及重點針對在2015年海岸帶專項檢查中所發(fā)現(xiàn)的部分項目未批先建等違法行為、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃等相互銜接不到位甚至引發(fā)矛盾而影響海岸帶項目規(guī)范建設和有序開發(fā)等問題，《海南省人民代表大會常務委員會關于修改〈海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定〉的決定》出臺，并確定自2016年6月1日起施行。

（二）“多規(guī)合一”體系下海岸帶綜合管理立法經(jīng)驗

海南作為全國第一個“多規(guī)合一”戰(zhàn)略的省級試點單位，通過對海岸帶管理關系的法律調整，將海岸帶的開發(fā)利用和保護活動納入“多規(guī)合一”統(tǒng)一藍圖下，對于促進海南海岸帶資源的保護與開發(fā)，充分發(fā)揮海南生態(tài)立省、經(jīng)濟特區(qū)、國際旅游島三大優(yōu)勢有著極其重要的意義，同時也為“多規(guī)合一”體系下海岸帶綜合管理立法的必要性與可行性提供了經(jīng)驗，并反映出“多規(guī)合一”最大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益目標的立法趨向。

1.完善海岸帶立法是“多規(guī)合一”的重要環(huán)節(jié)

作為“多規(guī)合一”試點的省級行政單位，根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示②，海南已通過編制《海南省總體規(guī)劃》③將多個規(guī)劃合到一個“總規(guī)”里，通過空間置換等方式合理調整了各類重疊用地，目前已經(jīng)基本形成“一張藍圖”的規(guī)劃，正在同步推進各個市縣的“多規(guī)合一”，以期建立全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)各項規(guī)劃的有機銜接。在這其中，正是因為海岸帶具備海陸交互作用特殊帶的性質，適于多種行業(yè)的開發(fā)利用，在海岸帶區(qū)域集中了水產(chǎn)、礦產(chǎn)、鹽業(yè)旅游、森林、交通、水電、石油、天然氣等產(chǎn)業(yè)部門，而現(xiàn)實中沿海各市縣的海岸帶保護開發(fā)工作，都是按照各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來進行規(guī)劃布局并展開?！岸嘁?guī)合一”試點工作全面推進后，從規(guī)劃的角度而言，統(tǒng)籌并發(fā)揮各個部門的職能優(yōu)勢的前提是突破原有“各自為陣”的界限和壁壘，即海岸線的保護和利用開發(fā)工作需要在全省海岸線資源的統(tǒng)一規(guī)劃工作下進行，明確各行政區(qū)域的負責范圍并完善追責機制，確保保護措施的落實，避免低水平重復建設等破壞海岸線情況的出現(xiàn)。在“多規(guī)合一”的工作基本形成體系后，就需要破除法律法規(guī)障礙、確立總體規(guī)劃的法律地位[9]，其中完善海岸帶立法就是一個重要的環(huán)節(jié)。

從法律角度而言，海岸帶利用和保護涉及的各產(chǎn)業(yè)以及管理各產(chǎn)業(yè)的部門相互間存在多種關系，甚至有的彼此還存有矛盾，故海岸帶的立法必然會與有關地礦、環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源、港務、石油、城建、旅游等多個部門的行業(yè)性法規(guī)相交叉，需要調整的社會關系會越來越復雜。因此，從立法上強化對海岸線資源保護的任務也從客觀上要求涉及岸線的各項規(guī)劃實現(xiàn)在省一級層面上的多規(guī)合一，從而建立全省統(tǒng)一協(xié)調的海岸線資源保護和開發(fā)利用規(guī)劃，改變之前粗放式開發(fā)的模式并以總體規(guī)劃統(tǒng)籌推進開發(fā)與保護，爭取同等海岸資源上社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的最大優(yōu)化。

2.海岸帶的調查活動與立法實踐奠定了現(xiàn)實基礎

從全國層面上看，關于海岸帶綜合管理的初步研究與大量的實地考察工作，早在上世紀80年代就開始了，1988年，在中央有關部門的統(tǒng)一部署下，對海島資源進行了調查，進一步掌握了我國海岸帶的真實情況。如前所述，海南也在1988-1989年間開展過大規(guī)模的海岸帶調查研究工作，2013年《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》出臺前，海南省人大組織相關部門組成海岸帶保護與開發(fā)利用調研組，對海岸帶保護、海防林建設、填海造地等開發(fā)項目展開調研，2015年海南省政府專門成立海岸帶保護與開發(fā)專項檢查組，以《規(guī)定》的實施為時間節(jié)點對海南沿海的12個市縣④，1823公里海岸線進行了全面檢查，摸清現(xiàn)狀、找準問題、實施整改，推進海南“多規(guī)合一”工作，并針對主要問題對《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》進行修訂。除了立法機關與政府部門的調查活動，作為司法部門的法院也于2013-2016年間通過聽取匯報、座談、收集材料等方式，對涉海岸帶整治案件的有關情況和審理過程中存在的問題、困難等進行調研，為海岸帶法律法規(guī)與司法實踐中的沖突提供了有力佐證，還有科研單位從多學科的角度對海岸帶進行的調研活動，也為海岸帶后期的繼續(xù)研究與立法完善奠定了基礎。

隨著調研展開的還有立法實踐活動，上世紀90年代，全國各省已陸續(xù)開始對于各轄區(qū)內(nèi)海岸帶保護的地方性立法，具有代表性的是《江蘇省海岸帶管理條例》（1991年頒布，1997年修訂）、遼寧省《錦西市海岸帶管理暫行辦法》（1993年頒布）等，如前所述，海南雖然早在1988年就開展了海岸帶立法工作，但與海岸帶有關的是1992年《三亞市海使用暫行辦法》與1998年《海南珊瑚礁保護規(guī)定》，海岸帶專項立法是在2013年，《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》正式實施，根據(jù)該規(guī)定由省政府組織劃定海岸帶具體界線范圍；2014年年底，明確劃定海岸帶具體界線范圍的《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶范圍》與《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶土地利用總體規(guī)劃(2013—2020年)》出臺并開始執(zhí)行；隨即在2016年立法又對《規(guī)定》進行了修改。無論是從海岸帶的科學調查上看，還是全國和海南省先前的立法實踐上看，“多規(guī)合一”體系下海岸帶綜合管理進一步完善的條件已經(jīng)成熟，現(xiàn)實基礎雄厚。

三、“多規(guī)合一”體系下海岸帶綜合管理的立法路徑

目前的海岸帶管理是各行業(yè)部門各自為政，在海岸帶的開發(fā)利用上缺乏一個對海岸實施綜合管理的平衡機構。物權法、環(huán)保法、漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法等法律以及地方性法規(guī)雖能指導海岸帶的保護和開發(fā)，但在處理各行業(yè)、部門之間復雜的關系甚至產(chǎn)生的矛盾上卻力有不逮。在立法層面對各個部門法統(tǒng)一協(xié)調，在執(zhí)法層面對各個執(zhí)法機關管轄權的重新規(guī)劃，已經(jīng)是“多規(guī)合一”發(fā)展背景下的大勢所趨。海岸帶立法本就旨在從開發(fā)利用和保護的全局出發(fā)協(xié)調不同產(chǎn)業(yè)、部門之間的關系，不重復各部門立法的具體內(nèi)容，而今在“多規(guī)合一”體系下，更重要的便是推動海岸帶綜合管理與該體系相適應的立法之路。

（一）促進相關法律法規(guī)之間的銜接與協(xié)調

鑒于我國對于海岸帶的管理仍然是分部門、分行業(yè)分散管理的實際情況，如今將海岸帶的管理納入多規(guī)合一戰(zhàn)略，凸顯海岸帶開發(fā)保護在建設一張藍圖中的重要地位，有利于平衡各個行政部門在海岸帶地區(qū)的利益。在國家層面的海岸帶立法尚未出臺之前，相關法律法規(guī)上的銜接與協(xié)調需要與多規(guī)合一戰(zhàn)略同時推進，重點是處理好各部門法之間的沖突問題。

首先，各省市出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章雖然與海岸帶內(nèi)各單項資源法的規(guī)定調整的范圍有重疊的部分，但并不是簡單重復各單項資源法的具體內(nèi)容，而是以協(xié)調各單項資源法之間的關系為立法的出發(fā)點，對各種開發(fā)利用活動的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調管理等重大問題，做出適當?shù)囊?guī)定。其次，在省級的地方性法規(guī)、規(guī)章之下，協(xié)調好與地方各市縣的關系，充分發(fā)揮特區(qū)立法權的作用，宣傳立法經(jīng)驗，以省級立法帶動地方立法，從整體上首先形成海岸帶綜合管理統(tǒng)一立法的大環(huán)境和大氛圍，為海岸帶的保護奠定制度基礎。再次，加強地方性法規(guī)、規(guī)章的實施與各行業(yè)、各部門法之間的協(xié)調，按照上位法優(yōu)于下位法的原則，減少沖突，避免依靠各部門法對海岸帶管理的破碎化。最后，注意對現(xiàn)有涉及海岸帶保護法律的完善，增強專家意見稿的修訂，統(tǒng)一界定相同概念的性質，填補立法空白，注重對于有重疊規(guī)定的部分重新界定，避免執(zhí)法政出多門的情況。如此從上到下，從省級到地方，形成統(tǒng)一的海岸帶保護法律體系。

盡管海岸帶管理立法從地方性法規(guī)開始試驗，且地方在很多特殊問題的處理上較之國家層面相對容易銜接和協(xié)調，但從長遠看，我國應以先行進行海岸帶管理立法的沿海省、市的經(jīng)驗為契機，結合“多規(guī)合一”體系與海岸帶的區(qū)域性特色，在整體的立法路徑上從地方到國家形成統(tǒng)一的海岸帶管理立法，推動國家層面海岸帶綜合管理體制的建立。

（二）在立法中明確海岸帶綜合管理的聯(lián)合執(zhí)法制度

海岸帶的管理涉及海漁、國土、環(huán)保等多個部門，“多規(guī)合一”戰(zhàn)略意味著地方的建設圍繞一張藍圖，一同規(guī)劃，行政執(zhí)法力量也需要重新整合，要求在立法中進行合理規(guī)定，用正式法律制度打破行政壁壘，統(tǒng)籌各部門的開發(fā)利用和保護活動，建立形成協(xié)調一致并彼此配合的科學管理制度，促進海岸帶的有效保護與合理利用。如前所述，筆者通過調研了解到，各市縣執(zhí)法部門經(jīng)費缺、人員少的問題比較突出，縱然有相應的法律制度作為支撐，單薄的執(zhí)法力量在現(xiàn)實面前依然無力，因此，協(xié)調統(tǒng)一的海岸帶法律保護體系建立后，為協(xié)調管理機構之間相互重疊的職責與利益沖突，應隨之制定海岸帶綜合管理的聯(lián)合執(zhí)法制度，并綜合協(xié)調海岸帶可持續(xù)發(fā)展政策與措施。[10]

具體而言，首先，立法時明確規(guī)定成立一個聯(lián)合執(zhí)法統(tǒng)一指揮的機構，對不同的管理機構進行法律上的、實際行動上的指導。其次，在立法中對現(xiàn)有執(zhí)法力量進行重新整合、統(tǒng)一規(guī)劃，明確職權范圍和應負責任，解決各行政部門在海洋綜合管理中的管轄權得不到平衡的問題。[11]再次，海岸帶自身的復雜自然屬性決定了其管理需要涉及海洋、環(huán)保、國土等部門的共同管理，需要在立法中建立各地區(qū)和部門的磋商和協(xié)調機制，建立一套能夠跨部門、跨系統(tǒng)的執(zhí)法系統(tǒng)，進行合理科學歸類，在省級機構的指揮下統(tǒng)一有效行動，將區(qū)別性、專業(yè)性的執(zhí)法落到實處。

自上世紀80年代以來，海岸帶的綜合管理工作已經(jīng)進行了多年，無論是技術上、還是經(jīng)驗上，已經(jīng)具備了成熟了立法條件。以海南為例，《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》2013年實施后，在2015年的專項檢查中共發(fā)現(xiàn)805宗違法違規(guī)問題，12個沿海市縣均存在違法批準建設問題[12]，這正是由于市縣的海岸線規(guī)劃并未實現(xiàn)國土、海域、林地、旅游等多種規(guī)劃的整合統(tǒng)一，而相關法律法規(guī)也沒有明確規(guī)定所造成的。2016年修訂的《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》，其中一個亮點就是明確要求省人民政府與沿海各市縣政府在制定省一級以及市縣級總體規(guī)劃時將海岸帶保護和開發(fā)納入其中，在全省“多規(guī)合一”藍圖下實現(xiàn)海岸帶的保護與開發(fā)。因此，海南海岸帶管理立法與“多規(guī)合一”體系的融合顯示，逐步解決海岸帶保護開發(fā)工作中存在的諸多問題，除了強化保護措施，更重要的是對海岸帶資源保護開發(fā)進行頂層設計上的統(tǒng)籌安排，而這恰恰與“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略目標相契合。需要明確的是，“多規(guī)合一”不是目的，而是手段，應通過“多規(guī)合一”體系對不適應海岸帶保護與開發(fā)形勢的內(nèi)容進行立法完善，在破除法律法規(guī)障礙、確立總體規(guī)劃上形成示范，完善海岸帶綜合管理體制。

注釋：

①“省海洋局海岸帶管理條例起草小組”由當時的國家海洋局、南京大學、海洋科技情報所、江蘇省社科院法研所和全國海岸帶開發(fā)與管理研究會等單位的專家、學者組成。

②海南省委副書記、省長劉賜貴在“兩會”期間向記者表示，目前海南“多規(guī)合一”試點工作已經(jīng)基本完成，參見：http://www.hinews.cn/news/system/2016/03/07/030191111.shtml。

③《海南省總體規(guī)劃》包含了《海南省主體功能區(qū)劃》《海南省生態(tài)保護紅線規(guī)劃》《海南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《海南省土地利用總體規(guī)劃》《海南省林地保護利用規(guī)劃》《海南省海洋功能區(qū)劃》。

④海南沿海的12個市縣主要包括?？?、文昌、瓊海、萬寧、三亞、陵水、樂東、東方、澄邁、臨高、儋州、昌江。

[1]郭曉芳.“多規(guī)合一”法律探討——以《廈門經(jīng)濟特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》為視角[J].人大研究，2016(11):38-42.

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The Legislation Improvement of Comprehensive Management for Coastal Zone in the System of “Unification of Different Regulations”——A Case Study of Legislation of Coastal Zone in Hainan Province

TANG Xinyu1,2CHEN Xin1
(1.Law School，Hainan Normal University，Haikou 571158,China；2.The Research Base of Legal Strategy of Hainan Economic Special Zone, Haikou 571158,China)

The idea of comprehensive management for the coastal zone was advanced in the academic world several years ago, which is in agreement with the present core concept of the strategy of “unification of different regulations” It is both imperative in policy and feasible in technology to push forward the comprehensive management for the coastal zone.Take Hainan Province for example.Since Hainan Province became the first pilot provincial-level administrative unit to carry out the “unification of different regulations”, the legislation improvement has mixed together the comprehensive management for the coastal zone and the “unification of different plans”, providing the experience for both the necessity and feasibility of comprehensive management for the coastal zone under the system of “unification of different regulations”.On the basis of Hainan Province and countering the legal dilemma where comprehensive management has been compromised by disagreement in making laws and regulations, indistinctness of power and responsibility in enforcing laws and problems in developing new energy, we attempt to combine the integrating process to deduce the path to improve the legislation of coastal comprehensive management from the aspects of coherence and coordination of relevant laws, establishing united law-enforcement system, new energy handling by virtue of the legislative authority hierarchy in Hainan Special Administrative Region, etc.

the coastal zone;unification of different regulations;comprehensive management

D922.6

A

1008-8318（2017）02-0007-06

2017-02-20

海南省哲學社會科學規(guī)劃課題“海南海岸帶土地的利用與生態(tài)保護法律問題研究”（編號：HNSK（JD）15-4）;海南省教育廳高等學?？蒲许椖俊昂Ｄ暇G色崛起進程中的生態(tài)用地法治保障研究”（編號：Hnky2015-25）。

唐欣瑜(1987-)，女，湖南永州人，講師，博士，研究方向：民法、土地法律制度等；陳昕（1996-），男，四川南充人，本科生。