□文/蔡舒杭州市財政局黃群杭州市工程咨詢中心

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推動政府變革的研究

□文/蔡舒杭州市財政局黃群杭州市工程咨詢中心

李克強總理在2016年的《政府工作報告》中提出，大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”是社會管理水平發(fā)展的必然要求，它既是推進社會治理體系、治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新，也是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的技術創(chuàng)新，更是踐行群眾路線、改進服務作風的實踐創(chuàng)新。近幾年，杭州在發(fā)展電子政務方面積累了經(jīng)驗，“十三五”期間杭州應結合實際，主動適應“互聯(lián)網(wǎng)+”對政府變革的五大挑戰(zhàn)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”重構政務公開體系、提升精準治理能力、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推動社會集成創(chuàng)新和筑牢信息安全防線，建設陽光、精細、高效、創(chuàng)新和安全等“五型”政府。

杭州“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的發(fā)展基礎和實踐探索

杭州是國內(nèi)最早啟動電子政務建設的城市之一，基礎設施、服務平臺及部門應用均走在同類城市前列。根據(jù)《2015中國城市電子政務發(fā)展水平調(diào)查報告》，杭州電子政務發(fā)展水平位列全國主要城市第七位。

電子政務規(guī)范運行。近年來，杭州建成了一站式服務的總窗口——“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站，政務數(shù)據(jù)資源目錄體系和交換體系初步建成；人口、企業(yè)、地理信息和宏觀經(jīng)濟等基礎數(shù)據(jù)庫基本建成，各類專業(yè)數(shù)據(jù)庫初顯雛形；數(shù)字城管、智慧醫(yī)療等系統(tǒng)建設高效便民，杭州醫(yī)保全方位智能監(jiān)管平臺、地理信息公共服務平臺、綜合交通信息指揮中心系統(tǒng)等項目引領示范效應突出；浙江政務服務網(wǎng)杭州平臺基本建成。杭州各單位主要業(yè)務系統(tǒng)信息化覆蓋率、辦公系統(tǒng)普及率、官方網(wǎng)站服務績效等指標全國領先?！笆濉逼陂g，杭州市智慧政務建設發(fā)展將推動“兩網(wǎng)一平臺”建設，即政務服務網(wǎng)、政務物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)平臺，以逐步實現(xiàn)權力事項集中進駐、網(wǎng)上服務集中提供、政務信息集中公開、數(shù)據(jù)資源集中共享。

簡政放權加快推進。“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站秉承“方便、實用、為民”的辦站宗旨，在信息公開、在線辦事和公眾參與等方面進一步挖掘潛力，搭建了常務會議直播、12345市長信箱、網(wǎng)上接待室等公眾參與政府工作監(jiān)督平臺，著力構建“杭州市民的網(wǎng)上政府”。2015年利用微信、支付寶、淘寶等互聯(lián)網(wǎng)平臺拓展和延伸移動政務服務，完成相關互聯(lián)網(wǎng)平臺服務窗口建設；推出“數(shù)據(jù)開放”板塊，完成地理空間、綜合信用、統(tǒng)計、檔案等數(shù)據(jù)的查詢并對社會開放；完成交通違法罰款收繳、教育考試收費、人事考試報名收費、城管執(zhí)法罰款等政務服務網(wǎng)公共支付平臺應用建設；行政處罰系統(tǒng)、“陽光工程網(wǎng)”、財政專項資金管理系統(tǒng)也已歸并入網(wǎng)。這些舉措都增強了政府與企業(yè)的互動交流、密切干群關系。

平臺運行初見成效。為加快推進政府治理現(xiàn)代化，按照浙江省、杭州市“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃和促進大數(shù)據(jù)發(fā)展實施計劃有關工作部署，構建了集各類政務服務于一體的浙江政務服務網(wǎng)杭州平臺。該平臺基于標準規(guī)范體系和安全信任體系，以業(yè)務應用平臺、數(shù)據(jù)共享平臺和政務云基礎設施平臺為有效支撐，是集行政審批、便民服務、政務公開等功能于一體的省市縣三級聯(lián)動服務平臺，實現(xiàn)了全市行政審批等權力事項“一站式”網(wǎng)上辦理與“全流程”效能監(jiān)督，形成了覆蓋全市的網(wǎng)上“政務超市”，加快推進權力事項集中進駐、網(wǎng)上服務集中提供、政務信息集中公開、數(shù)據(jù)資源集中共享，真正實現(xiàn)服務零距離，辦事一站通。

新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯。隨著中國經(jīng)濟整體增長放緩，互聯(lián)網(wǎng)和電商正成為促進消費、解決就業(yè)、提升中國經(jīng)濟活力的重要力量和支點。2015年，杭州電子商務增加值826.54億元，增長34.5%，占杭州GDP的8.22%。阿里巴巴、騰訊等諸多互聯(lián)網(wǎng)巨頭齊聚杭州，阿里巴巴2016財年商品即時交易總額（GMV）突破3萬億元，目前阿里云簽約的省市已達17個，阿里云為地方政府搭建起一套云平臺，地方政府的各個廳委局辦等部門需要將相關軟件、數(shù)據(jù)逐步遷移至該平臺，匯集成一個數(shù)據(jù)池，進而進行篩選、分析和挖掘，最終實現(xiàn)大數(shù)據(jù)開放，形成應用而服務于民；在城市服務方面，目前阿里系的支付寶錢包、芝麻信用、阿里云、淘寶、菜鳥物流都已加入，支付寶錢包合作的省份、直轄市達到29個。

杭州“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”存在的主要難題

當前，杭州在推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”中還面臨著觀念認識不足、信息整合不深、技術支撐不夠等深層次的瓶頸，如何解決這些問題并取得突破，是“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”落地的重要方面，也是建設“五型政府”的前提。

頂層設計突破難。至今，我國沒有一部規(guī)范電子政務的法律法規(guī)，絕大多數(shù)是部門法規(guī)和地方規(guī)章，缺乏制度的頂層設計，而且目前電子政務主要以項目為中心推進，缺乏與政府總體工作目標在全局性、完整性方面的考慮。對于如何界定、保護數(shù)據(jù)等虛擬財產(chǎn)及其衍生產(chǎn)品，我國還缺少與之相對應的數(shù)據(jù)法、數(shù)據(jù)隱私法等。

理念觀念更新難?！盎ヂ?lián)網(wǎng)＋”是現(xiàn)代化政府治理的客觀環(huán)境和現(xiàn)實基礎，地方政府只有順應“互聯(lián)網(wǎng)＋”大勢，而這需要觀念理念的不斷更新。當前杭州一些部門和政府，存在認為把“互聯(lián)網(wǎng)＋”看成是威脅，往往也想借助“互聯(lián)網(wǎng)＋”促進部門工作，但是又害怕“互聯(lián)網(wǎng)＋”帶來麻煩，陷入進退兩難的境地。有的將“互聯(lián)網(wǎng)＋”僅僅看作是一種工具和手段，將其定位為部門發(fā)展的推動工具，部門的服務理念并沒有因此而轉(zhuǎn)變和更新，出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”的問題。

數(shù)據(jù)整合共享難。首先，部門之間數(shù)據(jù)整合難，政務系統(tǒng)數(shù)據(jù)相對分散且各行業(yè)之間融合少，部門之間各自為政，對數(shù)據(jù)的條塊分割和技術壁壘，阻礙了部門的業(yè)務協(xié)同和數(shù)據(jù)共享。其次，政企數(shù)據(jù)整合難，要想推動政企數(shù)據(jù)整合使用，目前要跳過三大門檻：一是政府機構的信息化水平要能夠與移動互聯(lián)網(wǎng)匹配，相比傳統(tǒng)的線下服務模式，移動互聯(lián)網(wǎng)的交互頻次和體驗要明顯高出很多；二是政府的政策和思維方式要有所改變，政府的主要職能是把好公共數(shù)據(jù)的整合開放關口，而數(shù)據(jù)的分析運用應依靠市場；三是一旦業(yè)務移至線上，原來的業(yè)務流程也需要實時做出改變。

關鍵技術更新難?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”要產(chǎn)生好的評價與影響，關鍵在于能否通過新一代信息技術來有效識別并及時供給民眾所需的各種服務。但是目前政府系統(tǒng)內(nèi)部在管理資源上缺乏相關技術人才，如一些地方政府采用PPP合作模式，即企業(yè)建設、運營并擁有云平臺以及政府購買服務，這要求政府做一個“精明的買者”，去同企業(yè)談判并監(jiān)督契約的履行，這就需要擁有、儲備這方面的人才。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”對政府變革的五大要求

對地方政府而言，“互聯(lián)網(wǎng)＋”首先是工具，即政府借助于移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術，改造自身的服務方式方法，提升政府服務效能，降低行政成本，建立開放、透明的服務型政府和責任政府?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”概括起來就是四個化。一是移動化，即讓政務服務隨時隨地在線。二是服務化，即實現(xiàn)便民服務與審批服務的在線辦理。三是一體化，即跨部門的連接。少跑腿，即要減少辦事群眾多次往返的次數(shù)和重復提交各種辦事資料的程序。四是泛在化，即服務入口的多元化。

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代對政府變革，其核心是解決政府在“互聯(lián)網(wǎng)＋”的角色定位問題，也就是充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在資源配置中的優(yōu)化和集成作用，解決政企不分、政社不分等問題，推動社會又好又快發(fā)展。概括起來就是“五大要求”：

要求政府決策更加公開透明。一方面，依托互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)建立“數(shù)據(jù)鐵籠”，把能夠納入網(wǎng)絡的形成權力全部納入網(wǎng)絡運行，通過制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)技術標準，優(yōu)化、細化、固化權力運行流程和辦理環(huán)節(jié)，合理、合法地分配各項職責，實現(xiàn)網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上執(zhí)法，權力運行全程電子化、處處留“痕跡”，讓權力在“陽光”下清晰、透明、規(guī)范運行，確?！鞍褭嗔﹃P進制度的籠子里”。另一方面“互聯(lián)網(wǎng)+”通過在線化和數(shù)據(jù)化，產(chǎn)生了大量可供分析的數(shù)據(jù)，通過對這些數(shù)據(jù)進行分析，不僅可以使政府的決策更加準確和科學，而且可以動態(tài)地收集民眾的需求，便于問政于民、問需于民、問計于民，提高公眾對政府的決策參與度。同時，政府還可以充分匯聚和利用企業(yè)、社會各方面的數(shù)據(jù)，對決策執(zhí)行效果及時進行評估、調(diào)整，使決策更加公平，更有實效。

要求政府服務更加個性優(yōu)質(zhì)。隨著政府數(shù)據(jù)使用群體的增加，網(wǎng)絡外部性使得政府數(shù)據(jù)公開的成本越來越低，而倍增效應卻越來越大，這為政府長久公開數(shù)據(jù)提供了有效的內(nèi)在激勵?！盎ヂ?lián)網(wǎng)＋”時代，無論是政府還是公眾的行為都被公開化了，公共服務將變得更加“主動”，政府通過網(wǎng)絡互動和服務大數(shù)據(jù)的分析，將能夠更加準確地把握公眾的需求，提供更加個性化的公共服務。同時，由于信息公開的成本較低，公眾參與和監(jiān)督政府運作的積極性大幅提升，外部的輿論監(jiān)督與日俱增。在這幾個因素的共同作用下，政府提供的公共服務將會更加優(yōu)質(zhì)高效。

要求政府職能適應公共需求。長期以來，政府公共服務主要由職能劃分明確的政府部門依據(jù)職能供給，這種被動的公共服務模式，決定了政府職能體系和部門設置?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”，政府在提供公共服務時，不能僅僅考慮自身的偏好，而要更深入地了解公眾需求偏好。同時，公眾再也不是被動地接受政府的公共服務，公眾可以通過微信、微博、網(wǎng)絡等多種渠道表達自己的訴求。這種建立在以數(shù)據(jù)為基礎上的雙向互動，倒逼政府對部門設置、行政職能界定和機構改革帶來顛覆性重構。

要求政府信息資源集成共享。長期以來政府掌握著相對齊全的信息，卻一直存在著橫向和縱向分割的問題，橫向分割即“信息孤島”，造成政府高成本運行，縱向分割即“信息打架”造成政府低效率運行。互聯(lián)網(wǎng)的管理特點就是扁平化、數(shù)據(jù)化、在線化等特點，要求政府各個部門、主體之間能夠加強合作，充分而不重合地利用資源，以公共需求為導向，提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務。信息收集和處理技術的發(fā)展能夠降低部門之間的協(xié)調(diào)成本，從而使信息共享成為可能,政府以公共需求為導向，提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務。

要求政府服務企業(yè)、服務居民的體系重構。傳統(tǒng)公共服務模式下，政府根據(jù)劃定職能實行職能服務供給，往往導致對企業(yè)、居民的服務需求存在供需脫節(jié)現(xiàn)象。“互聯(lián)網(wǎng)＋”時代的到來倒逼原有的政府與市場、企業(yè)之間的關系重構，建立新型政企、政民關系。即政府、企業(yè)、居民秉承“開放、互動、聯(lián)系、協(xié)同和共享”的互聯(lián)網(wǎng)思維，創(chuàng)新政府管理服務，為企業(yè)和居民提供一種個性、全面、動態(tài)的政府服務模式。

以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推動政府變革的對策研究

“互聯(lián)網(wǎng)+”對政府治理理念、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段等也產(chǎn)生著不同程度的影響。政府治理者要樹立“眾包”思維、“免費”思維、“共贏”思維，研究問題、掌握信息、制定政策要更加全面、穩(wěn)妥、縝密，增強全局性、系統(tǒng)性和預見性。杭州應結合實際，以建設“五型政府”為目標，打造全國領先、全省示范的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”示范城市。

以“互聯(lián)網(wǎng)+”重構政務公開體系，建設陽光政府?；ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務，前提是公開透明。一是全面推進數(shù)據(jù)公開。加快開放平臺統(tǒng)一化，依托浙江政務服務網(wǎng)杭州平臺，建立數(shù)據(jù)開放更新常態(tài)機制，推進各區(qū)縣（市）的數(shù)據(jù)開放工作，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一開放、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一管理。加快開放模式多元化，可公開數(shù)據(jù)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)全領域、全公開，優(yōu)先推進民生保障服務相關領域的政府數(shù)據(jù)向社會開放；半公開數(shù)據(jù)通過戰(zhàn)略合作、數(shù)據(jù)特許經(jīng)營（PPP模式）等，實現(xiàn)一對一、點對點開放。加快開放程序合規(guī)化，建立數(shù)據(jù)整理、評估、分類、審批、后評價等整套程序，促進數(shù)據(jù)有序使用。二是全面推進政府權力網(wǎng)上運行。建立健全“兩張清單一張網(wǎng)”動態(tài)調(diào)整公開機制。重點推行行政執(zhí)法公示制度，按照突出重點、依法有序、準確便民的原則，推動執(zhí)法部門公開職責權限、執(zhí)法依據(jù)、裁量基準、執(zhí)法流程、執(zhí)法結果、救濟途徑等，規(guī)范行政裁量，促進執(zhí)法公平公正。三是全面推進政務服務“兩個延伸”。首先要推動政務服務由實體向網(wǎng)上延伸，凡事政府服務事項首先考慮網(wǎng)上申辦。其次要推動政務服務向基層延伸，推動市、縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道網(wǎng)上服務統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一標準和資源共享。

以“互聯(lián)網(wǎng)+”提升精準治理能力，建設精細政府。建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理”的機制，全方位提高政府治理的精細化和精準化。一是加強大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌運用。建立全國領先的政府大數(shù)據(jù)庫，通過分析比對海量、動態(tài)、多樣的數(shù)據(jù)，促進形成更具價值的信息資源，從而更加精準掌握經(jīng)濟社會運行過程中的問題和規(guī)律，更加科學合理進行政府決策。二是推動政府服務線上線下融合。積極打造“兩網(wǎng)一平臺”建設，實現(xiàn)政府門戶網(wǎng)站、政務公共服務以及政府系統(tǒng)政務管理“一網(wǎng)打盡”。三是引導公眾有序參與公共治理。加強電視問政、微信互動、網(wǎng)絡問答等方式運用，使政府的法規(guī)、政策、項目、計劃等信息更容易被公眾了解和掌握，讓公眾表達訴求和參與社會公共治理的渠道更為多元、更加便捷。

以“互聯(lián)網(wǎng)+”加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設高效政府。政府需要適應互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展大勢，主動擁抱互聯(lián)網(wǎng)，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”轉(zhuǎn)變政府服務模式，提升服務效能。一是加快數(shù)據(jù)信息整合集成。加快數(shù)據(jù)“集成上云”，突破部門之間行政隔閡，以便將松散的政務服務進行統(tǒng)一和流程再造。制定公共機構數(shù)據(jù)開放計劃，規(guī)范數(shù)據(jù)開放的目錄、格式、標準和程序。對數(shù)據(jù)“打標分類”，將政府內(nèi)部數(shù)據(jù)分為可公開的、半公開的和絕密的數(shù)據(jù)。其中公開數(shù)據(jù)實現(xiàn)政府間、社會間共享；半公開數(shù)據(jù)通過依申請、PPP等方式公開；絕密數(shù)據(jù)政府內(nèi)部使用，禁止泄密。二是加快職能轉(zhuǎn)變和機構改革。加快大數(shù)據(jù)局組建，促進實體化運行。歸口統(tǒng)一全市信息資源的整理、審批、開放、應用等工作。加快區(qū)縣市以及市級部門所屬大數(shù)據(jù)管理部門清理歸類，做到能并則并、能拆就拆，從部門設置上打破信息孤島的藩籬。三是加快構建新型“互聯(lián)網(wǎng)+”政企關系。以項目化、工程化的方式，再造為企業(yè)服務流程，優(yōu)化服務流程，降低服務門檻，減少辦理環(huán)節(jié)，壓縮辦理時限。建立基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的企業(yè)服務菜單，按照企業(yè)服務案例化模式，加快企業(yè)服務模式流程固化。四是加快構建新型“互聯(lián)網(wǎng)+”政民關系。加快基于“互聯(lián)網(wǎng)+”模式民生事業(yè)清單編制研究，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)化的個性服務。加快社會事業(yè)為民服務基于互聯(lián)網(wǎng)模式的評估，凡是能在互聯(lián)網(wǎng)上辦成的事項，盡可能以互聯(lián)網(wǎng)模式為主，行政服務大廳為輔模式。

以“互聯(lián)網(wǎng)+”筑牢信息安全防線，建設安全政府。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，數(shù)據(jù)安全是保障。一是強化數(shù)據(jù)安全法規(guī)保障。規(guī)范數(shù)據(jù)資源的采集、傳輸、管理、存儲、開放、利用等行為，打擊數(shù)據(jù)濫用、侵犯個人隱私等行為，為數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)保護提供法制保障。加強網(wǎng)絡安全、電子商務、個人信息保護、互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理等政策。二是強化數(shù)據(jù)安全評估。建設網(wǎng)絡安全監(jiān)測評估、監(jiān)督管理、標準認證等于一體的綜合評估網(wǎng)絡。通過培育壯大數(shù)據(jù)安全產(chǎn)業(yè)集群，探索本地優(yōu)先服務、試驗服務策略，形成擁有自主知識產(chǎn)權的數(shù)據(jù)安全公共服務平臺。三是強化數(shù)據(jù)安全技術研發(fā)。鼓勵研發(fā)和掌握安全可靠的信息技術，加強網(wǎng)絡安全核心技術和裝備的研制。四是強化安全體制機制。整合網(wǎng)監(jiān)、網(wǎng)信辦、應急辦等各部門安全力量，健全數(shù)據(jù)安全的應急體制，做到數(shù)據(jù)使用的可追溯、可查詢。五是強化數(shù)據(jù)安全意識。加強網(wǎng)絡安全頂層設計，將網(wǎng)絡安全保障體系建設納入城市安全戰(zhàn)略。實施數(shù)據(jù)安全專項，開展網(wǎng)絡安全應用示范。■