□陳雪英

水權(quán)改革與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)探析

□陳雪英

當(dāng)水資源短缺日益成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，以及旨在節(jié)水和對(duì)有限水資源進(jìn)行調(diào)控的政策不斷出臺(tái)，強(qiáng)化水權(quán)改革加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)愈發(fā)刻不容緩。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是將節(jié)水貫徹到社會(huì)各個(gè)層面的全方位節(jié)水理念，水權(quán)改革則是對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水領(lǐng)域的政策升級(jí)。從全方位節(jié)水到重點(diǎn)領(lǐng)域突破，是我國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)解決水資源嚴(yán)重短缺情勢(shì)下的必然趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。

1.背景情況介紹

1977年聯(lián)合國(guó)的水會(huì)議，向全世界發(fā)出警告：水不久將成為一個(gè)深刻的社會(huì)危機(jī)。盡管無數(shù)有識(shí)之士為此憂心忡忡，但當(dāng)前，水危機(jī)已然成為繼石油危機(jī)后的又一全球性危機(jī)。

1998年，水利部提出開展跨世紀(jì)節(jié)水行動(dòng)，旨在加大節(jié)水工作的力度。2000年，財(cái)政部開始重視和支持這項(xiàng)工作，并將“跨世紀(jì)節(jié)水行動(dòng)項(xiàng)目”列為財(cái)政專項(xiàng)，給予支持。2006年，水利部開始在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，項(xiàng)目的工作內(nèi)容涉及節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的政策制定、改革管理體制、試點(diǎn)工作開展、技術(shù)推廣和加強(qiáng)宣傳等方面。

2011年，國(guó)家戰(zhàn)略層面啟動(dòng)水權(quán)改革。2011年中央一號(hào)文件明確提出“三項(xiàng)制度”，具體包括建立用水總量控制，用水效率控制和水功能區(qū)限制納污。2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，召開水權(quán)試點(diǎn)工作啟動(dòng)會(huì)，提出在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅和廣東7個(gè)省區(qū)開展不同類型的水權(quán)試點(diǎn)工作，為全面推進(jìn)水權(quán)改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。2015年的中央一號(hào)文件提出，要“建立健全水權(quán)制度，開展水權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式”。

我國(guó)人均水資源占有量?jī)H為世界人均占有量的1/4，可以想象水資源在我們這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的寶貴程度。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)和創(chuàng)新型社會(huì)，建立節(jié)水型社會(huì)勢(shì)在必行。要保證工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、居民生活用水和良好的水環(huán)境，在水總量不可改變的情況下，水權(quán)改革勢(shì)在必行。

2.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

“節(jié)水型社會(huì)建設(shè)”是社會(huì)全方面節(jié)水、高效用水的社會(huì)運(yùn)行狀態(tài)，是全民參與的運(yùn)行模式，其核心是大規(guī)模的制度建設(shè)。

主要包括以下8個(gè)方面內(nèi)容：一是加快節(jié)水型社會(huì)體制機(jī)制建設(shè)；二是保障節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的實(shí)施；三是全面展開節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)工作；四是建立節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，自2006年開始在全國(guó)逐步開展節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證制度的建立、實(shí)施和完善，在節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭泄?jié)水產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；五是召開全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)向縱深發(fā)展；六是開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)重大課題研究；七是加強(qiáng)節(jié)水管理機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，培訓(xùn)管理人員，從整體上提高我國(guó)節(jié)水組織和管理水平；八是加強(qiáng)宣傳教育，組織知識(shí)競(jìng)賽，普及節(jié)水知識(shí)，通過舉辦活動(dòng)，運(yùn)用電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體開展宣傳工作，提高全民節(jié)水意識(shí)。見圖1。

2.1 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是提高節(jié)水意識(shí)的有效途徑

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的概念是注重全方位節(jié)水，它涵蓋家庭節(jié)水、社區(qū)節(jié)水、企業(yè)節(jié)水、灌區(qū)節(jié)水、城市節(jié)水等內(nèi)容。只有這樣，才能將節(jié)水的意識(shí)真正貫穿到社會(huì)生活的每個(gè)角落，才能有效的節(jié)約有限的水資源，切實(shí)將節(jié)水用水這一概念落實(shí)到實(shí)處，有效減少對(duì)水資源的浪費(fèi)。

2.2 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)有助于提高用水效率

在我國(guó)，水資源短缺與嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象長(zhǎng)期并存，這主要反映的是水資源管理模式的落后。從管理層面上認(rèn)識(shí)節(jié)水的必要性和緊迫性，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面著手，著力解決實(shí)際中存在的可能影響或制約節(jié)水的關(guān)鍵問題，有效提高用水效率，才能全方位達(dá)到節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的目的。

2.3 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，加速了城鎮(zhèn)化水平，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯的變化。隨之而來的是能源消費(fèi)的急速增長(zhǎng)，其中各行業(yè)對(duì)水資源的需求增長(zhǎng)過快，嚴(yán)重加巨了我國(guó)水資源人均占有量嚴(yán)重不足的問題。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，雖然不能從根本上消除這一矛盾，但在一定程度上會(huì)使水資源相對(duì)分配量上有所緩解，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.水權(quán)改革

水權(quán)就是賦予用水者對(duì)水資源處置、轉(zhuǎn)讓、收益等權(quán)能。水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)流轉(zhuǎn)制度三部分內(nèi)容組成。水權(quán)改革是水資源配置制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容，而水權(quán)改革的核心是建立水權(quán)交易制度。水權(quán)改革的重點(diǎn)內(nèi)容包括：水權(quán)確權(quán)、水價(jià)改革等。見圖2。

3.1 水權(quán)確權(quán)是水資源配置的重要組成

水資源配置包括兩個(gè)方面：宏觀配置和微觀配置。宏觀配置是指政府對(duì)水資源進(jìn)行總量控制、水量分配、跨流域調(diào)水等。微觀配置是指通過取水許可或水權(quán)交易等，將水資源使用權(quán)配置到取用水戶。在宏觀配置中，水權(quán)確權(quán)體現(xiàn)為明確區(qū)域取用水總量和權(quán)益；在微觀配置中，水權(quán)確權(quán)體現(xiàn)為確認(rèn)取用水戶的權(quán)利義務(wù)。因此，水權(quán)確權(quán)是水資源配置的重要組成部分。

3.2 水權(quán)分配體現(xiàn)節(jié)水理念

水權(quán)分配既要嚴(yán)格按照各地的用水總量紅線，又要考慮各地現(xiàn)時(shí)的實(shí)際用水量、用水效率、未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求等因素。水權(quán)分配是在參照各行業(yè)的用水定額和區(qū)域水資源總量的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，且充分考慮了未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的增量因素，最后，以不超過當(dāng)?shù)氐挠盟偭考t線為合理判定依據(jù)。定額供給，使用水者有了量的概念，同時(shí)將節(jié)水的理念進(jìn)行了深化和固化。

3.3 水權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)節(jié)水升級(jí)

水權(quán)流轉(zhuǎn)也就是在水權(quán)確權(quán)的前提下，對(duì)權(quán)限內(nèi)的水資源進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也就是說，經(jīng)過確權(quán)登記的水權(quán)，用水者可以在水權(quán)交易市場(chǎng)通過水權(quán)交易平臺(tái)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)可的水權(quán)交易方式(如水票等)進(jìn)行自主交易。這樣一來，如果水權(quán)用完了，那么需要到市場(chǎng)購買，必然導(dǎo)致用水成本增加；如果用不完，則可以通過轉(zhuǎn)讓而獲益，閑置的也不會(huì)累加，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)水的進(jìn)一步升級(jí)。

圖2 水權(quán)改革框架圖

4.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)和水權(quán)改革的關(guān)系

水權(quán)改革與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)相輔相成，水利部原部長(zhǎng)汪恕誠曾明確提出：“節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征，是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，不斷提高水資源的利用效率和效益?！睒?gòu)建節(jié)約型社會(huì)和創(chuàng)新型社會(huì)，水權(quán)改革勢(shì)在必行。

4.1 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)為水權(quán)改革奠定基礎(chǔ)

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是水利部在節(jié)水機(jī)制體制方面的初始性工作，是社會(huì)全面實(shí)施節(jié)水的開端，水權(quán)改革可以說是社會(huì)全面節(jié)水的具體措施落實(shí)，是節(jié)水理念的進(jìn)一步實(shí)施。只有將節(jié)水的高度提到制度的層面，才能提高大家對(duì)于節(jié)水重要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)，才能給下一步的節(jié)水措施實(shí)行打開通路，所以說節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是為水權(quán)改革奠定了基礎(chǔ)，是為水權(quán)改革的順利實(shí)施創(chuàng)造了良好的社會(huì)環(huán)境。

4.2 水權(quán)改革可促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

水權(quán)改革使節(jié)水措施在各行業(yè)真正得以落實(shí)。首先，水權(quán)確權(quán)是全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)在水資源使用量上的具體落實(shí)，有了明確的水權(quán)指標(biāo)，用水者就有了使用量的界限概念，進(jìn)一步在量上明確了到底多少為節(jié)水；其次，水價(jià)改革是用經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)節(jié)水的進(jìn)一步刺激，節(jié)約水就等于省錢，使每一個(gè)用水者都對(duì)節(jié)水觀念進(jìn)一步加強(qiáng)，會(huì)將節(jié)水化為自主自覺的行動(dòng)，相比督促的效果有明顯提高；最后，水權(quán)流轉(zhuǎn)是對(duì)節(jié)水效果的進(jìn)一步激勵(lì)，節(jié)約的水可以通過交易的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，可以轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益，用水者的節(jié)水主動(dòng)性會(huì)大大提高。水權(quán)改革將節(jié)水理念有效的轉(zhuǎn)化成了用水者的自覺行動(dòng)，會(huì)很大程度上促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

5.結(jié)論

水權(quán)改革與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)在制度推行的時(shí)間上有順承關(guān)系，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)在前，水權(quán)改革在后，但兩者旨在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面節(jié)水的意圖一致，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制度組成部分。只有將節(jié)水的理念深深扎根于生活、工作的各個(gè)角落，節(jié)水制度才能確切的落實(shí)到實(shí)處，才能達(dá)到通過監(jiān)督和制裁等其他手段不能達(dá)到的效果，才能將寶貴的水資源用在 “刀刃”上，發(fā)揮其最大的效益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而不再是制約的“瓶頸”。□

2016-09-10

陳雪英，女，漢族，河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心，高級(jí)工程師。