劉西濤

摘 要：地方政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱已經(jīng)成為阻滯政府競(jìng)爭(zhēng)能力提高的重要條件。在影響政府執(zhí)行力的諸多因素中，部門協(xié)同不夠、“碎片化”的運(yùn)行模式、地方政府職能交叉等問(wèn)題是導(dǎo)致執(zhí)行力不足的關(guān)鍵癥結(jié)。本文分析了影響跨部門執(zhí)行中政府執(zhí)行力提高的四大影響因素，即業(yè)務(wù)流程、協(xié)同機(jī)制、人員素養(yǎng)、行政環(huán)境；并有針對(duì)性地提出優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程、完善政府跨部門協(xié)同機(jī)制、提高行政人員的整體素養(yǎng)、創(chuàng)設(shè)跨部門協(xié)同的良好環(huán)境的跨部門協(xié)同提升政府執(zhí)行力的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：協(xié)同執(zhí)行； 跨部門協(xié)同； 政府執(zhí)行力

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2016）06-0035-07

大部制改革歷經(jīng)多年進(jìn)程，成績(jī)與爭(zhēng)議并存?！吧罨姓徟贫雀母铮€(wěn)步推進(jìn)大部制改革”指明了我國(guó)行政體制改革的方向。然而，在資源整合、行政效率提高的過(guò)程中，部門間管理職能分散，條塊分割，協(xié)調(diào)難等一系列問(wèn)題依然存在，政府執(zhí)行力面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何協(xié)調(diào)政府各部門間的職能和關(guān)系，減少“碎片化”執(zhí)行方式帶來(lái)的目標(biāo)沖突、資源浪費(fèi)，繼而提高政府執(zhí)行力，自然就成為政府改革中亟待解決的問(wèn)題，本文試圖從跨部門協(xié)同視角提出增強(qiáng)政府執(zhí)行力的路徑。

一、跨部門協(xié)同與政府執(zhí)行力的內(nèi)涵闡釋

（一）政府執(zhí)行力的基本內(nèi)涵

自從2006年3月《政府工作報(bào)告》中第一次將政府執(zhí)行力以官方文件提出后，政府執(zhí)行力這一議題就成為我國(guó)各級(jí)政府及學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。所謂的政府執(zhí)行力，有的學(xué)者認(rèn)為是“行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)，有效推行和落實(shí)既定政策的實(shí)際能力”[1]。還有的學(xué)者界定為“政府把社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)的實(shí)施能力”。[2]簡(jiǎn)單理解，就是各級(jí)政府按照相關(guān)規(guī)定，有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力。政府執(zhí)行力這一特定概念因其與政府關(guān)聯(lián)，不免行政色彩很濃，除了體現(xiàn)出各級(jí)政府的不同行政層級(jí)上的特性外，還少不了政府作為管理各種公共事務(wù)的實(shí)踐工具特征，同時(shí)，公務(wù)員執(zhí)行主體的主觀意愿與外在的社會(huì)制度環(huán)境間主客觀結(jié)合的特征也比較明顯。

針對(duì)政府執(zhí)行力的影響因素的研究成果已經(jīng)比較豐富，側(cè)重的角度也不盡相同。西安交通大學(xué)特約研究員連維良等認(rèn)為影響政府執(zhí)行力的因素主要有主觀和客觀兩方面，其中主觀方面是執(zhí)行意愿、工作技能、行為風(fēng)格，客觀方面表現(xiàn)在個(gè)體障礙、組織障礙和決策障礙。[3]武漢科技大學(xué)顧杰教授歸納了四個(gè)方面影響政府執(zhí)行力的因素，具體的是行政意識(shí)的惰性力量導(dǎo)致行政執(zhí)行的原動(dòng)力不足，制度建設(shè)中的形式主義導(dǎo)致執(zhí)行的保障力不足，利益配置的非均衡導(dǎo)致執(zhí)行力建設(shè)激勵(lì)機(jī)制的不足，行政過(guò)程的縫隙化導(dǎo)致執(zhí)行中的脫節(jié)和缺環(huán)節(jié)[4]。陳奇星認(rèn)為影響政府執(zhí)行力的因素包括制度因素、配置因素、技術(shù)因素和文化因素等方面，其中，技術(shù)因素的狀況直接決定了政府執(zhí)行力的水平，是影響政府執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)[5]。燕山大學(xué)教授韓兆柱提出政府執(zhí)行力提升的障礙因素表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：干群關(guān)系不融洽，中央與地方關(guān)系不順暢，部門關(guān)系不協(xié)調(diào)，權(quán)法關(guān)系不明晰，權(quán)力與權(quán)利關(guān)系不和諧[6]。江蘇師范大學(xué)教授楚德江總結(jié)了政府執(zhí)行力的重要因素是政策質(zhì)量、政策執(zhí)行人員素質(zhì)、政策執(zhí)行機(jī)制及民眾認(rèn)同[7]。通常，政府執(zhí)行力構(gòu)成要素包括了較多的內(nèi)容，大致上可以涵蓋如下幾個(gè)方面：一是部門協(xié)作力。這也是政府執(zhí)行力最為重要的一項(xiàng)內(nèi)容，在目前網(wǎng)絡(luò)化治理和錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)面前，部門間協(xié)作能力的重要性尤為突出。二是人員行動(dòng)力。政府執(zhí)行主體中的普通公務(wù)人員以及領(lǐng)導(dǎo)干部都要具備必要的行動(dòng)能力，處理事務(wù)時(shí)能夠具有較高的行政效率。三是政策理解力。對(duì)于政策的正確解讀是有效執(zhí)行的基本前提，保證政策執(zhí)行與政策目標(biāo)一致，這恰恰是體現(xiàn)政府執(zhí)行力的重要體現(xiàn)。

綜上，對(duì)于影響政府執(zhí)行力的因素，不同學(xué)者表述和理解不同，本文主要試圖從跨部門協(xié)同的角度來(lái)探討政府執(zhí)行力提升的問(wèn)題，這也正符合我國(guó)大部制改革中簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)換政府職能的政策目標(biāo)。

（二）跨部門協(xié)同的理解

跨部門協(xié)同是信息高速發(fā)達(dá)時(shí)代政府治理的必然趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)部門間的信息共享，職能協(xié)同是有效提升政府服務(wù)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力的重要途徑。所謂的跨部門協(xié)同即是打破各行政職能部門間的行政壁壘，最大限度的實(shí)現(xiàn)信息高度共享，人、財(cái)、物的綜合配置，最終實(shí)現(xiàn)部門既定目標(biāo)的過(guò)程。對(duì)于政府不同的職能部門來(lái)講就是政府各部門之間形成的相互協(xié)調(diào)、互相作用，運(yùn)行有序的實(shí)現(xiàn)政府職能的過(guò)程。需要注意的是，跨部門協(xié)同的特征必須在運(yùn)行過(guò)程中加以重視，以達(dá)到最佳的效果。其特征主要體現(xiàn)在：一是執(zhí)行主體的多元性?？绮块T協(xié)同就是不同職能部門互相協(xié)作實(shí)現(xiàn)組織和政策目標(biāo)，因此不同部門就構(gòu)成了不同的執(zhí)行主體，協(xié)調(diào)這些主體間的關(guān)系就是跨部門協(xié)同的重要任務(wù)。二是執(zhí)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)性?？绮块T協(xié)同在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中依據(jù)工作和政策任務(wù)的不同，多數(shù)情況下是基于某種特定任務(wù)而開(kāi)展的，因而具有較強(qiáng)的時(shí)間約束，其執(zhí)行過(guò)程也就體現(xiàn)了明顯的動(dòng)態(tài)的特征。三是執(zhí)行手段的多樣性和協(xié)作性?？绮块T協(xié)同在實(shí)現(xiàn)任務(wù)的過(guò)程中需要運(yùn)用不同的方式方法，針對(duì)特定的任務(wù)要采取行之有效的途徑，有的時(shí)候是群連群動(dòng)，有的時(shí)候又是一中心多部門聯(lián)動(dòng)，有的時(shí)候又是多中心信息共享?？傊鋱?zhí)行手段具有多樣性的特征。

二、地方政府協(xié)同行政執(zhí)行中存在的問(wèn)題

（一）行政職能交叉限制執(zhí)行力的提升

行政職能是國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)，在履行國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)管理義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要職責(zé)和應(yīng)當(dāng)具有的基本功能。而在實(shí)際工作中，行政職能的發(fā)揮存在著諸多的問(wèn)題，繼而限制了政府執(zhí)行力的提升，主要有：

1.法定職能與實(shí)際執(zhí)行職能錯(cuò)位

法定職能是國(guó)家依據(jù)相關(guān)法律對(duì)不同的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職能給予的具體的規(guī)定，包括其執(zhí)行范圍、權(quán)力的大小、適用的條件等等。實(shí)際執(zhí)行職能是在具體的職能履行過(guò)程中所表現(xiàn)出的職能。這二者出現(xiàn)錯(cuò)位和偏差就成為影響政府執(zhí)行力提升的重要因素。如關(guān)于車輛購(gòu)置稅的征收，按照2001年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)車輛購(gòu)置稅暫行條例》，車輛購(gòu)置稅由國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，但國(guó)家稅務(wù)局于2005年1月1日才負(fù)責(zé)征收，在四年多的時(shí)間里，車輛購(gòu)置稅一直是由交通部門負(fù)責(zé)征收。這就出現(xiàn)在實(shí)際管理工作中，部門職能交叉，矛盾出現(xiàn)，產(chǎn)生互相推諉、責(zé)任不清的情況。

2.上級(jí)政府與地方政府職能越位或缺位

這種職能交叉常見(jiàn)于部門職能交接時(shí)，當(dāng)把某部門職能劃歸其他部門時(shí)，往往需要較長(zhǎng)的交接過(guò)程。如民政部門是社會(huì)救濟(jì)工作主管部門，在《城市居民最低生活保障條例》中，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作。有關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)企業(yè)下崗職工基本生活保障工作，兩個(gè)部門在職能上交叉。查找相關(guān)城市政府網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)站公布的部門組織機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置時(shí)有所交叉。如：上海市的人力資源和社會(huì)保障局關(guān)于軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置政策和安置計(jì)劃的擬定職能，與上海市民政局存在交叉；北京市市政市容委與環(huán)保局在關(guān)于本市環(huán)境行業(yè)科技發(fā)展、科技項(xiàng)目攻關(guān)、成果引進(jìn)及推廣等方面的職能存在交叉；廣州市水務(wù)局、城市管理委員會(huì)及環(huán)保局三個(gè)政府部門在關(guān)于監(jiān)督本市排水行業(yè)、水域水體、水域環(huán)境的職能方面有交叉。正是由于這些職能上存在的不同范圍的交叉會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行力的偏差。如表1所示：

（二）部門利益博弈導(dǎo)致職能部門追求各自的政績(jī)觀

恩格斯指出：“政治權(quán)力不過(guò)是用來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段?！盵8] “在現(xiàn)代社會(huì)政治生活中，政府的行政權(quán)力在一定范圍內(nèi)和一定程度上表現(xiàn)為一種交換的力量，權(quán)力的行使在一定范圍內(nèi)和一定程度上變成為權(quán)利的交換”[9]。政府部門運(yùn)用公共權(quán)力資源、通過(guò)行政職能的行使可為本部門帶來(lái)諸多利益，部門圍繞利益的博弈，實(shí)質(zhì)就是各個(gè)部門利益最大化的爭(zhēng)奪和職權(quán)的擴(kuò)大，因?yàn)檎块T的工作業(yè)績(jī)會(huì)直接影響到部門的未來(lái)發(fā)展，部門職能范圍大、工作績(jī)效好、會(huì)直接影響政府工作人員的各種獎(jiǎng)金、福利等待遇，部門的重要性也會(huì)得到提升，管理人員的職能也可能相應(yīng)得到擴(kuò)大。職能作用對(duì)象也是從各自的利益出發(fā)，為了獲取自身利益的最大化而尋求相應(yīng)的策略[10]1-2。因此，部門之間的博弈關(guān)系將會(huì)變得更加錯(cuò)綜復(fù)雜?！袄娓窬职l(fā)生根本變化的過(guò)程，也就是一種利益重構(gòu)的過(guò)程”[11] 。政府部門職能重新界定的過(guò)程實(shí)際上也就是全局公共利益與其他利益（政府部門利益）的分配和調(diào)整的過(guò)程。

政府職能部門為了得到更多的行政職能權(quán)力，以增強(qiáng)部門的重要性和自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，就會(huì)出現(xiàn)某些部門偏離政府部門的職責(zé)，在管理過(guò)程中會(huì)以本部門利益為出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)部門政績(jī)的就積極辦、有利可圖的業(yè)務(wù)積極辦理，無(wú)利的就借故拖延或者干脆以種種借口不予辦理?！霸诓煌块T之間，不同的單位之間，都出現(xiàn)了較為明顯的利益分化，有多少個(gè)組織或團(tuán)體或行業(yè)就有多少個(gè)利益中心和利益主體” [11] 。政府部門中也出現(xiàn)了較為明顯的利益分化，而政府職能作用對(duì)象也經(jīng)歷了利益依賴性到利益獨(dú)立性的轉(zhuǎn)變。政府機(jī)構(gòu)按照職能分工設(shè)立后，就擁有相應(yīng)的權(quán)力資源，運(yùn)用權(quán)力資源與外部環(huán)境交換得來(lái)的權(quán)利往往以部門利益表現(xiàn)出來(lái)，為本部門所有。而政府各個(gè)部門所獲得的行政權(quán)利因各部門專業(yè)性質(zhì)不同、權(quán)力資源作用不同，效率和收益也各有差別。這就刺激了政府各部門為獲得更多的行政權(quán)利，而增強(qiáng)對(duì)部門行政權(quán)力的追求，也就有可能超出本部門的職能權(quán)限來(lái)進(jìn)行行政管理活動(dòng)，造成政府部門職能交叉[10]125-126。

（三）政治領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)人”導(dǎo)致執(zhí)行的利己性

公共選擇理論創(chuàng)始人布坎南將政治決策的分析同經(jīng)濟(jì)理論結(jié)合起來(lái)，把人在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上的行為重新納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架或理論模式，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來(lái)統(tǒng)一分析人的行為，他把“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)由經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)行為分析推廣到政治市場(chǎng)行為分析；把政治市場(chǎng)上當(dāng)事人的基本行為動(dòng)機(jī)也假定為追求自身利益最大化。也就是說(shuō)不存在政治、經(jīng)濟(jì)截然對(duì)立的善惡二元論，而只存在一種行為動(dòng)機(jī)的個(gè)人，即在政治和經(jīng)濟(jì)兩種市場(chǎng)上都是追求個(gè)人自身利益最大化者。追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”范式也成為了公共選擇理論各派普遍接受的一個(gè)范式，這個(gè)范式說(shuō)明作為獨(dú)立的個(gè)人， 不論是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是在政治領(lǐng)域，都是具有功利主義的“經(jīng)濟(jì)人”。因此在執(zhí)行政策時(shí)，會(huì)選擇執(zhí)行最有利的政策，對(duì)本部門有利的政策馬上執(zhí)行，不利于本部門的政策拖延執(zhí)行，違反相應(yīng)規(guī)定可能還會(huì)變相執(zhí)行。

由于利己性在政府職能部門執(zhí)行政策過(guò)程中的廣泛存在，為了追求部門利益的最大化，對(duì)政策的觀望、對(duì)政策的選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行等政策執(zhí)行偏差就層出不窮。這完全違背了政府執(zhí)行力的基本要義。

（四）治理能力差制約職能部門執(zhí)行力的發(fā)揮

治理能力是政府職能部門執(zhí)行力的突出體現(xiàn)，治理能力差直接阻滯著執(zhí)行力的提升?，F(xiàn)實(shí)治理能力差的表現(xiàn)：一是執(zhí)行決策隨意性明顯。在進(jìn)行政策執(zhí)行時(shí)，不能科學(xué)的論證，憑經(jīng)驗(yàn)憑主觀想象，不根據(jù)地區(qū)及執(zhí)行對(duì)象的實(shí)際情況，以致隨意做出執(zhí)行決策，往往與現(xiàn)實(shí)目標(biāo)出現(xiàn)較大的差距。二是執(zhí)行缺乏創(chuàng)新。當(dāng)今社會(huì)環(huán)境時(shí)刻都在發(fā)生變化，政府的政策執(zhí)行需要跟上時(shí)代的步伐，在具體的執(zhí)行過(guò)程中要體現(xiàn)創(chuàng)新，只有創(chuàng)造性的執(zhí)行才可以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。然而，實(shí)際執(zhí)行中職能部門恪守成規(guī)，不知變通，致使執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)和最佳環(huán)境被錯(cuò)過(guò)。三是協(xié)同溝通能力不足。在職能履行時(shí)，部門與部門之間、部門與行業(yè)間、部門與民眾之間缺少必要的協(xié)調(diào)和溝通，誤解不斷、重復(fù)性工作等現(xiàn)象頻發(fā)，造成資源浪費(fèi)，效率下降。

（五）監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制缺失造成執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

健全的監(jiān)督機(jī)制是保障執(zhí)行效率的重要條件，職能部門在履行行政職能過(guò)程中出現(xiàn)的行政不作為、執(zhí)行偏差、隨意性執(zhí)行等缺乏效率的現(xiàn)象都是因?yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)督造成的。缺少有效的行政監(jiān)督機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)行的規(guī)范性、行政執(zhí)行的效率性、行政執(zhí)行的公平性。當(dāng)前存在的行政監(jiān)督機(jī)制在某種程度上監(jiān)督效率不盡人意的原因是過(guò)于籠統(tǒng)，不能真正的給出比較合理的標(biāo)準(zhǔn)，缺少細(xì)化的指標(biāo)、量化的體系，難以實(shí)現(xiàn)硬化處理，最終就流于形式，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的效果，致使執(zhí)行不到位和缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象出現(xiàn)。監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)不統(tǒng)一，重視上級(jí)監(jiān)督下級(jí)、官員監(jiān)督民眾，“唯上傾向”嚴(yán)重。

監(jiān)督與激勵(lì)是不可或缺的兩只手。沒(méi)有監(jiān)督的激勵(lì)會(huì)出現(xiàn)投機(jī)主義，沒(méi)有激勵(lì)的監(jiān)督也會(huì)帶來(lái)積極性的喪失。因而監(jiān)督離不開(kāi)激勵(lì)。然而，現(xiàn)實(shí)中由于激勵(lì)機(jī)制不完善，出現(xiàn)公務(wù)人員行政惰性增強(qiáng)、公仆意識(shí)減弱、積極性不高、消極怠工、總覺(jué)得受到不公平的待遇。就會(huì)出現(xiàn)在發(fā)揮職能時(shí)，不積極主動(dòng)，行政作風(fēng)散漫，態(tài)度差，分人分事不一致的處理原則。

三、跨部門協(xié)同提升政府執(zhí)行力的影響因素分析

跨部門協(xié)同不可回避的問(wèn)題就是跨部門以及協(xié)同這樣的兩個(gè)方面，具體的展開(kāi)，主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：

（一）業(yè)務(wù)流程

跨部門協(xié)同首要的是實(shí)現(xiàn)不同部門間的良好溝通，建立互為作用的信息共享的虛擬組織形式，因而業(yè)務(wù)流程的內(nèi)容和形式就成為關(guān)鍵的影響跨部門協(xié)同的因素。一是業(yè)務(wù)流程的規(guī)模的大小。政府業(yè)務(wù)流程因其體系龐雜而在某種程度上影響著政府執(zhí)行的效果，用來(lái)衡量業(yè)務(wù)流程體系的重要標(biāo)準(zhǔn)就是規(guī)模的大小。流程環(huán)節(jié)越多，跨部門協(xié)同就越困難，政府執(zhí)行力就越難提升。二是業(yè)務(wù)部門橫向延伸的幅度。政府業(yè)務(wù)流程關(guān)聯(lián)到不同層級(jí)的職能部門，這些關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)越多，流程的橫向幅度就越大，繼而影響打破組織間協(xié)同工作的能力。適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)流程的橫向延伸，可以提高執(zhí)行效果。三是業(yè)務(wù)流程的序列化程度。序列化活動(dòng)是政府運(yùn)行過(guò)程中不同的任務(wù)間有序的活動(dòng)步驟，這些有秩序的環(huán)節(jié)越多，限制條件越嚴(yán)格，靈活性越差，繼而影響政府執(zhí)行力的提高。四是業(yè)務(wù)流程集成度的高低。集成就是將相互有關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)有效的集合起來(lái)，達(dá)到信息共享，實(shí)現(xiàn)政務(wù)的信息渠道暢通，傳遞信息的失真環(huán)節(jié)減少。集成度越高，政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力就會(huì)越強(qiáng)，效率就會(huì)越高。

（二）協(xié)同機(jī)制

協(xié)同機(jī)制是影響跨部門協(xié)同的相關(guān)的條件，主要包括了激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面。一是激勵(lì)機(jī)制不健全。激勵(lì)機(jī)制就是在協(xié)同治理過(guò)程中，給予不同部門的利益分配制度。在激勵(lì)機(jī)制不健全的情況下，出于部門利益的考慮，不同部門在參與協(xié)作辦公過(guò)程中，首先考慮本部門的自身利益，而不是從整體角度出發(fā)，這就在某種程度由于利益協(xié)同不均進(jìn)而產(chǎn)生效率低下，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。二是監(jiān)督機(jī)制不完善。組織也會(huì)有惰性，沒(méi)有有力的監(jiān)督檢查機(jī)制，不同部門就會(huì)產(chǎn)生行政惰性，追求部門規(guī)模的最大化，忽略整體利益。

（三）人員素養(yǎng)

一切的職能都是需要執(zhí)行人員來(lái)實(shí)現(xiàn)，因而，人的因素成為不可或缺的重要影響因素。主要會(huì)在如下幾個(gè)方面影響：一是執(zhí)行人員的主觀意識(shí)。諸多的失誤不是由于技術(shù)和能力不夠，更多的是由于主體的覺(jué)悟和意識(shí)不足產(chǎn)生的。執(zhí)行主體在思想上不能給予足夠的重視，未能形成正確的態(tài)度，沒(méi)有責(zé)任心，抱著得過(guò)且過(guò)的工作態(tài)度，認(rèn)識(shí)不到跨部門協(xié)同工作的意義，浮于表面工作，重視形式主義。這些都會(huì)在不同程度上對(duì)執(zhí)行力產(chǎn)生重大的負(fù)面影響。

二是執(zhí)行人員的技能水平。主觀態(tài)度能夠有正確的認(rèn)識(shí)，能夠有積極的意愿，再就是執(zhí)行人員的技能水平了，“趕鴨子上架”的現(xiàn)象就是說(shuō)明工作中將不具備工作能力的人員安排在某工作崗位上，由于沒(méi)有足夠的勝任工作的技能，連基本的本職工作都不能履行，何談協(xié)同效應(yīng)了。

（四）行政環(huán)境

環(huán)境是一切事物運(yùn)行和發(fā)展依賴的外部條件?？绮块T協(xié)同提升政府執(zhí)行力的外部環(huán)境也同樣是發(fā)揮著重要的影響作用。體現(xiàn)在：一是人文環(huán)境。政府所在區(qū)域存在著長(zhǎng)期形成的人文社會(huì)環(huán)境，政府執(zhí)行力通過(guò)跨部門協(xié)同的方式提升，受到不同程度的影響。如果整體的人文社會(huì)環(huán)境是趨于積極、熱情、善于交往的氛圍，協(xié)作起來(lái)就會(huì)比較容易。否則，就會(huì)互相抵觸，相互拆臺(tái)。二是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，決定了政府會(huì)運(yùn)行何種執(zhí)政方式。經(jīng)濟(jì)水平高的地區(qū)，不受經(jīng)濟(jì)條件的限制，更趨向于合作，部門利益影響較小。反之，為了追求部門私利，往往選擇各自為政，談不上政府執(zhí)行力的提升了。

四、跨部門協(xié)同提升政府執(zhí)行力的對(duì)策

基于前面分析，要塑造較高的政府執(zhí)行力，建立在跨部門協(xié)同的基礎(chǔ)上，需要從如下幾個(gè)方面采取對(duì)策：

（一）技術(shù)保障：優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程

政府執(zhí)行力的提升需要建構(gòu)在優(yōu)化的政府業(yè)務(wù)流程基礎(chǔ)上，因?yàn)榭绮块T協(xié)同離不開(kāi)有序優(yōu)化的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。如何優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，應(yīng)當(dāng)在以下方面做足功夫：

1.加速技術(shù)更新，縮小政府業(yè)務(wù)流程規(guī)模。技術(shù)更新為政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化重組提供必要條件。借助先進(jìn)的信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，結(jié)合政府業(yè)務(wù)工作的實(shí)際，提升政府業(yè)務(wù)的電子化水平，加強(qiáng)技術(shù)管理能力，實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化。通過(guò)技術(shù)更新，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程規(guī)模的縮小，減少了業(yè)務(wù)流程的序列化水平，就可以提高跨部門協(xié)同的能力，繼而提高政府執(zhí)行力。

2.構(gòu)建技術(shù)平臺(tái)，大力發(fā)展電子政務(wù)，增加政府業(yè)務(wù)的集成度。采用服務(wù)外包的形式，構(gòu)建電子政務(wù)技術(shù)平臺(tái)，提高政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化能力。只有在先進(jìn)的技術(shù)平臺(tái)上，才有可能提高政府業(yè)務(wù)流程的集成度，延伸業(yè)務(wù)流程的幅度，提高政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的執(zhí)行能力。

（二）機(jī)制保障：完善政府跨部門協(xié)同機(jī)制

通過(guò)跨部門協(xié)同來(lái)促進(jìn)政府執(zhí)行力的提升，需要與相應(yīng)的配套機(jī)制作為保障，如何完善政府跨部門協(xié)同機(jī)制，關(guān)鍵在于：

1.健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制?？绮块T協(xié)同難免受到部門利益的影響，為了減少由于部門私利化對(duì)政府執(zhí)行力的影響，需要健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制，充分的考慮到不同的職能部門的既得利益，在一定程度上通過(guò)這種利益協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)各部門整體利益的增加。

2.完善監(jiān)督檢查機(jī)制?？绮块T協(xié)同過(guò)程中，政府執(zhí)行效果需要有一套科學(xué)的監(jiān)督檢查機(jī)制來(lái)檢驗(yàn)。建立政府首席信息官制度、信息公開(kāi)制度、責(zé)任追究制度。哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，就在那一個(gè)環(huán)節(jié)查找原因，追溯責(zé)任，總結(jié)教訓(xùn)，繼而減少府際關(guān)系碎片化[12]。

（三）人員保障：提高行政人員的整體素養(yǎng)

協(xié)同的過(guò)程，其實(shí)就是人員與業(yè)務(wù)之間的科學(xué)匹配，有了好的業(yè)務(wù)流程，需要有高素養(yǎng)的人員執(zhí)行。

1.建立定期的崗位培訓(xùn)制度，提高人員的基本能力。通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)，甄別不同人才，結(jié)合工作需要選撥勝任的人員。為了提升政府執(zhí)行力，需要從理論培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等方面做足功夫。提高人員的溝通能力、組織能力、應(yīng)變能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、協(xié)調(diào)能力等不同方面的能力，適應(yīng)跨部門協(xié)同工作的需要。

2.加強(qiáng)交流。經(jīng)驗(yàn)和能力往往是在交流中產(chǎn)生的，在不同部門協(xié)同過(guò)程中增加交流和溝通的平臺(tái)，促進(jìn)協(xié)同能力的形成。定期開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，互助學(xué)習(xí)小組，聯(lián)動(dòng)演練等活動(dòng)，提高人員的綜合素養(yǎng)。

（四）環(huán)境保障：創(chuàng)設(shè)跨部門協(xié)同的良好環(huán)境

環(huán)境之所以重要，因?yàn)檎畧?zhí)行力的提升離不開(kāi)賴以存在的外部條件。需要營(yíng)造良好的政府執(zhí)政環(huán)境，在于：

1.加大宣傳，實(shí)現(xiàn)公眾的思想認(rèn)同，改善人文社會(huì)環(huán)境。政府執(zhí)行力的提升需要廣大的公眾的大力支持。需要結(jié)合實(shí)際，通過(guò)政府熱線，社區(qū)座談會(huì)等途徑，增加宣傳的力度，正確的對(duì)公眾解讀政策，使公眾接受進(jìn)而認(rèn)同。只有形成了良好人文社會(huì)環(huán)境，才能保障政府執(zhí)行力的提升，才能在跨部門協(xié)同過(guò)程中減少阻滯因素的出現(xiàn)。

2.轉(zhuǎn)變管理觀念，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)需要經(jīng)濟(jì)作為后盾，只有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理觀念，政府積極深化審批制度改革，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改造創(chuàng)造條件，才能實(shí)現(xiàn)反向作用力，對(duì)政府執(zhí)行力的提升提供更好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]謝慶奎，陶慶.政府執(zhí)行力探微[J].中國(guó)行政管理，2007（11）.

[2]藺全錄.關(guān)于提高政府執(zhí)行力的一些思考[J].中國(guó)行政管理，2006（8）.

[3]連維良，吳建南，汪應(yīng)洛.政府執(zhí)行力的影響因素及對(duì)策[J].中國(guó)行政管理，2013（4）.

[4]顧杰.論政府執(zhí)行力建設(shè)的深層影響因素[J].中國(guó)行政管理，2008（11）.

[5]陳奇星，趙勇.技術(shù)因素：提升政府執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)[J].中國(guó)行政管理，2008（7）.

[6]韓兆柱，李雙軍.提升我國(guó)政府執(zhí)行力的障礙因素和對(duì)策[J].學(xué)習(xí)論壇，2010（2）.

[7]楚德江，黃昕.政府執(zhí)行力：阻滯因素與政策選擇[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（7）.

[8]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：250.

[9]孟德斯鳩.論法的精神：上冊(cè)[M].北京：商務(wù)印書館，1982：154.

[10]桑玉成.利益分化的政治時(shí)代[M].上海：學(xué)林出版社，2002.

[11]譚燕萍.我國(guó)政府部門職能交叉中的利益博弈分析[J].學(xué)術(shù)論壇，2007（10）.

[12]譚英俊.整體性治理視域下地方政府政策執(zhí)行力提升的新思路[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2014（12）.

責(zé)任編輯：鄧衛(wèi)紅