王國平：破解中國城鎮(zhèn)化建設“錢從哪里來”難題的新思路

一、何謂“兩大戰(zhàn)略機遇”

工業(yè)化與城市化是我國經濟社會發(fā)展的兩大主旋律，也是推動我國現(xiàn)代化進程的兩大戰(zhàn)略機遇。改革開放30多年來，先有工業(yè)化的戰(zhàn)略機遇，哪座城市抓住了這一戰(zhàn)略機遇，就贏得了產業(yè)發(fā)展的先機；后有城市化的戰(zhàn)略機遇，哪座城市抓住了這一戰(zhàn)略機遇，就贏得了城市發(fā)展的先機，進而贏得以城市發(fā)展方式轉變帶動經濟發(fā)展方式轉變的先機。最典型的例子是溫州和杭州。

溫州是我國民營經濟發(fā)展的先發(fā)地區(qū)與改革開放的前沿陣地。改革開放后，溫州走出了一條具有鮮明區(qū)域特色的發(fā)展道路，創(chuàng)造了生機勃勃的“溫州模式”，取得了舉世矚目的成就。“溫州模式”曾是杭州新世紀以來學習的榜樣、追趕的標兵?！皽刂菽Ｊ健本褪牵好駹I經濟+塊狀經濟+縣域經濟+小城鎮(zhèn)+“政府無為而治”，即以民營經濟為特色，以塊狀經濟為先導，以縣域經濟為基礎，以小城鎮(zhèn)為載體，以“政府無為而治”為手段。與30年前“溫州模式”剛剛興起時相比，今天溫州發(fā)展的外部環(huán)境已經出現(xiàn)了“四個重大變化”，第一是經濟全球化，第二是新型城市化，第三是新技術革命，第四是過剩經濟，也就是買方經濟。在這種情況下，“溫州模式”要與時俱進，從1．0向2．0轉變，即“一穩(wěn)定四轉變”：穩(wěn)定民營經濟，實現(xiàn)塊狀經濟向現(xiàn)代產業(yè)體系轉變、縣域經濟向城市經濟轉變、小城鎮(zhèn)向網絡化城市轉變、政府無為而治向政府依法而治轉變。

杭州這座城市在工業(yè)化發(fā)展上是先天不足的“四無城市”，即無地礦資源、無港口資源、無政策資源、無項目資源。杭州之所以有今天的成就，關鍵在于邁入新世紀以來，緊緊抓住城市化這一戰(zhàn)略機遇，深入實施“環(huán)境立市”戰(zhàn)略，努力營造一流的人文、體制、法治、治安、政策、政務、人居、生態(tài)、硬件環(huán)境，堅持不懈地以政府做城市做環(huán)境帶動市場做產業(yè)做企業(yè)，以政府辦好企業(yè)圍墻外的事帶動市場辦好企業(yè)圍墻內的事，以城市發(fā)展方式的轉變推動經濟結構調整和產業(yè)轉型升級，進而推動經濟發(fā)展方式的轉變，使杭州成為勞動、知識、技術、管理、資本等要素集聚的“洼地”，成為各方人才投資創(chuàng)業(yè)的“天堂”。

當前，中國已進入只有轉變發(fā)展方式才能促進持續(xù)發(fā)展的關鍵時期。轉變城市發(fā)展方式是轉變經濟發(fā)展方式的前提和保障?！爸Z瑟姆曲線”告訴我們，一個國家、一個地區(qū)，城市化水平超過30%即進入城市化加速推進的中期階段，超過70%則進入城市化水平增長趨緩甚至停滯的后期階段。按目前的發(fā)展速度，預計2030年中國的城市化率將達到70%左右，城市化進程將基本劃上句號。在這13年期間，如果哪座城市抓住了這個歷史機遇和發(fā)展窗口，它就能集聚各類要素資源，進而做到“先人一步、快人一拍、高人一籌”。反之，如果哪座城市錯過了這個歷史機遇和發(fā)展窗口，它將很難再參與以人為首的各種要素的國內和國際分工，進而陷入“一步慢、步步慢”的困境。因此，中國的每一座城市都要樹立“等不起”的機遇意識、“慢不得”的憂患意識、“坐不住”的責任意識，以城市發(fā)展方式轉變帶動經濟發(fā)展方式轉變，找準比較優(yōu)勢，打造競爭優(yōu)勢，構筑發(fā)展優(yōu)勢，進而走出一條避免城市間同質化競爭、實現(xiàn)差異化發(fā)展的具有自身特色的發(fā)展之路。

二、何謂“城鎮(zhèn)化成本”

在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，“錢從哪里來和去、地從哪里來和去、人從哪里來和去、手續(xù)怎么辦”這“四大難題”是不容回避的。其中，“錢從哪里來”問題又是“四大難題”的重中之重、難中之難。新型城鎮(zhèn)化的核心是農民市民化，但是農民市民化是需要成本的，其背后是巨大的住房、教育、醫(yī)療等公共服務需求。政府統(tǒng)一解決城鎮(zhèn)化成本的支付，總體來講有以下五種途徑：一是城市財政預算安排；二是從國有資產的經營性收益中支付；三是推行PPP模式；四是從城市土地收益中支付；五是政府負債。五種途徑中，政府負債不是真正的成本支付的方式方法，因為政府債最后還是要靠前面四種渠道解決。

要解決城鎮(zhèn)化成本支付難題，核心環(huán)節(jié)在于深入研究土地。實際上，土地問題既是中國革命時期的最大問題，也是中國建設時期的最大問題。做好城市土地工作，理念上一要堅持“政府做地、企業(yè)做房”理念，二要堅持“集約用地、節(jié)約用地”理念，三要堅持“取之于民、用之于民”理念，四要堅持大項目帶動土地開發(fā)的理念，五要堅持“無形資產經營”與“有形資產經營”并重的理念；舉措上關鍵要做到“四改聯(lián)動”，即農地征用制度、土地儲備制度、土地招拍掛制度和土地出讓金使用制度的改革聯(lián)動，做到節(jié)約用地、集約用地、優(yōu)地優(yōu)用，實現(xiàn)經濟效益、社會效益、生態(tài)效益三大效益的疊加和統(tǒng)一。

三、何謂“城市三大類基礎設施”

“城鎮(zhèn)化成本”與城市基礎設施息息相關。城市基礎設施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質基礎。根據杭州的實踐，城市基礎設施由三大類構成：一是包括市政工程、交通設施、公共事業(yè)等在內的經濟類基礎設施；二是包括文化教育、體育運動、醫(yī)療保健等在內的社會類基礎設施；三是包括城市濕地公園、森林公園、綠化帶等在內的生態(tài)類基礎設施。羅斯托的經濟發(fā)展階段理論證明，在城市發(fā)展的初級階段，城市公共投資的重點是提供道路、運輸、供水電等必要的自然壟斷性公共物品，為城市生產企業(yè)創(chuàng)造條件，為居民生活提供便利；在城市發(fā)展進入成熟期以后，公共物品的投資重點轉向教育、文化、醫(yī)療等優(yōu)效性公共物品。

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市基礎設施建設的社會客觀需求與財力不足之間的矛盾日益突出，甚至出現(xiàn)城市基礎設施和公共服務設施嚴重滯后的現(xiàn)象，現(xiàn)已成為影響和制約城鎮(zhèn)化建設健康發(fā)展的一大瓶頸。當前，要圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，加快城市基礎設施轉型升級，全面提升城市基礎設施水平。

四、何謂“XOD”

交通設施是城市發(fā)展最重要的基礎設施之一。TOD（Transit Oriented Development）模式，即以公共交通為導向的城市空間開發(fā)模式。該模式最早指的是以公共交通為中樞、綜合發(fā)展的步行化城區(qū)發(fā)展模式，是一種交通導向的“緊湊開發(fā)”模式，是基于土地利用的交通戰(zhàn)略開發(fā)模式。

進入21世紀，在以傳統(tǒng)公共交通（主要是公交汽（電）車站、地鐵站、輕軌站等）為導向的TOD模式基礎上，開始出現(xiàn)向以機場、港口、高速公路節(jié)點、高鐵站等高速交通為導向的新型TOD模式，即大TOD模式。諸如高鐵組團、空港組團等應運而生，如北京新東站、上海虹橋站、杭州東站就是大TOD模式應用的典型案例。在杭州東站建設的資金投入方面，除了鐵道部撥款，地方政府在配套設施建設上也追加了大量投資，而這筆資金是靠這個僅有9．3平方公里的杭州東站組團土地增值后反哺而得以解決的，并未動用杭州市財政和稅收收入。依托高鐵組團的TOD發(fā)展模式，杭州市不僅成功彌補了100多億的東站樞紐配套設施建設資金缺口，而且還為杭州市積累了巨額的可用于其他基礎設施建設項目的建設資金。另外，在實施TOD模式時，不僅要重視傳統(tǒng)公共交通的發(fā)展，還要進行新型交通模式間的深度整合，進而提升公共交通的服務水平與競爭力。上海虹橋站、杭州東站都是集成了高鐵、城際、磁浮、地鐵、公交等多種交通方式的綜合性交通樞紐，上海虹橋站在空間上還與上海虹橋國際機場實現(xiàn)了深度整合。在高鐵時代，高鐵建設也必須堅持“TOD模式”發(fā)展理念，一攬子統(tǒng)籌謀劃高鐵線、高鐵站、高鐵樞紐、高鐵組團、高鐵經濟、高鐵時代等6個方面的問題。只有堅持“TOD發(fā)展模式”理念，推動交通基礎設施和用地的一體化發(fā)展，才能以交通基礎設施的建設帶動土地的增值，進而以土地的增值反哺城市的發(fā)展，從而確保城市土地經濟效益、社會效益、生態(tài)效益的最大化，切實解決城市交通基礎設施建設“錢從哪里來”的問題。

“XOD模式”是以城市經濟、社會、生態(tài)三大類基礎設施為導向的城市空間開發(fā)模式，是TOD模式的拓展。根據城市基礎設施的不同可具體劃分為E O D模式（Educational facilities Oriented Development以學校等教育設施為導向）、COD模式（Cultural facilities Oriented Development以博物館、圖書館、文化館、歌舞劇院等文化設施為導向）、HOD模式（Hospital Oriented Development以醫(yī)院等綜合醫(yī)療設施為導向）、SOD模式（Stadium and Gymnasium Oriented Development以體育場館等體育運動設施為導向）、POD模式（Park Oriented Development以城市公園等生態(tài)設施為導向）等。以POD模式為例，占地面積約11平方公里的杭州西溪國家濕地公園是中國國家濕地公園，2009年11月被列入國際重要濕地名錄，目前濕地公園通過自主經營的年收入在3億元以上，取得了顯著的生態(tài)效益、社會效益和經濟效益，已經成為我國濕地保護和國家濕地公園建設的樣板。通過成功實施POD模式，杭州西溪國家濕地公園周邊土地實現(xiàn)了大幅增值，不但反哺了該工程150多億的前期投入，并且積累了大量資金用于其他項目的生態(tài)保護。

“XOD模式”遵循“以人為本”“效益統(tǒng)一”“多規(guī)合一”“優(yōu)化布局”“綠色發(fā)展”等城市規(guī)劃、建設的理念，通過規(guī)劃引領，以空間規(guī)劃為龍頭，堅持實現(xiàn)與經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎設施建設規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃的“五規(guī)合一”，統(tǒng)籌生產、生活、生態(tài)三大布局，堅持集約發(fā)展，貫徹“精明增長”“緊湊城市”理念，能夠切實提高城市發(fā)展的宜居性，從而推動城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變。

加強城市基礎設施建設既利當前更利長遠，既能增強城市綜合承載能力、造福廣大群眾、提高以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質量，又能拉動有效投資和消費、擴大就業(yè)、促進節(jié)能減排、推動經濟結構調整和發(fā)展方式轉變，是滿足人們對美好生活的期待、實現(xiàn)發(fā)展成果共享的必然要求。只有堅持“XOD模式”的發(fā)展理念，對城市基礎設施和城市土地進行一體化開發(fā)和利用，形成土地融資和城市基礎設施投資之間自我強化的正反饋關系，通過城市基礎設施的投入改善企業(yè)的生產環(huán)境和居民的生活質量，從而帶動土地的增值，進而通過土地的增值反哺城市的發(fā)展，才能切實解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中“錢從哪里來和去”的問題。新世紀以來，杭州實施的西湖綜保工程、西溪綜保工程、運河綜保工程、錢江新城、城東新城、奧體博覽城等一系列重大項目，都彰顯了“XOD模式”的發(fā)展理念，非但沒有給財政帶來負擔，還造福于廣大人民，推進了城市又好又快的發(fā)展。

五、何謂“XOD+PPP”

在推進中國特色新型城鎮(zhèn)化進程中，城市基礎設施建設需要大量資金，這既需要公共財力充分挖掘潛力加大投入，又必須積極創(chuàng)新投融資機制。黨的十八屆三中全會提出“建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。2014年9月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），明確將PPP模式作為地方政府舉債融資的重要舉措，“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”；同年11月，國務院出臺《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號），要求“進一步鼓勵社會投資特別是民間投資”。2015年5月，國務院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合制定的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號），要求“改革創(chuàng)新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式”。2015年12月召開的中央經濟工作會議指出：“要補齊軟硬基礎設施短板，提高投資有效性和精準性，推動形成市場化、可持續(xù)的投入機制和運營機制?！边@些政策規(guī)定為社會資本進入城市基礎設施建設領域提供了指引。

“XOD（如TOD）+PPP（如BOT）”，即以城市經濟、社會、生態(tài)三大類基礎設施和城市土地一體化開發(fā)利用為理念，提高城市土地資產的附加值和出讓效益，創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，鼓勵社會資本特別是民間資本積極進入城市基礎設施建設領域，是對“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大理念的貫徹落實，不僅有利于形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ矣欣诩涌燹D變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開，充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

以XOD模式為導向，以PPP模式為手段，將PPP模式作為城市基礎設施投融資“供給側”改革的重要組成部分，引導社會資本從城市交通的TOD領域拓展到教育、文化、醫(yī)療、體育、生態(tài)等城市基礎設施的XOD領域。通過XOD模式，激發(fā)社會資本參與城市基礎設施的熱情；通過PPP模式，解決城市基礎設施建設的投融資問題，二者雙管齊下，相輔相成，從而真正破解中國特色新型城鎮(zhèn)化建設“錢從哪里來”的難題。

習近平總書記對深入推進新型城鎮(zhèn)化建設作出重要指示強調，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。要遵循科學規(guī)律，加強頂層設計，統(tǒng)籌推進相關配套改革，鼓勵各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新，積極引導社會資本參與，促進中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設是一個長期的系統(tǒng)工程，要探索“XOD+PPP”復合新型模式，實現(xiàn)城市土地的集約利用、綜合開發(fā)、制度創(chuàng)新，助推中國特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。