鄧峰：對全球共享單車監(jiān)管三種模式的思考

在資本的推動下，今年共享單車行業(yè)出現(xiàn)爆發(fā)式增長，滋生了很多問題，當(dāng)前各地方政府醞釀中的監(jiān)管措施，不約而同地都想到了“上牌”——企業(yè)取得許可，自行車登記上牌。其他的具體措施則五花八門，有些甚至令人無語。比如要用戶實名登記，同時建立信用檔案。問題在于，僅僅是為了矯正“國民素質(zhì)”，執(zhí)法機關(guān)需要動用多少公共資源，才能去實時監(jiān)控用戶交易行為。

需要看到，盡管扯出共享經(jīng)濟大旗，但共享單車的商業(yè)模式實質(zhì)上是升級版的分時租賃，與早已存在的旅館分時租賃并無本質(zhì)區(qū)別，只是通過海量投放產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，再加上互聯(lián)網(wǎng)支付和GPS定位等新技術(shù)手段而已。

那么，一系列追問就產(chǎn)生了，既然此前對于分時租賃業(yè)態(tài)并無特別監(jiān)管，那么對于共享單車這一升級版的監(jiān)管依據(jù)是什么？未來的監(jiān)管方式、執(zhí)法權(quán)限究竟該怎么安排？如果這些問題不能被厘清，當(dāng)下五花八門的監(jiān)管動議，難免陷入“為賦新詞強說愁”的迷惘之中。

共享單車該不該被監(jiān)管？

共享單車的“互聯(lián)網(wǎng)+分時租賃”模式，與此前爭議頗多的滴滴在法律商業(yè)屬性上相去甚遠，后者提供的是直接或者間接的汽車載客服務(wù)——作用與出租車類似。之所以汽車需要監(jiān)管（比如強制保險），一個原因是汽車速度快、占地多，危險性大。

與汽車相比，自行車對交通秩序的影響有限，即使有影響可能也僅僅限于特定地域和時間。因此，不能因為一個新產(chǎn)業(yè)迅速涌現(xiàn)，規(guī)模膨脹，就必然要對它進行監(jiān)管，對其產(chǎn)生的問題，不能跟著感覺走，而是產(chǎn)業(yè)本身確實有受監(jiān)管的必要。

“傳送帶”理論在共享單車行業(yè)的體現(xiàn)，其實主要是占用了公共用地停放，并且亂放可能“影響市容”。因此，政府基于提供自行車的公司占用了公共資源而進行一定的限制，本質(zhì)上是基于所有權(quán)而產(chǎn)生的。政府可以設(shè)定公共土地的使用人應(yīng)當(dāng)滿足一定的公共要求：比如繳納一定的費用獲得許可或者牌照、總量控制、車輛符合標(biāo)準(zhǔn)和安全、指定停放地點和控制密度等。這一規(guī)則最為明確，也最廣泛得到應(yīng)用。

三種監(jiān)管模式的啟發(fā)

對共享單車的監(jiān)管并非只在中國是個問題，中國的情況不同在于，在資本推動下，產(chǎn)業(yè)規(guī)模要大得多。

如果從廣義的規(guī)制來看，國際上已有的監(jiān)管模式大體分為三種。

第一種模式是基于公共資源短缺而形成的禁止性規(guī)定。比如德國慕尼黑在1998年就出現(xiàn)過由學(xué)生創(chuàng)建的call-a-bike，當(dāng)時投入了1800輛自行車，后由于運營失敗而破產(chǎn)。地方政府后來認為，城市內(nèi)環(huán)人口密集區(qū)域的空間緊張，不適合建設(shè)自行車停放站，否決了其他建設(shè)共享系統(tǒng)的建議。同樣，如果是政府投入公共資源，其對公共企業(yè)的監(jiān)管也就順理成章。慕尼黑的市屬企業(yè)在2011年收購了租車公司后，政府和企業(yè)均投入資金改造車輛和停車場，共享汽車也成為公共交通的一部分。

因此，或者采用特許、牌照模式，或者采用公共企業(yè)模式，政府監(jiān)管的正當(dāng)性都是來自于其對公共資源的控制。反過來說，讓公共資源得到正當(dāng)、充分、符合成本收益和社會利益的利用，本是政府的責(zé)任。因此，占用公共資源的多少，直接影響著規(guī)制水平。在未形成大規(guī)模集群的情況下，自行車相對占用公共土地較少。而對于占用公共土地較多的共享汽車，限制就比較嚴(yán)格。比如，美國加州和威斯康星州均明確規(guī)定，在地方政府指定街道或街道的部分，共享汽車有排他停車權(quán)，同時，共享汽車運營商需要取得地方政府的許可，才能取得排他停車權(quán)。

第二種模式是舊金山市的做法，將單車的公共性，或者“傳送帶”作用理解為影響到公共交通、市容的外部性，從而成為目前可以檢索到的唯一監(jiān)管樣本。這種模式更多立足于“所有商業(yè)都是公共的”理論，屬于立足于公共秩序的社會規(guī)制。

舊金山交通局修訂了《舊金山交通法規(guī)》，在今年4月21日生效，將共享單車定義為無樁共享單車許可項目（Stationless Bicycle Share Permit Program）。其中有關(guān)占用公共資源的具體規(guī)制內(nèi)容包括：1．許可，包括許可費、無許可經(jīng)營的行政罰款；2．執(zhí)法，對共享單車亂停放的情況進行評定，并收繳罰款；3．公共資源使用，通過公共聽證會等程序設(shè)定停放區(qū)域。

此外，舊金山還對共享單車產(chǎn)品和服務(wù)作出規(guī)制：1．共享單車本身必須是高品質(zhì)的、堅硬的，裝有不易破壞和改造的硬件，使用年限應(yīng)當(dāng)達到5年，車輛制造信息必須向消費者和交通部門披露；2．必須7×24小時提供服務(wù)，必須安裝GPS設(shè)備并向舊金山交通局實時共享位置，向消費者提供車輛相關(guān)數(shù)據(jù)；3．如果過度集中、地理分布不均衡，或者出現(xiàn)對原有的共享形成惡性影響，可以撤銷許可；4．為了確保有充分的停車區(qū)域需安裝車架，車架由舊金山交通局安裝、由運營商支付費用；5．需要向監(jiān)管部門提交單車的養(yǎng)護、清理、維修計劃并經(jīng)批準(zhǔn)；6．設(shè)置全天候響應(yīng)的多語言網(wǎng)站、呼叫中心和移動應(yīng)用交互系統(tǒng)以供消費者反饋等；7．安排隱私政策，確保消費者的個人信息、財務(wù)信息、出行信息和使用記錄不被泄露；8．每隔一個季度向消費者至少提供一次安全教育課程；9．必須以小時或短區(qū)間為計算單位，根據(jù)使用時長或使用時長和距離的組合確定費率，且計費依據(jù)必須事前清楚、易懂地告知消費者；10．必須有年度低收入消費者項目，對收入較低的群體提供不要求押金，可承受價格的30分鐘以內(nèi)無限制使用的服務(wù)；11．運營商必須充分投保，包括針對道路和單車的損壞；12．運營商必須向監(jiān)管部門支付公共財產(chǎn)維修養(yǎng)護基金，解決對公共財產(chǎn)造成的損失，支付公共部門用于清理和儲存違規(guī)停靠單車所發(fā)生的成本；13．運營商必須至少每月一次，使用加密手段向監(jiān)管部門提交消費者地理位置數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不能鎖定消費者身份、支付方式、個人旅行歷史等；14．對電子支付作出要求。

舊金山的做法和基于所有權(quán)而產(chǎn)生的規(guī)制不同，其出發(fā)點更側(cè)重于保護消費者權(quán)利，并更加積極、全面地介入商業(yè)活動之中。

至于第三種監(jiān)管模式，實際上更多是和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)保政策、社會發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合的指導(dǎo)或者引導(dǎo)，而不是規(guī)制。

比如，歐盟議會2001年開始關(guān)注交通中的氣體排放、噪音以及健康、社會融入等問題，制定了可持續(xù)交通政策，要求各成員國均應(yīng)實行環(huán)境友好型的公共交通建設(shè)，大力提倡自行車及步行，同時采用綜合交通政策，引入多方利益相關(guān)者參與規(guī)則制定等，以保證交通運輸網(wǎng)絡(luò)的快捷、高效、安全。

2013年，歐盟決定建立歐洲互通網(wǎng)絡(luò)，并在2015年通過規(guī)則細化，強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包含自行車道）對經(jīng)濟和交通的影響，歐洲戰(zhàn)略投資基金對此提供資金支持。具體采用的規(guī)則和制度包括：1．設(shè)定自行車質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；2．對行人提供保護，包括劃分自行車道和機動車道；3．在公路車輛收費標(biāo)準(zhǔn)中涵蓋了更多指標(biāo)，包括擁堵、污染、噪音等。在此基礎(chǔ)上，歐盟的一些城市開始投入資金鼓勵自行車出行。歐盟的做法與中國的交通政策庶幾類似，而與狹義的傳統(tǒng)規(guī)制有所區(qū)別。

對照上述三種監(jiān)管模式，檢討中國當(dāng)前紛紛擾擾的共享單車規(guī)制方案或者立法討論，就可發(fā)現(xiàn)，盡管各種研討、方案眾多，甚至可能啟動中央層面立法，但其背后，并沒有搞清楚共享單車與其他互聯(lián)網(wǎng)+交通產(chǎn)業(yè)相比，涉及公共性的“傳送帶”是什么。說到底，對規(guī)制或監(jiān)管的正當(dāng)性缺乏共識，是綱不舉而目不張的根源，也導(dǎo)致了許多主張難以自圓其說。

監(jiān)管目的決定路徑選擇

層層拷問之下，各城市的監(jiān)管嘗試，以及可能由交通部主導(dǎo)的中央層面的共享單車立法，需要反思之處不少。

討論這一問題的核心，是要搞清楚對共享單車規(guī)制的正當(dāng)性是什么，也就是共享單車影響到公眾“傳送帶”是什么，這需要有數(shù)據(jù)和事實的檢驗、分析和支持。不是所有城市的公共資源緊張水平都是一樣的，同時，單車、電動車、汽車甚至摩托車的“傳送帶”也是不一樣的。同時要認識到，不同的監(jiān)管模式?jīng)Q定了不同的內(nèi)容和導(dǎo)向，實際上也決定著政府干預(yù)力度。另一個要注意的問題是監(jiān)管能力，包括監(jiān)管分工和協(xié)調(diào)，誰是最適合的規(guī)則設(shè)計和執(zhí)行者。更進一步，還需要考慮監(jiān)管目的和內(nèi)容決定之后，采用何種方式去實現(xiàn)。

如果認為共享單車的“傳送帶”主要是公共道路——現(xiàn)實中密密麻麻的單車已然占據(jù)了大片公共交通用地——這是許多城市率先開始進行規(guī)制的理由，這個正當(dāng)性最簡單。但是，究竟誰擔(dān)負著看護城市公共空間的職責(zé)，這在中國現(xiàn)實中是一個模糊問題。

對于“占道經(jīng)營”治理，顯然由地方，尤其是各個城市自行立法和執(zhí)法才是正確選擇，并具體由城管部門承擔(dān)職責(zé)，原因在于每個城市擁有的公共資源不同，對待共享單車的態(tài)度自然不同。

對占用公共資源者的規(guī)制，是要求經(jīng)營者保證道路通暢等，另一些可能的做法，是通過征詢相關(guān)利益者（比如居民）的意見，過度地停車可能會影響到周邊居民的生活，或者通過收費、罰款來調(diào)整車輛的亂停放等等。從這個層面來說，屬地管轄才是王道，中央層面的以交通部門為主導(dǎo)的立法，顯得缺乏監(jiān)管的正當(dāng)性。當(dāng)然，強行授權(quán)是可以的，但這不但已經(jīng)超出了交通部主要承擔(dān)城市間交通規(guī)劃實施的既有權(quán)限，同時，在當(dāng)下的制度體系內(nèi)，交通部門是否有能力去完成這種高水平監(jiān)管也要打個問號，最大的可能是，執(zhí)法最終還是得依賴于城管部門。

如果是基于“所有商業(yè)都是公共的”這一前提而進行規(guī)制，那就要考慮中國當(dāng)下共享單車產(chǎn)業(yè)的特點是什么？這種規(guī)制的唯一樣本舊金山，持有的是維護消費者權(quán)益的立場。中國的情況有所不同，當(dāng)下多如牛毛的共享單車企業(yè)競爭激烈，迫使它們必須去討好消費者，倒是如何維護競爭，防止出現(xiàn)快速兼并，進而產(chǎn)生壟斷是一個值得關(guān)注和研究的問題——但這不在本文討論范疇內(nèi)。

競爭和規(guī)制是兩個不同的領(lǐng)域，反壟斷的前提是私人/市場領(lǐng)域。舊金山的情況與中國不同，主要是競爭水平不一樣，中國如果同樣采用許可制度，實際上抬高了市場門檻，會影響到原有的競爭格局。

現(xiàn)實中，對消費者權(quán)益的一般保護，應(yīng)當(dāng)是各地工商管理部門的職責(zé)，對于不公平交易或者限制消費者的法定權(quán)利，工商履行好職責(zé)即可以解決大多數(shù)問題。

將現(xiàn)有的監(jiān)管提議與舊金山的做法對比后可發(fā)現(xiàn)，幾個最重要的問題恰恰被忽略：第一，自行車的質(zhì)量似乎被默認了不是個問題，但不要忘記，降低車輛的質(zhì)量和適行性，是競爭的一種可能策略，也關(guān)乎用戶的安全；第二，如果作為公共交通組成部分，就要在服務(wù)密度、時間上遵循科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)并不能僅僅掌握在公司之中；第三，盡管每家公司都想利用大數(shù)據(jù)獲得衍生價值，但如何保護消費者的隱私信息，應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管政策的優(yōu)先考慮項；第四，盡管在激烈競爭的中國共享單車市場，公平價格和普遍服務(wù)似乎不是問題，也有很多制約這些公司隨意改變價格的方法（比如有城市提供免費的公共自行車），但是競爭狀態(tài)并不是一成不變的。

這些基于公共商業(yè)活動而產(chǎn)生的消費者導(dǎo)向的規(guī)則，似乎在當(dāng)下的討論中并無聲息，而它們每一個層面其實都需要很多技術(shù)指標(biāo)來作出規(guī)定。

當(dāng)然，如果考慮到中國法律長于宣示，專于授權(quán)，中央的立法層面倒是也可以把前兩者結(jié)合起來，授權(quán)不同分工和不同層次的機關(guān)去實施監(jiān)管。比如，中央層面關(guān)注消費者權(quán)益，地方層面關(guān)注公共資源占用，可以防止各種拍腦門的監(jiān)管措施，也是可以接受的有為方案。

此外，如果將共享單車上所產(chǎn)生的國民健康、環(huán)保價值、緩解交通擁堵等價值上升到交通政策層面，作為傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃和設(shè)計者，交通部門倒是可以在規(guī)劃未來交通模式之中有所做為，比如可以出臺一個指導(dǎo)意見，采用歐盟的方式去推動自行車在交通中的更廣泛使用。然而，這更多是一種產(chǎn)業(yè)指引，其規(guī)劃和實施更多采用的是鼓勵、引導(dǎo)，并不是嚴(yán)格意義上的規(guī)制。

由于共享單車平臺沉淀了巨額押金，坊間擔(dān)憂可能會被企業(yè)不當(dāng)使用，從而發(fā)生無法退還或“擠兌”的問題，甚至還存在“企業(yè)跑路”的風(fēng)險。的確，將客戶的錢挪做別的事情，可能會引發(fā)無法償還的情況，不過這對監(jiān)管者而言，頂多是一個企業(yè)內(nèi)的“系統(tǒng)性風(fēng)險”，而不是全社會的系統(tǒng)性風(fēng)險（這是金融監(jiān)管的最主要理論依據(jù)），無需過于擔(dān)心。

首先，出于競爭的需要，已經(jīng)有公司取消了押金；其次，各種會員卡、預(yù)付費等現(xiàn)象一直都存在，這可能是公司向顧客融資的途徑，取消押金的公司肯定融資能力更強，限制這種融資也會對競爭產(chǎn)生影響；再次，在某種意義上這是一個消費者權(quán)益保護力度問題，如果工商部門或者消費者保護協(xié)會能夠參與到問題押金退還交易中，事實上就會形成對公司濫用押金的制約，一旦不能償還就會出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險（資不抵債），而這是對公司治理最有力的制約。

事實上，只要有交易就會有違約風(fēng)險，都可能會出現(xiàn)跑路賴賬，法律不可能將每一家公司都當(dāng)成銀行或者證券公司來對待，進行介入式的資金監(jiān)管。

在我看來，不斷強調(diào)押金風(fēng)險，反映了人們對于共享單車企業(yè)的“性惡論”假定，以及有別于其他行業(yè)的歧視。對于突破地域的、全國性的共享單車公司，擁有自由調(diào)動資金的能力，如果擔(dān)心不能保證押金的安全，完全可以通過法定義務(wù)要求其購買保險。

順便提一下引發(fā)輿論熱議的“國民素質(zhì)”問題，哪些用戶損壞自行車，共享單車公司更有能力和積極性去查證，教育和監(jiān)督用戶的職責(zé)交給他們就可以了。至于損害他人財產(chǎn)，已經(jīng)有明確的法律規(guī)則，只是一個執(zhí)法實現(xiàn)問題。從另一個層面來說，產(chǎn)業(yè)的爆發(fā)增長恰恰說明國民素質(zhì)并沒有想象中那么低。

總之，無論未來采取哪種監(jiān)管或規(guī)制方式，仍然需要在每一個步驟中貫徹成本收益最優(yōu)的原則，這恰恰是當(dāng)前的中國式規(guī)制容易忽略的。

最后還是強調(diào)一下，“解鈴還須系鈴人”，如果中國的共享單車公司自認是負責(zé)任的公民，關(guān)注長期利益，就有必要把更多精力放在保護消費者、提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等問題上。免除政府不當(dāng)干預(yù)的最好方式，是組織起真正有公心的行業(yè)協(xié)會，自己把自己約束起來。