曹海峰

摘 要：歐盟在多年應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的實(shí)踐中，逐漸形成了一套相對(duì)完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制主要可概括為宏觀和中觀兩個(gè)層面：宏觀層面主要包括政治動(dòng)員、政策協(xié)同和民眾溝通；中觀層面的應(yīng)急反應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制可歸納為“五大要素”，即應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心、通用應(yīng)急通信與信息系統(tǒng)、模塊化救援隊(duì)伍體系、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急救援培訓(xùn)體系以及全景應(yīng)急演練?？蓮囊韵聨讉€(gè)方面進(jìn)一步完善我國(guó)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制：一是進(jìn)一步提升中央應(yīng)急管理部門的權(quán)威性，二是進(jìn)一步完善重大突發(fā)事件民眾溝通和信息發(fā)布制度，三是盡快成立國(guó)家層面的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)中心，四是加快建立標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的應(yīng)急隊(duì)伍和保障體系，五是進(jìn)一步完善我國(guó)對(duì)外災(zāi)害援助與應(yīng)急協(xié)作的工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：歐盟；應(yīng)急協(xié)調(diào)；政策協(xié)同；重大突發(fā)事件

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）12-0060-08

歐盟目前共有28個(gè)成員國(guó)，總面積約438萬(wàn)平方公里，人口規(guī)模約為5.02億。作為一個(gè)整體，其地理面積和人口規(guī)模均接近于我國(guó)的一半，區(qū)域內(nèi)常見的自然災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)難等突發(fā)事件類型也與我國(guó)存在很多相似性。歐盟應(yīng)急管理的一大突出特點(diǎn)是很多跨界突發(fā)事件的處置需要各成員國(guó)共同參與，協(xié)同應(yīng)對(duì)。經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)踐發(fā)展，歐盟逐步形成了一套相對(duì)完善的重大突發(fā)事件協(xié)同應(yīng)對(duì)體制和應(yīng)急管理機(jī)制，很多做法值得我們學(xué)習(xí)借鑒。深入研究歐盟的跨界應(yīng)急協(xié)調(diào)體制和運(yùn)作機(jī)制，并與國(guó)內(nèi)情況進(jìn)行比較分析，可以為我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)提供重要參考，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

目前關(guān)注歐盟應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制的研究多集中于歐盟民防工作的概述①和介紹②，或聚焦于歐盟與外部的應(yīng)急合作模式③、歐盟民防體制機(jī)制的組織框架④、歐盟民事保護(hù)應(yīng)急培訓(xùn)演練⑤等方面，其相關(guān)成果對(duì)進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)提供了頗為有益的借鑒和啟示?？傮w來(lái)看，當(dāng)前的研究多側(cè)重于歐盟政策和運(yùn)作體系的介紹性研究或是某一方面的專題研究，而對(duì)深層次的政治動(dòng)員和民眾溝通體制、資源配置優(yōu)化模式、協(xié)同管理機(jī)制等領(lǐng)域的深入研究還較少，尤其是缺乏歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制與我國(guó)當(dāng)前跨界應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的對(duì)比研究。為此，亟須從理論和實(shí)踐角度對(duì)歐盟重大突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制展開深入分析，以期為完善我國(guó)跨界應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提供理論參考和對(duì)策建議。本研究擬對(duì)歐盟的跨界應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制展開分析，主要著眼于歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)體制的宏觀層面，即政治動(dòng)員、政策協(xié)同、民眾溝通，以及中觀層面的應(yīng)急協(xié)調(diào)管理機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，提出完善跨界應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的參考對(duì)策。

一、宏觀層面：歐盟重大突發(fā)事件中的政策協(xié)同與民眾溝通

“9·11”事件后，歐盟各成員國(guó)逐漸意識(shí)到聯(lián)合應(yīng)對(duì)恐怖主義和重大跨界突發(fā)事件的必要性。尤其是近年來(lái)，隨著恐怖襲擊事件和其他重大突發(fā)事件在歐盟范圍內(nèi)屢屢發(fā)生，歐盟進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到這種宏觀層面協(xié)同應(yīng)對(duì)體制的重要性。為此，歐盟各成員國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化了政府間跨界合作的政策協(xié)同力度，強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)公眾動(dòng)員能力建設(shè)，并加強(qiáng)了對(duì)民眾溝通機(jī)制建設(shè)，以此來(lái)提升整個(gè)歐盟共同抵御恐怖主義侵襲和應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的抗逆力。

1.政策協(xié)同，規(guī)則先行

宏觀層面，歐盟在重大突發(fā)事件的協(xié)同應(yīng)對(duì)方面，特別注重政策和制度的規(guī)范化建設(shè)。凡涉及跨國(guó)的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)事項(xiàng)，歐盟一般均會(huì)事先約定，共同立法，或出臺(tái)歐盟法案或制定規(guī)范化文件，為開展應(yīng)急管理協(xié)調(diào)合作提供法律支持。這些法律或規(guī)范性文件主要包括關(guān)于應(yīng)急管理的合作政策、程序流程和運(yùn)作機(jī)制等方面的內(nèi)容。負(fù)責(zé)國(guó)際合作、人道主義救助以及民事保護(hù)的專門內(nèi)閣辦公室隸屬歐盟委員會(huì)，該辦公室具體負(fù)責(zé)相關(guān)政策的制定，其辦公人員由各成員國(guó)選派，共同參加組閣。

在歐盟重大突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)同工作中，具有代表性的重要法案有三個(gè)。一是“9·11”事件發(fā)生以后，歐盟成員國(guó)共同通過(guò)的歐盟理事會(huì)第792號(hào)決議⑥。該決議首次明確了歐盟成員國(guó)應(yīng)共同集中各自資源，集合各方力量，共同應(yīng)對(duì)歐盟范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的重大危機(jī)，這標(biāo)志著歐盟民事保護(hù)機(jī)制正式建立。二是歐盟于2006年11月通過(guò)的第1717號(hào)法案，明確提出要建立社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制（IFS）。⑦該法案主要針對(duì)各類全球性危機(jī)和重大風(fēng)險(xiǎn)，如恐怖襲擊、重大跨境事件、大規(guī)模殺傷性武器潛在威脅等，提出了各國(guó)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)的總目標(biāo)和總原則。法案在構(gòu)建歐盟聯(lián)合反恐，共同打擊極端主義和暴力恐怖主義，共同打擊有組織犯罪以及保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等方面，提出了一整套規(guī)則，為歐盟協(xié)同應(yīng)對(duì)全球性、跨地域的危機(jī)做好應(yīng)急準(zhǔn)備，從而確保了歐盟在重大危機(jī)狀態(tài)下能夠保護(hù)和維持正常的社會(huì)秩序、公民安全及其基本人身自由。三是歐盟于2013年12月份出臺(tái)的第1313號(hào)法案⑧。該法案將歐盟委員會(huì)下設(shè)的監(jiān)測(cè)和信息中心（MIC）改組為歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心（ERCC），并在硬件和軟件方面予以配套，使該中心的職能范圍從單純的信息監(jiān)測(cè)分析擴(kuò)展至監(jiān)測(cè)預(yù)警與協(xié)調(diào)調(diào)度，從機(jī)構(gòu)建設(shè)上確保了歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的高效運(yùn)作。

通過(guò)不斷出臺(tái)和修訂相關(guān)法案，歐盟大大提升了應(yīng)急協(xié)調(diào)的制度化水平，逐漸建立起一套相對(duì)完善的應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的跨界協(xié)調(diào)規(guī)則，在各成員國(guó)聯(lián)邦政府或中央政府間建立了較為完善的溝通渠道，歐盟協(xié)同應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的制度化基礎(chǔ)得以形成。

除此之外，為適應(yīng)危機(jī)管理的特點(diǎn)，在緊急狀態(tài)下，歐盟還會(huì)專門就突發(fā)的重大危機(jī)事件召開成員國(guó)協(xié)調(diào)會(huì)議。如2015年1月，歐盟主要成員國(guó)在巴黎召開歐盟反恐協(xié)調(diào)會(huì)議，同時(shí)歐盟移民與內(nèi)政委員、反恐協(xié)調(diào)委員等要員也均參會(huì)，商討各成員國(guó)如何共同應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的國(guó)際恐怖主義威脅。隨后，歐盟委員會(huì)還舉行歐盟反恐峰會(huì)，討論出臺(tái)新的歐盟聯(lián)合反恐方案⑨。

2.積極溝通，動(dòng)員民眾

在遇有重大突發(fā)事件時(shí)，歐盟成員國(guó)除了在操作層面開展協(xié)同救援、聯(lián)合執(zhí)法等具體行動(dòng)外，往往還會(huì)在第一時(shí)間共同發(fā)聲，通過(guò)媒體表達(dá)立場(chǎng)，對(duì)受災(zāi)國(guó)政府進(jìn)行聲援；同時(shí)借此表達(dá)對(duì)受災(zāi)國(guó)民眾的關(guān)切，從而形成政治動(dòng)員合力。

2015年11月13日深夜法國(guó)首都巴黎遭受系列恐怖襲擊事件，造成上百人傷亡。事件發(fā)生約兩小時(shí)后，法國(guó)總統(tǒng)奧朗德通過(guò)電視直播發(fā)表講話，宣布法國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，并公布了政府正在采取的一系列應(yīng)對(duì)措施，號(hào)召民眾團(tuán)結(jié)起來(lái)，冷靜面對(duì)局勢(shì)，同時(shí)要堅(jiān)定對(duì)政府的信心。與此同時(shí)，德國(guó)、英國(guó)等國(guó)的政府首腦紛紛通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)表聲明，表達(dá)關(guān)切，提出了要與法國(guó)民眾同在，并將竭盡全力施以援手等倡議?；仡櫘?dāng)年1月7日，法國(guó)《查理周刊》總部遭遇恐怖襲擊，導(dǎo)致12人死亡，為了悼念遇難者，巴黎當(dāng)?shù)貢r(shí)間1月11日15時(shí)25分，歐洲理事會(huì)（歐盟的最高決策機(jī)構(gòu)）主席以及來(lái)自德國(guó)、英國(guó)等歐盟國(guó)家和美國(guó)等非歐盟國(guó)家的40多位政府首腦和要員與法國(guó)總統(tǒng)奧朗德手挽手參加反恐大游行，當(dāng)天參加游行的民眾達(dá)到了100萬(wàn)人⑩，這極大地振奮了民眾的反恐怖斗爭(zhēng)士氣，增強(qiáng)了民眾對(duì)政府的信心。經(jīng)過(guò)此番政治動(dòng)員，法國(guó)民眾的反恐情緒高漲，在最短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到了“所有人都團(tuán)結(jié)起來(lái)”的目的。此外，在事發(fā)后積極營(yíng)造事態(tài)可控的社會(huì)情緒感知氛圍，也是歐盟國(guó)家在重大突發(fā)事件后的常規(guī)做法。如事發(fā)后第一時(shí)間公布事件人員傷亡情況，公布政府采取的應(yīng)急處置和救援救助措施，安撫社會(huì)情緒，最大限度地減少事件對(duì)民眾造成的負(fù)面影響。

重大突發(fā)事件發(fā)生后，歐盟各大新聞媒介的及時(shí)參與和介入也是歐盟共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的一大亮點(diǎn)。一方面，各知名電視臺(tái)和各大網(wǎng)絡(luò)媒體、社交媒體等，在社會(huì)民眾間扮演著第一信息來(lái)源的重要角色，來(lái)自媒體的信息與歐盟官方信息的相互印證，大大提升了信息來(lái)源的可靠性和準(zhǔn)確性。另一方面，各大電視臺(tái)、各大網(wǎng)站、推特或臉譜等自媒體，也是溝通民眾和進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員的重要平臺(tái)，這些媒體平臺(tái)能夠在第一時(shí)間為廣大民眾提供有關(guān)事件的權(quán)威信息，平息可能產(chǎn)生的公眾恐慌。事件發(fā)生后，各大媒體都會(huì)秉持客觀公正的評(píng)說(shuō)準(zhǔn)則，積極對(duì)事態(tài)進(jìn)展進(jìn)行跟蹤報(bào)道，及時(shí)發(fā)布政府部門的權(quán)威消息，為引導(dǎo)和安撫社會(huì)情緒提供了重要的信息溝通渠道。

歐盟還專門開發(fā)了一個(gè)新聞自動(dòng)收集與分析系統(tǒng)，涵蓋了歐盟內(nèi)部以及全球各大媒體平臺(tái)的新聞信息。該系統(tǒng)可實(shí)現(xiàn)每5分鐘的自動(dòng)高頻率互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站監(jiān)控，并能對(duì)網(wǎng)站涉及突發(fā)事件的敏感信息進(jìn)行全文分析和有用信息自動(dòng)抓取。2014年11月5日—11日中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目國(guó)家行政學(xué)院代表團(tuán)訪問(wèn)歐盟總部時(shí)歐盟人道主義援助與民事保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室（ECHO）提供的數(shù)據(jù)顯示，這套系統(tǒng)目前已成功應(yīng)用于歐盟重大突發(fā)事件的應(yīng)急協(xié)調(diào)工作，在歐盟和全球范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)控的新聞網(wǎng)站已高達(dá)4500個(gè)，每天監(jiān)控新聞報(bào)道20萬(wàn)篇，涉及70余種語(yǔ)言、1000多類新聞信息，僅是其中設(shè)定的監(jiān)控關(guān)鍵詞就達(dá)到了3萬(wàn)個(gè)。與此同時(shí)，歐盟委員會(huì)與一些主流媒體和知名電視臺(tái)之間還建立了信息共享機(jī)制，重大突發(fā)事件發(fā)生后，雙方的信息可以在第一時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享。此外，歐盟各國(guó)還建立龐大的志愿者團(tuán)隊(duì)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或推特、臉譜等自媒體平臺(tái)，在歐盟范圍內(nèi)形成了一個(gè)龐大的突發(fā)事件信息報(bào)告志愿者組織體系，能夠第一時(shí)間無(wú)償為政府提供突發(fā)事件的第一手信息。

二、中觀層面：歐盟重大突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)的管理機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟各成員國(guó)在應(yīng)對(duì)危機(jī)和重大突發(fā)事件、保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)免受或減少損失的過(guò)程中，逐漸認(rèn)識(shí)到協(xié)同合作與資源共享的重要性。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐發(fā)展，在應(yīng)急協(xié)調(diào)的體系框架、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作模式、救援力量、資源配置與優(yōu)化方式以及應(yīng)急培訓(xùn)演練等中觀層面的組織運(yùn)作方面，歐盟逐步形成了一整套相對(duì)完備的管理機(jī)制。

歸納而言，歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制包括“五大要素”：一是應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)系統(tǒng)，由應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心（ERCC）具體負(fù)責(zé)，它是歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)的“神經(jīng)中樞”，也是協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的核心機(jī)構(gòu)。二是公共危機(jī)與信息溝通系統(tǒng)（CECIS），是機(jī)制內(nèi)各方信息溝通的主要渠道，確保各方能夠在第一時(shí)間獲取準(zhǔn)確信息。三是模塊化隊(duì)伍體系，這是確保救災(zāi)行動(dòng)的關(guān)鍵，其突出特點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化。由來(lái)自不同國(guó)家的成員組成的隊(duì)伍可以在救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，極大地提高了救援效率。四是應(yīng)急培訓(xùn)系統(tǒng)，主要是向各成員國(guó)應(yīng)急管理人員和救援專業(yè)人員提供標(biāo)準(zhǔn)化的培訓(xùn)課程，這是保證隊(duì)伍具備模塊化作戰(zhàn)能力的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。五是應(yīng)急模擬演練，歐盟定期向參與協(xié)調(diào)機(jī)制的成員國(guó)和人員提供有關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決策指揮、現(xiàn)場(chǎng)處置、溝通協(xié)調(diào)等方面的桌面推演和實(shí)戰(zhàn)演練，通過(guò)演練不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改進(jìn)工作流程，提升應(yīng)急能力。

1.歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)的“中樞”——ERCC

歐盟內(nèi)外部應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是歐盟委員會(huì)人道主義援助與民事保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室（ECHO），其主要工作包括制定歐盟宏觀層面有關(guān)應(yīng)急協(xié)作的政策法規(guī)、規(guī)劃應(yīng)急處置課程體系、培訓(xùn)救援人員、遴選專家、處理援助請(qǐng)求等事項(xiàng)。該辦公室是歐盟委員會(huì)重要的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)上直接對(duì)歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)。辦公室下設(shè)歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心（ERCC），實(shí)行“7天—24小時(shí)”全天候運(yùn)作，是歐盟內(nèi)外部跨國(guó)支援和歐盟對(duì)外支援的核心實(shí)體運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心實(shí)行值班制度，主要通過(guò)歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制中的通用應(yīng)急通信與信息系統(tǒng)（CECIS）和全球各大電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)媒體兩條途徑獲取歐盟內(nèi)外部的災(zāi)害災(zāi)情信息。歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心可在第一時(shí)間與各成員國(guó)以及ECHO分布在全球6大區(qū)域的44個(gè)分支機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件災(zāi)情信息實(shí)時(shí)互通和共享，可以在接到災(zāi)情信息24小時(shí)內(nèi)做出重大決策。

歐盟應(yīng)急反應(yīng)合作的根本目標(biāo)就是要通過(guò)促進(jìn)歐盟重大災(zāi)害中的共同參與機(jī)制，來(lái)強(qiáng)化救災(zāi)救援的國(guó)際合作，提高歐盟成員國(guó)共同應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的能力。歐盟應(yīng)急處置反應(yīng)的協(xié)作機(jī)制大致遵循“請(qǐng)求—反應(yīng)—匹配分析—派遣—援助—反饋”的流程。一般情況下，先由受災(zāi)國(guó)提出請(qǐng)求，然后歐盟做出反應(yīng)，進(jìn)行隊(duì)伍調(diào)遣和資源配置，向受災(zāi)國(guó)派出救援專業(yè)人員隊(duì)伍和專家隊(duì)伍。

首先受災(zāi)國(guó)在遭受自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)難、恐怖襲擊或者其他人為災(zāi)難時(shí)，向歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心（ERCC）提出援助請(qǐng)求。應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心根據(jù)受災(zāi)國(guó)申請(qǐng)內(nèi)容、成員國(guó)應(yīng)急資源和能力儲(chǔ)備情況面向所有成員國(guó)進(jìn)行任務(wù)需求—供給的匹配分析。經(jīng)過(guò)分析之后，歐盟將最適宜成員國(guó)應(yīng)急資源的模塊任務(wù)自動(dòng)分配給能夠勝任的各成員國(guó)。具備標(biāo)準(zhǔn)模塊化隊(duì)伍的成員國(guó)根據(jù)自身的情況，在評(píng)估基礎(chǔ)上決定是否接受歐盟分配的任務(wù)。一旦決定接受任務(wù)，則需要根據(jù)ERCC的要求，做好救援設(shè)施設(shè)備、人員選派以及交通運(yùn)輸?shù)确矫娴膽?yīng)急準(zhǔn)備。隨后由ERCC向受災(zāi)國(guó)提出啟動(dòng)緊急援助的反饋，受災(zāi)國(guó)根據(jù)災(zāi)情決定是否接受歐盟援助。在受災(zāi)國(guó)決定接受援助后，ERCC還會(huì)協(xié)助運(yùn)輸救援物資并派遣專家工作組赴受援國(guó)開展救援指導(dǎo)工作。救災(zāi)結(jié)束后，由受援國(guó)提交資源使用情況報(bào)告，歐盟根據(jù)報(bào)告進(jìn)行資源使用效率等方面的有效性評(píng)估和分析，以便進(jìn)一步改進(jìn)后續(xù)工作機(jī)制。每一次重大災(zāi)害救援工作結(jié)束后，歐盟都會(huì)認(rèn)真組織開展關(guān)于應(yīng)急反應(yīng)的救援評(píng)估，并向歐盟委員會(huì)提交評(píng)估報(bào)告。

2.歐盟通用應(yīng)急通信與信息系統(tǒng)——CECIS

為確保信息在各成員國(guó)之間真實(shí)高效傳遞，同時(shí)也為了信息保密的需要，歐盟專門開發(fā)了通用應(yīng)急通信與信息系統(tǒng)（CECIS）。一方面，CECIS系統(tǒng)可用于各成員國(guó)與歐盟之間的溝通聯(lián)絡(luò)，接受受災(zāi)國(guó)的援助請(qǐng)求，發(fā)布援助模塊要求，向受援國(guó)作出派遣回應(yīng)；另一方面，該套系統(tǒng)以先進(jìn)的衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)作為平臺(tái)支撐，可以對(duì)歐盟內(nèi)外部的森林火災(zāi)、洪水、海嘯、颶風(fēng)、特大暴雨、干旱等極端天氣和重特大自然災(zāi)害開展監(jiān)測(cè)和預(yù)警，并及時(shí)向受災(zāi)害影響國(guó)家發(fā)布預(yù)報(bào)和預(yù)警信息，提供必要的技術(shù)指導(dǎo)。

歐盟規(guī)定，各成員國(guó)有關(guān)公民保護(hù)與危機(jī)應(yīng)對(duì)的國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)利用歐盟的CECIS系統(tǒng)進(jìn)行彼此之間的聯(lián)絡(luò)和信息交互。除此之外，歐盟成員國(guó)在遭受災(zāi)害后向歐盟ERCC發(fā)出援助請(qǐng)求時(shí)，也應(yīng)盡可能利用該系統(tǒng)進(jìn)行。與此同時(shí)，該信息系統(tǒng)也是歐盟與第三國(guó)、聯(lián)合國(guó)等其他國(guó)際組織進(jìn)行災(zāi)害救助和人道主義援助的主要聯(lián)系渠道，歐盟為此還專門開發(fā)了一個(gè)單獨(dú)的系統(tǒng)版本，以便用于與歐盟以外其他國(guó)家和國(guó)際組織的信息聯(lián)系。

歐盟的通用應(yīng)急通信與信息系統(tǒng)（CECIS）可分為三個(gè)層面：頂層為網(wǎng)絡(luò)層，主要是連通各成員國(guó)與歐盟的應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心；其次為應(yīng)用層，包括數(shù)據(jù)庫(kù)和其他維持歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行所需要的其他信息系統(tǒng)，應(yīng)用層的主要任務(wù)是從技術(shù)上確保通訊的暢通，并確保歐盟ERCC與成員國(guó)應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的信息能夠共享；最后是安全層，包括系統(tǒng)設(shè)置、規(guī)則和程序，以確保信息的真實(shí)性，并確保通過(guò)該系統(tǒng)進(jìn)行交互和共享的數(shù)據(jù)信息的完整性和保密性。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)層—應(yīng)用層—安全層三個(gè)層面的設(shè)計(jì)，CECIS系統(tǒng)可以從頂層設(shè)計(jì)、技術(shù)保障以及信息安全等方面確保歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的高效運(yùn)行。在近年來(lái)的跨國(guó)救災(zāi)援助實(shí)踐中，歐盟范圍內(nèi)的受災(zāi)國(guó)與歐盟ERCC的信息交互均通過(guò)CECIS系統(tǒng)完成。目前該系統(tǒng)已成為支撐歐盟應(yīng)急協(xié)同機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)平臺(tái)。

為方便歐盟各國(guó)共享災(zāi)情和救災(zāi)信息，歐盟專門開發(fā)了“國(guó)家信息報(bào)告模板”，對(duì)受災(zāi)信息、人員傷亡、需求資源等關(guān)鍵信息要素做出了標(biāo)準(zhǔn)格式要求。該模板不僅要求各國(guó)提供可供聯(lián)系的“聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”信息，還要求準(zhǔn)確提供用來(lái)處置自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)難、放射性災(zāi)難、環(huán)境事故或海洋污染等各類突發(fā)事件的必要信息。

歐盟要求在CECIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)中，應(yīng)提供可供歐盟ERCC調(diào)用的模塊。歐盟要求各成員國(guó)應(yīng)及時(shí)更新各自的數(shù)據(jù)，并及時(shí)上傳至CECIS系統(tǒng)，以確保歐盟可以實(shí)時(shí)調(diào)用這些信息。同時(shí)，成員國(guó)也可以通過(guò)“只讀”模式讀取和調(diào)用系統(tǒng)中其他成員國(guó)的數(shù)據(jù)信息。歐盟會(huì)根據(jù)成員國(guó)的需求和災(zāi)害情況及時(shí)對(duì)CECIS系統(tǒng)進(jìn)行更新與維護(hù)。在確保數(shù)據(jù)安全的情況下，歐盟也會(huì)與其他國(guó)際組織共享相關(guān)災(zāi)情信息，如近年來(lái)歐盟與聯(lián)合國(guó)減災(zāi)署等國(guó)際機(jī)構(gòu)在自然災(zāi)害救援中的信息共享與合作。

3.歐盟的模塊化應(yīng)急救援隊(duì)伍體系

歐盟為了更好地發(fā)揮各成員國(guó)在大災(zāi)中的救援合力，采用了模塊化的隊(duì)伍體系建設(shè)模式。此舉的最大好處是各成員國(guó)可以取長(zhǎng)補(bǔ)短、互惠互利，最大限度發(fā)揮各國(guó)在救災(zāi)中的優(yōu)勢(shì)。救災(zāi)實(shí)力強(qiáng)的國(guó)家可以做到各個(gè)模塊全覆蓋，救災(zāi)實(shí)力弱的國(guó)家可以根據(jù)本國(guó)災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，有針對(duì)性地建設(shè)特定的救災(zāi)模塊隊(duì)伍，一旦發(fā)生超出自身能力范圍的巨災(zāi)大難，可以通過(guò)歐盟協(xié)調(diào)機(jī)制，在第一時(shí)間內(nèi)動(dòng)員和調(diào)集他國(guó)優(yōu)勢(shì)兵力，以最快的速度投入到救援當(dāng)中。歐盟要求，各成員國(guó)模塊在被派遣之前必須在最短時(shí)間內(nèi)預(yù)先具備所需的救援能力，救援隊(duì)伍必須確保自身具有自我保障的能力；各個(gè)模塊必須按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人員和設(shè)施配置，甚至要采用統(tǒng)一的救援術(shù)語(yǔ)，以此來(lái)確保救援力量在現(xiàn)場(chǎng)的快速銜接能力。歐盟不僅要求各成員國(guó)模塊化隊(duì)伍必須經(jīng)過(guò)歐盟的審核認(rèn)可和注冊(cè)后方可參與救援行動(dòng)，同時(shí)還要求其必須經(jīng)常性地組織開展必要的培訓(xùn)和演練活動(dòng)。唯有如此，這些模塊化的隊(duì)伍在重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，才能在第一時(shí)間通過(guò)“組裝”的方式快速投入戰(zhàn)斗，取得最大的戰(zhàn)斗效果。

目前，歐盟共建立有17個(gè)專業(yè)的模塊化隊(duì)伍體系，另有1個(gè)技術(shù)支持小組負(fù)責(zé)為專業(yè)救援隊(duì)伍提供技術(shù)支持服務(wù)。歐盟于2014年10月發(fā)布了《歐盟民事保護(hù)機(jī)制》（NO.1313/2013/EU）的配套細(xì)則文件C—7489。該文件對(duì)17個(gè)專業(yè)模塊的任務(wù)、救災(zāi)能力、主要組成、自我保障、部署調(diào)度等方面的要求做出了詳細(xì)規(guī)定，成為確保各個(gè)專業(yè)模塊隊(duì)伍救援救助能力的關(guān)鍵支持。17個(gè)專業(yè)化模塊隊(duì)伍的突出特點(diǎn)是采用了模塊化、標(biāo)準(zhǔn)化的隊(duì)伍建設(shè)理念。在各個(gè)模塊隊(duì)伍的建設(shè)過(guò)程中，針對(duì)救援人員的配額、救援設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)、救援目標(biāo)、救援效果以及后勤保障能力等，歐盟均做出了詳盡而又具可操作性的指標(biāo)要求。各成員國(guó)只要嚴(yán)格按照歐盟模塊化隊(duì)伍的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)組建并維持運(yùn)行若干支救援隊(duì)伍，就可以確保在歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的框架下第一時(shí)間參與救援行動(dòng)。

經(jīng)過(guò)十余年的建設(shè)發(fā)展和救災(zāi)檢驗(yàn)，歐盟的這套標(biāo)準(zhǔn)化救援模塊隊(duì)伍體系，不僅特別適應(yīng)歐盟成員國(guó)眾多且各個(gè)國(guó)家隊(duì)伍能力參差不齊的現(xiàn)實(shí)情況，也充分顯現(xiàn)了其在跨國(guó)、跨境、跨區(qū)域救援過(guò)程中的強(qiáng)大適應(yīng)性和救援效率。成員國(guó)甚至可以根據(jù)自身的災(zāi)害特點(diǎn)，專門有重點(diǎn)地發(fā)展幾類應(yīng)急救援模塊，平時(shí)一般性災(zāi)害主要依靠自身力量救援，當(dāng)遭遇大的災(zāi)害時(shí)，可充分發(fā)揮歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，第一時(shí)間從其他成員國(guó)動(dòng)員和調(diào)派相應(yīng)的模塊化隊(duì)伍，及時(shí)開展專業(yè)化應(yīng)急救援行動(dòng)。歐盟這種集全盟之力，共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害的救災(zāi)模式，在重特大突發(fā)事件的救災(zāi)救援中能充分發(fā)揮集團(tuán)式作戰(zhàn)的優(yōu)勢(shì)，最大限度地利用各種人力物力的救災(zāi)資源，此舉值得其他國(guó)家和地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。當(dāng)然，應(yīng)急合力的形成有賴于前期各成員國(guó)普遍約定并一直遵循的模塊隊(duì)伍體系建設(shè)模式和應(yīng)急協(xié)調(diào)規(guī)則。

4.歐盟應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制中的培訓(xùn)工作

為進(jìn)一步增強(qiáng)各成員國(guó)在應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制中的協(xié)同、兼容和互補(bǔ)能力，強(qiáng)化法律框架的約束作用，培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)合作意識(shí)，消除跨文化合作所帶來(lái)的交流障礙，同時(shí)也為了進(jìn)一步提升救援人員的實(shí)戰(zhàn)技能，歐盟建立了一套完善的人道主義救援與公民保護(hù)應(yīng)急協(xié)調(diào)培訓(xùn)工作體系。應(yīng)急協(xié)作培訓(xùn)工作由歐盟人道主義援助與民事保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室（ECHO）具體負(fù)責(zé)，主要包括制定培訓(xùn)計(jì)劃和年度預(yù)算、更新培訓(xùn)課程模塊、聘用培訓(xùn)專家以及組織實(shí)施培訓(xùn)等事項(xiàng)。目前，歐盟每年在應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)合培訓(xùn)方面都投入了巨大的人力物力。2014年11月5日—11日中歐應(yīng)急管理合作項(xiàng)目國(guó)家行政學(xué)院代表團(tuán)訪問(wèn)歐盟總部時(shí)，ECHO提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，歐盟每年在應(yīng)急管理協(xié)作方面開展的培訓(xùn)課程達(dá)到37—46期，每年組織培訓(xùn)的場(chǎng)次達(dá)900—1100個(gè)，每年用于聯(lián)合培訓(xùn)的費(fèi)用約為36億歐元。

歐盟應(yīng)急管理協(xié)作培訓(xùn)工作的最大特色是突出模塊化，在2012—2016年的培訓(xùn)計(jì)劃中，歐盟開發(fā)了12個(gè)應(yīng)急管理培訓(xùn)模塊，不同模塊由不同的培訓(xùn)主體完成。自2002年以來(lái)，歐盟應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)培訓(xùn)了2200多名應(yīng)急管理領(lǐng)域的管理者和專業(yè)人員，培訓(xùn)的對(duì)象主要包括綜合性應(yīng)急管理人員和專業(yè)性應(yīng)急管理人員，前者的培訓(xùn)類似于美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急指揮體系（ICS）中的指揮官、協(xié)調(diào)官、安全官、新聞官的培訓(xùn)，后者的培訓(xùn)主要側(cè)重于對(duì)學(xué)員進(jìn)行專業(yè)救援知識(shí)的培訓(xùn)，如針對(duì)火災(zāi)、地震、洪水、化工廠爆炸、?；沸孤?、海洋水質(zhì)污染等不同類型災(zāi)害開展的專門性培訓(xùn)。

培訓(xùn)模塊采取進(jìn)階式培訓(xùn)，分為介紹性入門課程、操作層面課程以及高級(jí)管理課程三個(gè)階段，主要內(nèi)容包括團(tuán)隊(duì)機(jī)制課程（入門課程）、技術(shù)專家課程、運(yùn)行管理課程（包括信息管理、國(guó)際協(xié)調(diào)、任務(wù)評(píng)估等子模塊）、高層協(xié)作、團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)支持等課程模塊。工作人員須在各所在成員國(guó)完成低階入門課程，而高階的專家課程、國(guó)際合作課程、高層協(xié)調(diào)課程在歐盟層面完成。培訓(xùn)的授課形式包括課堂講授、案例研討、桌面演練以及指揮部演練等，其中桌面演練和指揮部演練是重中之重。模塊化課程能夠最大限度地集中各方優(yōu)勢(shì)資源并加以整合利用，提高培訓(xùn)效率。

5.歐盟層面應(yīng)急協(xié)同演練的組織與實(shí)施

應(yīng)急演練是歐盟救援隊(duì)伍在應(yīng)急準(zhǔn)備階段中的一項(xiàng)重要活動(dòng)。演練主要分為桌面演練、指揮部演練和綜合性全景演練三大類。通過(guò)演練，能夠檢驗(yàn)歐盟危機(jī)決策流程、計(jì)劃、方案及公民保護(hù)機(jī)制的有效性，檢驗(yàn)?zāi)K化隊(duì)伍的救援能力及其相互間的現(xiàn)場(chǎng)協(xié)同合作能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)急需改進(jìn)的薄弱環(huán)節(jié)，并逐漸形成了規(guī)范有效的應(yīng)急演練制度。同時(shí)，由于突發(fā)事件應(yīng)急處置對(duì)實(shí)戰(zhàn)能力的要求極高，歐盟也將開展應(yīng)急演練作為不同成員國(guó)事先熟悉合作流程，不同模塊隊(duì)伍增強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)銜接能力的主要途徑。

過(guò)去10年間，歐盟不斷加大在應(yīng)急聯(lián)合演練方面的資金投入，每年用于應(yīng)急演練的預(yù)算達(dá)到200萬(wàn)歐元，開展了針對(duì)不同種類重特大突發(fā)事件的聯(lián)合應(yīng)急演練，并將各成員國(guó)之間的應(yīng)急協(xié)作能力作為演練檢驗(yàn)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。截至目前，歐盟已成功組織實(shí)施了30多次全歐盟范圍的綜合性全景演練，演練的內(nèi)容涵蓋了自然災(zāi)害、人為災(zāi)害等各種突發(fā)事件的類型，如流域洪水、跨境森林大火、核泄漏事故、海上漏油污染事故、化工廠爆炸事故等。B11

整個(gè)聯(lián)合演練過(guò)程中，ECHO都會(huì)與演練實(shí)施的落地國(guó)、參與各成員國(guó)、各合作方進(jìn)行充分溝通，以確保各方對(duì)歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的各項(xiàng)政策理解一致，并相互支持，從宏觀上確保演練達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。同時(shí)歐盟也非常重視對(duì)演練中各項(xiàng)救援活動(dòng)效果的評(píng)估反饋，并將反饋結(jié)果應(yīng)用于未來(lái)的應(yīng)急培訓(xùn)中，使演練在改進(jìn)聯(lián)合民防機(jī)制的各相關(guān)構(gòu)成要素中能夠發(fā)揮非常積極的促進(jìn)作用。

三、他山攻錯(cuò)：歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)我國(guó)相關(guān)建設(shè)的有益啟示

歐盟在重大突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)方面的成功經(jīng)驗(yàn)得到了各成員國(guó)的普遍認(rèn)可，在實(shí)踐中取得了良好的效果，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)具有非常重要的借鑒意義。本研究特提出以下幾個(gè)方面的參考對(duì)策。

1.進(jìn)一步提升中央應(yīng)急管理部門的權(quán)威性

汶川地震以來(lái)，我國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制優(yōu)勢(shì)贏得了歐美國(guó)家的普遍認(rèn)可。我國(guó)中央政府在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)和重大事件（特別是地震、洪水以及重大傳染性疾病等）時(shí)調(diào)度全國(guó)資源參與救災(zāi)的介入效率贏得了國(guó)外應(yīng)急管理同行的贊譽(yù)。這種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)特色御災(zāi)救災(zāi)模式的重要體現(xiàn)，展示了我國(guó)應(yīng)急救援體制“集中力量辦大事”的優(yōu)越性。但是也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國(guó)在重特大災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急協(xié)調(diào)還未能形成常態(tài)化工作機(jī)制，每一次大災(zāi)后的協(xié)調(diào)工作都要另起爐灶，有時(shí)還會(huì)因?yàn)閰⑴c力量的變化而變得“水土不服”。因此，如何探索實(shí)現(xiàn)重特大災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的科學(xué)制度化，便成為一個(gè)不可回避的重要課題。

為此，建議今后在不打破現(xiàn)有應(yīng)急管理體制的前提下，可考慮進(jìn)一步提升國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的級(jí)別，強(qiáng)化其對(duì)全國(guó)各類綜合和專業(yè)應(yīng)急救援力量的綜合協(xié)調(diào)職能。常態(tài)下，注重完善國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦牽頭的各方力量協(xié)調(diào)、溝通、調(diào)度與合作長(zhǎng)效機(jī)制。以信息共享和資源統(tǒng)籌配置為兩大著力點(diǎn)，建立以風(fēng)險(xiǎn)為驅(qū)動(dòng)的重大安全風(fēng)險(xiǎn)信息流轉(zhuǎn)制度，完善全國(guó)范圍內(nèi)應(yīng)急資源統(tǒng)一配置和統(tǒng)籌調(diào)度機(jī)制，定期組織跨部門、跨專業(yè)、跨地區(qū)的協(xié)同演練，提升重大事件發(fā)生后各方統(tǒng)一行動(dòng)的默契度。非常態(tài)時(shí)，可以賦予中央政府應(yīng)急指揮決策辦事機(jī)構(gòu)必要的職責(zé)和權(quán)限，提高機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，提升其對(duì)各方的協(xié)調(diào)力度。

2.進(jìn)一步完善重大突發(fā)事件民眾溝通和信息發(fā)布制度

2016年我國(guó)密集發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》及其配套的《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》等一系列規(guī)范性文件，對(duì)重大突發(fā)事件的新聞發(fā)布、公眾溝通等工作提出了較為詳細(xì)的要求。建議今后再進(jìn)一步細(xì)化對(duì)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的重大突發(fā)事件的民眾溝通和輿情引導(dǎo)工作，明確輿情回應(yīng)的責(zé)任主體。確立跨界突發(fā)事件溝通引導(dǎo)“頂格”回應(yīng)的原則，即重大突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)有較高級(jí)別的官員及時(shí)出面對(duì)事件客觀情況、事態(tài)處置進(jìn)展、人員傷亡情況等公眾關(guān)切的核心問(wèn)題，進(jìn)行頂格回應(yīng)，爭(zhēng)取在最短的時(shí)間內(nèi)平息和安撫社會(huì)民眾情緒，最大限度地消除事態(tài)所帶來(lái)的負(fù)面影響。

3.爭(zhēng)取盡快成立國(guó)家層面的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)中心

從歐盟應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)情況看，組建或改組實(shí)體化運(yùn)作的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為國(guó)際主流趨勢(shì)。以往，歐盟缺乏直屬應(yīng)急救援力量，這在很大程度上制約了其應(yīng)對(duì)重大事件的協(xié)同能力。為改變這一弊端，歐盟將其下設(shè)的應(yīng)急監(jiān)測(cè)和信息中心（MIC）改組為歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心（ERCC），并全面升級(jí)了中心的軟硬件配套，使該中心的工作職能從單純的信息監(jiān)測(cè)分析擴(kuò)展至監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息共享和綜合協(xié)調(diào)。由此，歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)反應(yīng)中心（ERCC）可以對(duì)歐盟各成員國(guó)的應(yīng)急資源進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和調(diào)度，從而成為歐盟跨國(guó)應(yīng)急協(xié)調(diào)運(yùn)作的核心機(jī)構(gòu)?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)之后，美國(guó)也增強(qiáng)了國(guó)土安全部對(duì)其他部門參與應(yīng)急行動(dòng)的協(xié)調(diào)力度，改組了全國(guó)行動(dòng)中心（NOC），以強(qiáng)化國(guó)家對(duì)重大自然災(zāi)害、技術(shù)事故和恐怖襲擊事件的應(yīng)急管理能力。作為全美重大事件的國(guó)家級(jí)協(xié)調(diào)行動(dòng)中心和白宮戰(zhàn)情室的信息來(lái)源主渠道，NOC的任務(wù)是在國(guó)家層面實(shí)施重大事件風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、信息共享、跨部門通信，并在戰(zhàn)時(shí)協(xié)調(diào)和整合全美的應(yīng)急反應(yīng)活動(dòng)。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，聯(lián)邦政府部門、各州和地方政府以及災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)指揮部須向NOC提供有關(guān)信息，再由該中心整合后發(fā)送指令到各部門。上述歐美國(guó)家應(yīng)急協(xié)調(diào)行動(dòng)中心的成功運(yùn)作均為我國(guó)提供了有益參考。

因此，建議依托國(guó)務(wù)院應(yīng)急指揮中心，成立國(guó)家應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)中心，整合分散在各部委、各地方的應(yīng)急指揮中心職能，進(jìn)一步完善國(guó)務(wù)院應(yīng)急指揮中心的功能，使之成為24小時(shí)全天候運(yùn)行的實(shí)體化機(jī)構(gòu)。技術(shù)操作層面，國(guó)家應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)中心可以與各部委、各?。▍^(qū)、市）應(yīng)急指揮中心建立物理連接系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信號(hào)實(shí)時(shí)接入功能。功能實(shí)現(xiàn)層面，國(guó)家應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)中心可以指揮協(xié)調(diào)各部委和地方相應(yīng)中心，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)內(nèi)外突發(fā)事件情況和輿情信息實(shí)施24小時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)警研判，并建立重大風(fēng)險(xiǎn)每日情況報(bào)告制度，根據(jù)事態(tài)進(jìn)展情況適時(shí)向國(guó)務(wù)院提出介入處置的意見建議。戰(zhàn)時(shí)，國(guó)家應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)中心還可根據(jù)需要轉(zhuǎn)化為重大突發(fā)事件或巨災(zāi)應(yīng)急處置部際聯(lián)席會(huì)議的辦公室，并為中央開展事件的形勢(shì)研判和決策指揮提供技術(shù)平臺(tái)。

4.加快建立標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的應(yīng)急隊(duì)伍和保障體系

從歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐來(lái)看，模塊化的隊(duì)伍體系是其核心要素之一。在突發(fā)事件應(yīng)急管理越來(lái)越趨于精細(xì)化的當(dāng)下，標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的應(yīng)急隊(duì)伍和資源配置模式，是提升各方救援力量協(xié)同作戰(zhàn)能力的重要基礎(chǔ)。標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急組織體系可以在緊急狀況下實(shí)現(xiàn)人力、物力的快速對(duì)接，最大限度地避免職責(zé)交叉和推諉扯皮現(xiàn)象，為重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置贏得寶貴先機(jī)。

為此，一是需要進(jìn)一步明確消防、地震、礦山以及?；返雀骷?jí)各類應(yīng)急隊(duì)伍的人員數(shù)量配備標(biāo)準(zhǔn)，明確各類應(yīng)急人員訓(xùn)練的科目要求和管理制度。二是進(jìn)一步明確各類應(yīng)急隊(duì)伍的救援裝備配置標(biāo)準(zhǔn)，有針對(duì)性地配備各類事故處置所需的基本專業(yè)設(shè)備、應(yīng)急指揮設(shè)備和大型救援機(jī)械設(shè)備。同時(shí)，還需進(jìn)一步明確跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍救援合作銜接規(guī)范化制度，并通過(guò)開展經(jīng)常性的聯(lián)合演練來(lái)確保協(xié)同作戰(zhàn)能力。

此外，加快推進(jìn)建立全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急指揮組織模式也是進(jìn)一步提升我國(guó)應(yīng)急救援能力的重要途徑。按照發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的應(yīng)急指揮組織體系思路搭建戰(zhàn)術(shù)層面的應(yīng)急專業(yè)指揮部，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程，可以進(jìn)一步明確從指揮官到現(xiàn)場(chǎng)指揮部各工作組等各個(gè)模塊的角色定位、職責(zé)權(quán)限、工作流程和資源獲取途徑，并實(shí)現(xiàn)指揮組織體系的可移植性和可擴(kuò)展性，最大限度地提高應(yīng)急指揮的銜接效率。為此，盡快出臺(tái)關(guān)于應(yīng)急指揮組織體系的綜合性規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，明確后方行政指揮與現(xiàn)場(chǎng)專業(yè)指揮的職責(zé)邊界，完善重特大突發(fā)事件初期快速反應(yīng)和初始信息報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)化制度，都將具有重要的實(shí)踐意義。

5.完善我國(guó)對(duì)外災(zāi)害援助與應(yīng)急協(xié)作工作機(jī)制

歐盟應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制服務(wù)的對(duì)象除了歐盟成員國(guó)本身以外，還有相當(dāng)大的工作比重是開展對(duì)歐盟以外的災(zāi)害應(yīng)急援助。從近年來(lái)的全球應(yīng)急實(shí)踐看，歐盟先后參與了菲律賓海燕臺(tái)風(fēng)、尼泊爾地震、日本大地震、孟加拉國(guó)洪水、巴基斯坦洪水等一系列重大災(zāi)害的應(yīng)急援助。歐盟通過(guò)開展上述人道主義色彩濃厚的國(guó)際救災(zāi)減災(zāi)合作，大大提升了其在全球?yàn)?zāi)害救助領(lǐng)域的影響力和話語(yǔ)權(quán)；同時(shí)通過(guò)在救災(zāi)過(guò)程中潛移默化的影響，歐盟的一些災(zāi)害管理做法也逐漸得到歐洲以外國(guó)家和地區(qū)的認(rèn)同，以上歐盟的國(guó)際救援活動(dòng)所產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)政治影響不容小覷。2015年3月，聯(lián)合國(guó)第三屆世界減災(zāi)大會(huì)在日本仙臺(tái)舉行。會(huì)上，日本提出了要倡導(dǎo)建立新的以日本為主導(dǎo)的全球共同防災(zāi)機(jī)制，旨在把日本長(zhǎng)期以來(lái)積累的災(zāi)害應(yīng)急和防災(zāi)救災(zāi)先進(jìn)理念和技術(shù)向全世界推廣。B12日本還提出了面向全球提供防災(zāi)救災(zāi)專業(yè)人員培訓(xùn)、減災(zāi)公共基礎(chǔ)設(shè)施援建等諸多方面的對(duì)外災(zāi)害應(yīng)急援助建議?？梢?，目前歐美日等國(guó)家都已經(jīng)開始在國(guó)際災(zāi)害應(yīng)急合作領(lǐng)域謀篇布局，甚至將其上升為外交戰(zhàn)略的重要組成部分。可以預(yù)見，在未來(lái)的國(guó)際交流與合作中，災(zāi)害應(yīng)急援助與協(xié)調(diào)合作將是一個(gè)重要的活躍領(lǐng)域。

目前我國(guó)在開展對(duì)外災(zāi)害援助與應(yīng)急協(xié)作的過(guò)程中，沿用的是以中央部門職責(zé)分工為基礎(chǔ)的合作模式，針對(duì)不同種類的災(zāi)害，往往由不同的部委牽頭，與各國(guó)開展協(xié)作或者實(shí)施對(duì)外緊急救援。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前外交、公安、消防、安監(jiān)、軍隊(duì)、民政、衛(wèi)生、地震、海事、民航等部門和行業(yè)均開展了一系列的對(duì)外災(zāi)害援助或應(yīng)急協(xié)作工作。但這種多頭行動(dòng)、單打獨(dú)斗的援助與合作方式，難以形成合力，不易形成規(guī)模效應(yīng)，也讓受援國(guó)難以找到準(zhǔn)確的對(duì)接部門，一定程度上影響了對(duì)外援助的長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。

基于以上分析，建議中央政府進(jìn)一步加強(qiáng)在對(duì)外災(zāi)害救援與應(yīng)急協(xié)作方面的力量整合與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必要時(shí)可成立專門的辦事機(jī)構(gòu)（或指定牽頭負(fù)責(zé)的部門），承擔(dān)我國(guó)對(duì)外災(zāi)害援助與協(xié)調(diào)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)職能?；谖覈?guó)的外交總體戰(zhàn)略可以考慮制定中長(zhǎng)期災(zāi)害對(duì)外援助規(guī)劃，以逐步提升我國(guó)在國(guó)際救災(zāi)協(xié)作中的話語(yǔ)權(quán)。

注釋

①韓未名：《歐盟民防機(jī)制及對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的借鑒》，《中國(guó)公共安全》（學(xué)術(shù)版）2005年第2期。

②鐘開斌：《應(yīng)對(duì)跨境突發(fā)事件——?dú)W盟民事保護(hù)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第5期。

③鄧萱：《歐盟民防機(jī)制經(jīng)驗(yàn)及其借鑒》，《中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2012年第1期。

④游志斌：《歐盟的全球應(yīng)急響應(yīng)能力建設(shè)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2013年11月25日。

⑤趙錦禎：《歐盟民事保護(hù)機(jī)制應(yīng)急演練方法的特點(diǎn)與啟示》，《2015中國(guó)消防協(xié)會(huì)科學(xué)技術(shù)年會(huì)論文集》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，2015年，第621—626頁(yè)。

⑥Euratom： Council Decision of 23 October 2001 Establishing a Community Mechanism to Facilitate Reinforced Cooperation in Civil Protection Assistance Interventions， 32001D0792，2001/792/EC. Official Journal of the European Union， 2001， L297， pp.7—11， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/？uri=CELEX：32001D0792&qid=1481088432656&from=en， 15/11/2001.

⑦Regulation（EC） No.1717/2006 of the European Parliament and of the Council， Official Journal of the European Union， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32006R1717&qid=1481089183138&from=EN， 24/11/2006.

⑧Commission Implementing Decision of 16 October 2014 laying down Rules for the Implementation of Decision No.1313/2013/EU of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism and Repealing Commission Decisions 2004/277/EC， Euratom and 2007/606/EC， Euratom. Official Journal of the European Union， EU， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32014D0762&from=EN， 6/11/2014.

⑨李永群、邢雪：《凝心聚力，共同反對(duì)恐怖主義》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年1月12日。

⑩《巴黎發(fā)生槍擊爆炸月底氣候峰會(huì)還會(huì)上演反恐大游行嗎？》，觀察者網(wǎng)，http：//www.guancha.cn/internation/2015_11_14_341284.shtml，2015年11月14日。

B11Union Civil Protection Mechanism Exercises， EU， http：//ec.europa.eu/echo/funding-evaluations/public-procurement/call-for-proposal/union-civil-protection-mechanism-exercises_en.

B12Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030， A/CONF.224/INF/1， UN， https：//www.uclg.org/sites/default/files/sendai_framework_for_disaster_risk_reduction_2015-2030.pdf， 18/3/2015.

責(zé)任編輯：海 玉 翊 明