劉志偉（遼寧省江河流域管理局，110003，沈陽）

遼寧省規(guī)范河道采砂管理實(shí)踐探索

劉志偉
（遼寧省江河流域管理局，110003，沈陽）

河道采砂；管理；應(yīng)對(duì)措施；遼寧

遼寧省境內(nèi)河流眾多，渾河、太子河、清河、大洋河、愛河、鴨綠江等大型河流及遼東、遼南、遼西部分中小河流的砂石資源非常豐富。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建筑市場(chǎng)對(duì)砂石的需求量不斷增加，河道采砂管理的任務(wù)越來越重，要求也越來越高。由于遼寧省大部分河流屬于季節(jié)性河流，河道采砂以旱采為主，存在采砂工藝簡(jiǎn)單、流動(dòng)性強(qiáng)、破壞力大等特點(diǎn)，加上采砂立法滯后、思想觀念不適應(yīng)、監(jiān)管能力和執(zhí)法手段軟弱等共性問題，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下出現(xiàn)了河道內(nèi)非法采砂、濫采亂挖、亂堆亂放等現(xiàn)象，對(duì)涉河工程安全、河勢(shì)穩(wěn)定、社會(huì)治安穩(wěn)定等帶來一系列不利影響。多年來，遼寧省在理順河道采砂管理體制、規(guī)范河道采砂管理的工作中為解除這些困擾付諸大量實(shí)踐，有效推動(dòng)了全省河道采砂管理長(zhǎng)效開展。

一、困擾采砂管理的主要問題

1.體制不順，權(quán)責(zé)不清

一方面，水利、國土資源和交通等部門參與的“多頭管理”導(dǎo)致管理主體不明確、權(quán)責(zé)不清晰，甚至存在各部門爭(zhēng)權(quán)奪利、推諉扯皮等問題發(fā)生，出現(xiàn)了河道采砂多頭管理、多家發(fā)證、重復(fù)收費(fèi)的狀況，采砂監(jiān)管不能形成合力，采砂管理混亂。另一方面，在河道采砂的許可權(quán)限、管理權(quán)限問題上，水利系統(tǒng)內(nèi)部也存在著省、市、縣各自承擔(dān)職責(zé)不明確、權(quán)限不清的問題，致使各級(jí)部門在日常管理工作中職責(zé)交叉，影響河道采砂管理工作正常開展。

2.法制不健全，懲戒力度小

在國家層面，尚無河道管理方面的法律法規(guī)和采砂相關(guān)制度。水法只是對(duì)采砂管理作出了原則性規(guī)定，水利部門在具體工作中難以操作和執(zhí)行，并且在采砂管理權(quán)的規(guī)定方面，水法與礦產(chǎn)資源法存在交叉，是產(chǎn)生多頭管理、職責(zé)不清、責(zé)權(quán)利脫節(jié)等問題的根源。在地方層面上，遼寧省有關(guān)河道采砂管理的地方法規(guī)和管理制度建設(shè)也相對(duì)滯后。法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致河道采砂管理薄弱和執(zhí)法手段軟弱，隨之產(chǎn)生了違法成本低、震懾力差等問題，使得非法采砂屢禁不止。

3.缺乏采砂規(guī)劃，管理理念未及時(shí)轉(zhuǎn)變

河道采砂事關(guān)防洪安全、涉河工程安全和生態(tài)安全，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定，因此不能簡(jiǎn)單等同于砂石資源的開發(fā)利用。過去全省各地采砂管理部門普遍未編制采砂規(guī)劃，個(gè)別地區(qū)已編制的采砂規(guī)劃也比較粗糙，其指導(dǎo)性和操作性不強(qiáng)。采砂管理缺乏科學(xué)指導(dǎo)致使很多河道出現(xiàn)了亂采濫挖、超范圍采砂嚴(yán)重等問題，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定、工程安全、防洪安全帶來了不利影響，也造成了河道環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)。另外，受傳統(tǒng)水利計(jì)劃體制影響，重建輕管思想根深蒂固，管理部門對(duì)河道采砂這種類似社會(huì)事務(wù)的管理理念未及時(shí)轉(zhuǎn)變，片面強(qiáng)調(diào)短期利益，重收費(fèi)輕管理，甚至存在“只批不管”現(xiàn)象。

4.管理能力差，缺乏采砂長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

河道采砂管理點(diǎn)多面廣，監(jiān)管任務(wù)重，全省各級(jí)采砂管理部門普遍存在人員不足、管理經(jīng)費(fèi)短缺的問題，基層河道管理隊(duì)伍不穩(wěn)定，嚴(yán)重制約了河道采砂日常管理的正常開展。部分地區(qū)存在“靠砂吃砂”現(xiàn)象，片面追求短期收費(fèi)，忽略了采砂監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，采砂管理方式簡(jiǎn)單粗放，與依法行政、依法管理的要求相距甚遠(yuǎn)。

二、近年規(guī)范河道采砂管理的主要措施

1.理順體制，明晰權(quán)責(zé)

河道采砂管理工作得到了遼寧省委、省政府的高度重視，2011年1月省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)河道采砂管理工作的通知》，規(guī)定河道采砂實(shí)行屬地化管理，要求各地把采砂管理工作納入行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制范疇。同年，省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整河道采砂管理職責(zé)問題的通知》，明確將全?。ú缓|河凌河保護(hù)區(qū)，下同）河道采砂管理工作統(tǒng)交水利部門負(fù)責(zé)，由水利部門發(fā)放采砂許可證、征收采砂權(quán)出讓價(jià)款，有效解決河道采砂權(quán)責(zé)不清、多頭管理等問題。

2.加強(qiáng)立法，強(qiáng)化制度建設(shè)

2011年起，遼寧省水利廳積極配合開展《遼寧省河道管理?xiàng)l例》的修訂工作，專設(shè)“河道采砂”一章明確了河道管理的許可權(quán)限和管理權(quán)限，理順了河道管理責(zé)、權(quán)、利之間的關(guān)系，加大了處罰打擊力度，賦予執(zhí)法部門扣押采砂機(jī)具的權(quán)利，有力增強(qiáng)了河道采砂管理的法律保障。同時(shí)，省水利廳加大河道采砂管理制度建設(shè)力度，會(huì)同有關(guān)部門先后出臺(tái)了《遼寧省河道采砂管理實(shí)施細(xì)則》《遼寧省河道采砂權(quán)拍賣掛牌出讓辦法》《遼寧省河道采砂權(quán)出讓價(jià)款征收使用管理辦法》《關(guān)于調(diào)整河道采砂權(quán)出讓價(jià)款分成體制等征管事項(xiàng)的通知》《遼寧省河道采砂恢復(fù)保證金管理辦法（暫行）》等多個(gè)規(guī)范性文件，使遼寧省采砂管理制度體系基本健全。

3.推行河道采砂規(guī)劃制度，加強(qiáng)日常監(jiān)管

目前遼寧省已全面建立了河道采砂規(guī)劃、計(jì)劃和采砂權(quán)公開出讓制度，明確了規(guī)劃、計(jì)劃和實(shí)施方案的基本要求和審批權(quán)限，規(guī)定未列入年度采砂計(jì)劃的河段禁止一切經(jīng)營性采砂行為。按照“統(tǒng)籌兼顧、保護(hù)為主、適度開發(fā)”的管理理念，目前遼寧省已進(jìn)行了2期采砂規(guī)劃探索，實(shí)踐表明采砂規(guī)劃切實(shí)發(fā)揮了科學(xué)指導(dǎo)作用。在采砂日常監(jiān)管方面，省水利廳先后下發(fā)多個(gè)管理文件，在全省推行采砂公示牌、監(jiān)管巡查和有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，積極推行砂場(chǎng)采砂全過程監(jiān)管，有效強(qiáng)化了河道采砂監(jiān)管。此外，省水利廳還制定了河道采砂管理考核激勵(lì)政策，加大了采砂管理監(jiān)督檢查和考核力度，充分調(diào)動(dòng)了地方開展采砂管理的積極性。

4.增強(qiáng)管理能力，建立采砂長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

一是遼寧省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批復(fù)設(shè)立了省江河流域管理局和省公安廳江河流域公安局,各地也參照省模式相繼成立了市縣江河流域管理機(jī)構(gòu)和公安隊(duì)伍，建立了水利和公安聯(lián)合巡查、執(zhí)法等新機(jī)制，采砂管理能力得到有效增強(qiáng)，全省江河流域保護(hù)管理體系得以完善。二是推動(dòng)建立河道、水政、公安“三位一體”巡查防控體系，明確了各級(jí)河道、水政、江河公安部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村水管員的責(zé)任，落實(shí)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)采砂巡查監(jiān)管隊(duì)伍和日常管理責(zé)任人。三是探索推行采砂全過程監(jiān)管和視頻監(jiān)控建設(shè)等措施，進(jìn)一步加強(qiáng)管理能力。四是水利聯(lián)合公安部門在全省范圍內(nèi)連續(xù)3年開展了打擊非法采砂專項(xiàng)行動(dòng)，合力打擊非法采砂犯罪活動(dòng)，維護(hù)采砂管理長(zhǎng)期效果。

三、幾點(diǎn)思考

1.破解打擊非法采砂犯罪的難題

因河道采砂管理所依據(jù)的水法律法規(guī)不完善、與刑法缺乏有效銜接、無專門的司法解釋等問題，在打擊河道非法采砂犯罪中定罪難、量刑難。強(qiáng)烈建議對(duì)刑法第三百四十三條提交修正建議，單獨(dú)增設(shè)“非法采砂罪”；或出臺(tái)司法解釋，加入非法采砂內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)涉水法律法規(guī)與刑法的有效銜接。

2.如何應(yīng)對(duì)采砂管理難的問題

一是必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行采砂規(guī)劃計(jì)劃等制度，突出用好河道采砂恢復(fù)保證金這一有力抓手。二是堅(jiān)持采砂管理長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，不斷提高監(jiān)管能力，依法打擊非法違規(guī)采砂行為。三是探索采取河道采砂權(quán)特許經(jīng)營形式的可行性，切實(shí)減少采砂者為追求利益“鋌而走險(xiǎn)”的機(jī)會(huì)。

3.如何有效開展采砂監(jiān)管

一是堅(jiān)定不移地執(zhí)行簡(jiǎn)政放權(quán)和加快職能轉(zhuǎn)變，落實(shí)各級(jí)采砂管理主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)。省級(jí)水利部門要強(qiáng)化事中事后的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“放得下”“管得好”。二是在公車改革的大形勢(shì)下，各級(jí)管理部門要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，探索采取購買采砂測(cè)量、采砂監(jiān)理等服務(wù)的方式規(guī)范河道采砂秩序，防止出現(xiàn)管理脫節(jié)和監(jiān)管真空。 ■

[1]王治.關(guān)于破解河道采砂管理難題的思考[J].中國水利，2014(12).

[2]傅國儒.河道采砂管理的難點(diǎn)及對(duì)策[J].中國水利，2006(22).

[3]任東升.依法采砂確保江河安瀾—吉林省河道采砂專項(xiàng)治理情況分析[J].水利發(fā)展研究，2012(9).

[4]白玉新.遼寧省河道采砂規(guī)范化管理對(duì)策[J].水利發(fā)展研究，2013(5).

責(zé)任編輯 董明銳

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2016-06-12

劉志偉，高級(jí)工程師，主要從事河道工程建設(shè)管理工作。