姚菁

目前，政府和社會資本合作（PPP）在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)領(lǐng)域尤其是市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來越受到各級政府的青睞，新一輪的PPP投資熱潮正在掀起。近年來，武漢市也嘗試了一些PPP項目，實際交易和運行中碰到了一些與現(xiàn)行法律法規(guī)不協(xié)調(diào)或者不匹配以及政府角色轉(zhuǎn)換不到位等問題，以致社會資本參與項目建設(shè)的積極性不高。

一、存在主要問題及原因分析

1.PPP項目運行缺乏法律保障環(huán)境

現(xiàn)階段，PPP項目的交易和運行尚無具有指導(dǎo)和制約性的專門法律法規(guī)，用以操作的僅有中華人民共和國財政部于2014年11月29日印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南》（試行）和國家發(fā)展改革委于2016年10月24日印發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》，以及地方性法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件。一是上述部門規(guī)章或地方性法規(guī)文件的法律效力較低，約束力受限、不確定性因素較多。二是地方性法規(guī)和相關(guān)規(guī)范性文件有很強的地域性、政策性，比較偏重于政府方面。三是存在很多法規(guī)空白。由于缺失上位法，部門規(guī)章和地方性法規(guī)以及相關(guān)規(guī)范性文件之間相互銜接不夠，導(dǎo)致多部門職責(zé)混淆，交叉監(jiān)管，遇利害關(guān)系時形成“三不管”狀態(tài)，造成項目運行停滯甚至中止。

2.建設(shè)領(lǐng)域現(xiàn)行法律法規(guī)與實施PPP項目不協(xié)調(diào)

現(xiàn)階段，我國對土地和相關(guān)建設(shè)工程等均制定了較為完善的法律法規(guī)，如《土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國行政許可法》等，實施市政基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及征用土地需要經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，加之列入PPP項目庫的項目采取的是動態(tài)管理、滾動實施、分批推進的模式進行，尤其是需要政府投入資金的重大市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目要求納入三年滾動政府投資計劃。另外征用土地以及規(guī)劃部門出具“兩證一書”（工程規(guī)劃許可證、工程用地許可證、項目選址意見書）、辦理時間長，而且PPP項目審批流程和審批時限也很長，少則一年，多則達到3～5年，這樣的實例在武漢曾多次發(fā)生。例如江蘇大力士護理材料有限公司與武漢化工新區(qū)于2013年7月31日簽定投資建廠協(xié)議，因土地征用遇阻使該公司苦苦等了三年多時間還不能進場開工建設(shè)，直到2017年3月武漢市政府下猛藥才使土地征用得到解決。建設(shè)工程既有國家現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)及繁瑣冗余的審批程序與實施PPP項目的不協(xié)調(diào)性，嚴(yán)重制約了PPP項目的正常運行，也極大地扭曲了政府和社會資本合作經(jīng)營的初衷。

3.政府自我監(jiān)督法律不完善，其誠信影響社會資本投資人的積極性

在PPP項目中，政府如何履行PPP合同約定，尤其是對政府在PPP項目中的應(yīng)投資額度和承諾的土地征用時限往往未按合同約定執(zhí)行，從監(jiān)管層面既無完善的法律，又無監(jiān)督機制，政府不履行合同約定往往無人追究責(zé)任，同時又要監(jiān)督社會資本按項目合同約定履行，政府游離于合同約束之外當(dāng)甩手掌柜的行為，其誠信讓社會資本投資人產(chǎn)生質(zhì)疑。2017年2月8日由李克強總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強總理提議的第一個議題就是針對建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款的問題，他提出整治重點對象是政府投資工程。李克強總理這里所講的政府投資工程主要指的是融資型政府投資工程，可見政府在PPP項目中誠信程度缺失到什么程度？正因為如此，在2017年3月5日～15日召開的全國政協(xié)和全國人大會議上，李克強總理在政府工作報告中，在闡述積極擴大有效投資時，強調(diào)和社會資本合作，政府決不能隨意改變約定和不守誠信。應(yīng)該說報告的這一內(nèi)容切中了目前政府和社會資本合作存在問題的要害。

二、解決問題的辦法和建議

隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，潛在的社會資本投資人將其資金投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的愿望也越來越強烈。作為政府如何利用和正確引導(dǎo)社會資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府在PPP項目中的作用顯得尤為重要，那么政府在PPP項目中應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用，又如何發(fā)揮作用呢？

樹立講誠信、守信用、負責(zé)任的政府形象。在PPP項目中，政府既是項目出資人、又是監(jiān)管主體，執(zhí)行項目合同時應(yīng)按合同約定履行權(quán)利和義務(wù)；項目實施過程中自覺接受政府層面的監(jiān)管，不能游離于監(jiān)管之外，維護共同利益，尊重社會資本投資人利益。

遵守公平、公正、公開原則。鑒于政府和社會資本合作項目由政府和社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。由于項目來自于政府，政府應(yīng)放下架子，不應(yīng)自恃為主人而高高在上，與社會資本投資人按平等身份遇事溝通，遇到難題主動擔(dān)當(dāng)；對于項目回報不應(yīng)過多強調(diào)政府利益，更不應(yīng)該進行暗箱操作；不規(guī)避應(yīng)由政府承擔(dān)的風(fēng)險，這樣會極大地激發(fā)社會資本的活力。

構(gòu)建具有權(quán)威和完善的法律體系。具有行為約束力和完善的法律體系，可有力約束合同雙方行使平等權(quán)利義務(wù)，尤其是對政府行為形成有力約束；靠簡單行政命令和行政規(guī)章或地方性法規(guī)對PPP項目進行運作管理，只能使政府游離于監(jiān)督之外，無助于PPP項目的健康發(fā)展。

構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)督有效的監(jiān)管體系。由于PPP項目從意向到實施直至竣工交驗運作程序復(fù)雜，除了承擔(dān)具體項目的政府部門應(yīng)由政府明確其職責(zé)外，政府相關(guān)部門也應(yīng)由政府明確相應(yīng)的管理職責(zé)，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)督有效的監(jiān)管體系，為民間資本撐腰（湖北省《關(guān)于深化投融資體制改革的實施意見》中，明確提出推動更多民間資本唱主角、挑大梁；放寬放活，為民間投資撐腰），促進PPP項目的良好運行，形成社會資本踴躍參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的氛圍。

尊重社會資本投資人的合理利益訴求。市政基礎(chǔ)設(shè)施由于建設(shè)周期相對較長，受政治影響和不可抗力以及拆遷等因素影響比較明顯，因此政府和社會資本合作項目不可避免的存在著利益風(fēng)險，合作雙方應(yīng)本著“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的宗旨進行運作，當(dāng)社會資本投資人存在潛在經(jīng)濟利益受損時，擁有龐大資源的政府應(yīng)尊重社會資本投資人的合理利益訴求，雖然滿足投資人的訴求可能使政府經(jīng)濟利益受到一定損失，但影響的卻是潛在社會資本投資人，一定會起到事半功倍的效果。

三、結(jié)語

推行PPP項目，其目的在于激活民間社會資本的活力，充分發(fā)揮政府投入資金的經(jīng)濟效益和社會效益、環(huán)境效益?？梢钥隙ǖ氖?，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)長的時間內(nèi)，利用社會資本進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將是政府籌措建設(shè)資金的主要來源之一。武漢市2017年的“一號工程”便是招商引資，這意味著要引進更多的社會資本投入到武漢市的城市經(jīng)濟建設(shè)中。總之，民間社會資本投資人群眾龐大，投資人資金擁有量也較雄厚，如何引進和如何利用，關(guān)鍵取決于政府在項目合作中應(yīng)起的作用和如何起好作用。