對(duì)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)評(píng)估的幾點(diǎn)建議

蓋永偉，張為玲，龍玉橋，黃昌碩

（1.江蘇省水資源服務(wù)中心,210029，南京；2.山東省海陽(yáng)市水利局,265100，海陽(yáng)；3.南京水利科學(xué)研究院，水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京）

對(duì)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)評(píng)估的幾點(diǎn)建議

蓋永偉1，張為玲2，龍玉橋3，黃昌碩3

（1.江蘇省水資源服務(wù)中心,210029，南京；2.山東省海陽(yáng)市水利局,265100，海陽(yáng)；3.南京水利科學(xué)研究院，水文水資源與水利工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京）

從水生態(tài)文明城市試點(diǎn)分布、建設(shè)成效以及存在的主要問(wèn)題入手，梳理了我國(guó)兩批水生態(tài)文明城市試點(diǎn)的建設(shè)情況。通過(guò)介紹濟(jì)南市、許昌市的驗(yàn)收工作，簡(jiǎn)述了現(xiàn)階段水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)驗(yàn)收情況。在此基礎(chǔ)上，從突出試點(diǎn)期內(nèi)建設(shè)的成績(jī)與成效、試點(diǎn)期各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、試點(diǎn)城市的推廣模式與經(jīng)驗(yàn)、避免盲目追求表面改造等4個(gè)方面，對(duì)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)技術(shù)評(píng)估提出了建議。

水生態(tài)文明城市；試點(diǎn)評(píng)估；建議

水生態(tài)文明建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的必然選擇。為破解區(qū)域水資源約束緊缺、水環(huán)境污染嚴(yán)重和水生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題，我國(guó)逐步推進(jìn)了水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)進(jìn)程，現(xiàn)在試點(diǎn)期已逐漸進(jìn)入收尾階段，試點(diǎn)城市水生態(tài)文明建設(shè)成效相對(duì)顯著，但在建設(shè)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題與困難，部分問(wèn)題隨著試點(diǎn)建設(shè)的推進(jìn)已得到解決，但仍有部分難題需要在未來(lái)水生態(tài)文明建設(shè)深入過(guò)程中探尋解決之路。

一、水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)情況

1.試點(diǎn)分布情況

在黨的十八大報(bào)告提出要“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”后，2013年水利部印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見(jiàn)》。同時(shí)，分兩批選擇了一些基礎(chǔ)條件較好、代表性和典型性較強(qiáng)的城市，開(kāi)展了水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)工作，著手探索符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展需求的水生態(tài)文明建設(shè)模式。從105個(gè)試點(diǎn)城市的分布情況來(lái)看，東、中、西部總體呈 4∶3∶2 的比例分布，南北總體呈4∶3的比例分布，且遍布全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）；從經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市、全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣、中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、國(guó)家級(jí)貧困縣等均包含在內(nèi)；從自然條件來(lái)看，平原河網(wǎng)地區(qū)、丘陵山區(qū)、沿海地區(qū)、高原地區(qū)、西北地區(qū)等均有涉及。由兩批試點(diǎn)城市的選取可以看出，我國(guó)正在探索具有不同區(qū)域特色的水生態(tài)文明城市建設(shè)思路，從而為其他相似地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.取得的主要成效

在各試點(diǎn)城市建設(shè)過(guò)程中，生態(tài)文明與水生態(tài)文明理念逐步深入人心，水生態(tài)文明城市建設(shè)進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，主要取得了以下幾方面成效：

①最嚴(yán)格水資源管理制度得到有效落實(shí)。2015年試點(diǎn)城市水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率統(tǒng)計(jì)中，有30個(gè)試點(diǎn)城市高于當(dāng)年全國(guó)70.8%的平均水平，11個(gè)試點(diǎn)城市高于90%，26個(gè)試點(diǎn)城市提升速度高于全國(guó)平均水平（全國(guó)2015年比2012年提升了7.3%）；2015年萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量統(tǒng)計(jì)中，有38個(gè)試點(diǎn)城市優(yōu)于當(dāng)年全國(guó)78 m3的平均水平。

②飲用水安全問(wèn)題得到初步解決。幾乎全部試點(diǎn)城市集中式飲用水水源地安全保障率達(dá)到了100%，Ⅰ～Ⅲ類水河長(zhǎng)比例逐年提高，生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定，生活環(huán)境改善明顯。

③水的控制性要素功能逐步體現(xiàn)。試點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式逐漸轉(zhuǎn)變，城市水生態(tài)空間功能定位開(kāi)始逐步完善，試點(diǎn)城市建設(shè)促進(jìn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了用水效率，逐步實(shí)現(xiàn)了以水定城、以水定產(chǎn)，有效降低了城市用水總量。

④水生態(tài)文明意識(shí)明顯提高。在試點(diǎn)城市建設(shè)過(guò)程中，人民群眾參與水生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理的積極性得到提高，相關(guān)專業(yè)人員的建設(shè)理念也發(fā)生了明顯變化，河道生態(tài)護(hù)岸的比例不斷提高，水生態(tài)文明宣傳效果逐漸顯現(xiàn)。

⑤水生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制逐步建立。在試點(diǎn)城市建設(shè)過(guò)程中，水利投融資機(jī)制逐步建立，水利管理體制逐步完善，各部門之間協(xié)作逐步加強(qiáng)，如水利多元化投資渠道的發(fā)展、河長(zhǎng)制的實(shí)施以及水權(quán)制度的探索研究等。

3.存在的主要問(wèn)題

①先天的地域差異導(dǎo)致水生態(tài)文明城市建設(shè)同步推進(jìn)難度較大。我國(guó)幅員遼闊，不同區(qū)域試點(diǎn)城市的自然地理?xiàng)l件、水資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異較大，因此水生態(tài)文明建設(shè)模式也會(huì)因地而異，甚至差異巨大，如何共同和協(xié)同推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)又能構(gòu)建具有區(qū)域特色的發(fā)展模式，需要通過(guò)具有代表性的試點(diǎn)進(jìn)行探索實(shí)踐。

②建設(shè)過(guò)程中，多領(lǐng)域、多部門的交叉融合導(dǎo)致水生態(tài)文明城市建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大。水生態(tài)文明城市建設(shè)涵蓋水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水文化、水管理等多個(gè)方面，涉及區(qū)域內(nèi)水利、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門，既有宏觀的地理、資源、環(huán)境、景觀等內(nèi)容，又有微觀的水質(zhì)、生物等要素，既包含水利專業(yè)知識(shí)，又穿插社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)等知識(shí)，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好相關(guān)部門、研究領(lǐng)域、涉及專業(yè)等內(nèi)容，對(duì)整個(gè)地區(qū)的水生態(tài)文明城市建設(shè)提出了更高要求。

③水生態(tài)文明城市建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)性難度較大。一個(gè)城市的水生態(tài)文明建設(shè)涉及到上下游、左右岸、城市與農(nóng)村、平原與山區(qū)等不同區(qū)域的用水需求，在有限的水資源條件下，如何根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求，科學(xué)處理好人與水之間的和諧關(guān)系，需要通過(guò)多方面的努力去實(shí)現(xiàn)。

④水生態(tài)文明城市建設(shè)的可持續(xù)難度較大。水生態(tài)文明城市建設(shè)的首要目的是解決現(xiàn)實(shí)面臨的各種水問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上如何保持水資源的可持續(xù)利用和維持水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的良性循環(huán)，讓水生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮長(zhǎng)期效益，也需要重點(diǎn)解決。

二、水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)驗(yàn)收情況

2017年，水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好第一批全國(guó)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)驗(yàn)收工作的通知》，提出驗(yàn)收主要依據(jù)為《全國(guó)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)驗(yàn)收辦法》，對(duì)試點(diǎn)城市驗(yàn)收申請(qǐng)符合要求的要組織開(kāi)展技術(shù)評(píng)估，評(píng)估順利通過(guò)后才能進(jìn)行行政驗(yàn)收。目前，山東省濟(jì)南市和河南省許昌市已順利通過(guò)當(dāng)?shù)卣退康穆?lián)合驗(yàn)收，其他試點(diǎn)城市也正在逐步進(jìn)入驗(yàn)收申請(qǐng)準(zhǔn)備階段。試點(diǎn)城市的逐步評(píng)估驗(yàn)收，能夠?yàn)槠渌u(píng)估驗(yàn)收的試點(diǎn)城市提供經(jīng)驗(yàn)。

經(jīng)過(guò)3年試點(diǎn)期，濟(jì)南市在2016年建成了全國(guó)首個(gè)水生態(tài)文明城市，基本形成了“河湖連通惠民生，五水統(tǒng)籌潤(rùn)泉城”的水網(wǎng)體系，水生態(tài)環(huán)境得到有效改善，水資源配置格局不斷優(yōu)化，水安全保障程度顯著提升，水生態(tài)文明城市指標(biāo)基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，其中用水總量由2012年的16.8億m3下降到2015年的15.22億m3，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由2012年的42.6%提升到2015年的78.6%。從建設(shè)過(guò)程看，濟(jì)南市立足泉城特色，因地制宜，大膽創(chuàng)新，逐步探索形成了“水網(wǎng)水位并舉，多元聯(lián)創(chuàng)共建”的區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)模式；適時(shí)成立了以保護(hù)為主的市政府派出機(jī)構(gòu)——南部山區(qū)管理委員會(huì)，有效建立了以生態(tài)保護(hù)為主導(dǎo)的部門績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系，重點(diǎn)突出綠色保護(hù)和綠色發(fā)展，弱化GDP、財(cái)政收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；探索建立了“一河雙人”河流保護(hù)制度，即全市192條河道推行河長(zhǎng)制，并定期督查河長(zhǎng)制落實(shí)情況。其中的建設(shè)模式、部門設(shè)立、考核評(píng)價(jià)、制度建設(shè)等對(duì)于北方部分地區(qū)的水生態(tài)文明建設(shè)具有重要的借鑒和推廣意義。

經(jīng)過(guò)3年試點(diǎn)期，許昌市在2017年建成了水生態(tài)文明城市，基本形成“五湖四海畔三川、兩環(huán)一水潤(rùn)蓮城”的水系格局，最嚴(yán)格水資源管理制度得到有效落實(shí)，水資源配置體系基本形成，水資源統(tǒng)一管理體制機(jī)制初步建設(shè)，水務(wù)管理一體化基本實(shí)現(xiàn)。水生態(tài)文明城市建設(shè)的27項(xiàng)考核指標(biāo)目標(biāo)基本完成，其中23項(xiàng)指標(biāo)超額完成，2016年非常規(guī)水源利用量占城市總供水量的26%，遠(yuǎn)超20%的考核目標(biāo)；建成了50萬(wàn)畝(1畝=1/15hm2)高效節(jié)水灌溉示范區(qū)，地下水水位有效回升，對(duì)于北方部分擁有灌區(qū)的市縣具有重要的借鑒和推廣意義。

三、對(duì)水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)技術(shù)評(píng)估的幾點(diǎn)建議

水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)技術(shù)評(píng)估是最終驗(yàn)收的一個(gè)重要前期環(huán)節(jié)。根據(jù)已通過(guò)驗(yàn)收的試點(diǎn)城市評(píng)估情況，對(duì)試點(diǎn)技術(shù)評(píng)估提出以下建議。

1.評(píng)估要突出試點(diǎn)期內(nèi)建設(shè)的成績(jī)與成效

試點(diǎn)技術(shù)評(píng)估應(yīng)重點(diǎn)圍繞落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念、“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的治水要求，根據(jù)試點(diǎn)期的主要建設(shè)內(nèi)容和任務(wù)，評(píng)估最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)、河湖庫(kù)水系連通體系構(gòu)建、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、水資源信息管理系統(tǒng)建設(shè)、管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新等建設(shè)情況，突出試點(diǎn)期內(nèi)各項(xiàng)工作為改善區(qū)域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、人類生活居住條件等的促進(jìn)作用，突出試點(diǎn)工作為保障社會(huì)安全問(wèn)題和提高生態(tài)文明意識(shí)水平等的促進(jìn)作用，突出試點(diǎn)工作為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)和提升城鄉(xiāng)居民生活水平等的促進(jìn)作用。

2.評(píng)估要突出試點(diǎn)期各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度

試點(diǎn)技術(shù)評(píng)估要緊緊圍繞各試點(diǎn)城市實(shí)施方案中提出的指標(biāo)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行，分析指標(biāo)目標(biāo)的完成情況，也可參考水利部頒發(fā)的《水生態(tài)文明城市建設(shè)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》（SL/Z738—2016）（以下簡(jiǎn)稱 《評(píng)價(jià)導(dǎo)則》）中規(guī)定的6大類23個(gè)通用指標(biāo) （其中水安全4個(gè)、水生態(tài)6個(gè)、水環(huán)境3個(gè)、水節(jié)約4個(gè)、水監(jiān)管3個(gè)、水文化3個(gè)），以及全國(guó)6大區(qū)（東北、黃淮海、長(zhǎng)江中下游、東南沿海、西南、西北）每個(gè)區(qū) 2個(gè)特色指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。各個(gè)試點(diǎn)可按照實(shí)施方案中確定的指標(biāo)目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，可以直觀地判斷試點(diǎn)期建設(shè)前后水生態(tài)文明城市建設(shè)進(jìn)展情況和實(shí)現(xiàn)程度。同時(shí)，有條件的試點(diǎn)城市也可以根據(jù) 《評(píng)價(jià)導(dǎo)則》進(jìn)行評(píng)估。《評(píng)價(jià)導(dǎo)則》內(nèi)的個(gè)別指標(biāo)具有一定的創(chuàng)新性，如長(zhǎng)江中下游的水功能區(qū)限制納污控制率，即入河排污量在其納污能力范圍之內(nèi)的水功能區(qū)個(gè)數(shù)占區(qū)域水功能區(qū)總數(shù)的比例，該指標(biāo)細(xì)化了區(qū)域水功能區(qū)對(duì)限制納污能力控制的評(píng)價(jià)，避免出現(xiàn)區(qū)域水功能區(qū)水質(zhì)評(píng)價(jià)結(jié)果受上游來(lái)水水質(zhì)變化造成的波動(dòng)影響。

3.評(píng)估要突出試點(diǎn)城市的推廣模式與經(jīng)驗(yàn)

試點(diǎn)技術(shù)評(píng)估的主要目的是為了評(píng)估一個(gè)地區(qū)的水生態(tài)文明建設(shè)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，以及探索符合我國(guó)不同區(qū)域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水管理?xiàng)l件的水生態(tài)文明建設(shè)模式，從而發(fā)揮一個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)帶動(dòng)作用，為我國(guó)全面推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。在試點(diǎn)評(píng)估報(bào)告中，要總結(jié)和尋求試點(diǎn)城市具有區(qū)域特色的建設(shè)模式與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，如濟(jì)南市形成的“水網(wǎng)水位并舉，多元聯(lián)創(chuàng)共建”的區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)模式，凝練水生態(tài)文明城市目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等。對(duì)于總結(jié)出的極具區(qū)域特色的模式和經(jīng)驗(yàn)要評(píng)估討論是否符合實(shí)際建設(shè)需求、是否可借鑒與其他城市、是否值得全國(guó)范圍的推廣等。試點(diǎn)評(píng)估還要關(guān)注試點(diǎn)城市建設(shè)過(guò)程中對(duì)于管理體制、機(jī)制、政策、制度等的創(chuàng)新情況，能夠切實(shí)反應(yīng)區(qū)域特征的具體做法等，以及對(duì)中央新治水理念和方針的及時(shí)貫徹落實(shí)情況。

4.評(píng)估要避免盲目追求試點(diǎn)表面改造

試點(diǎn)技術(shù)評(píng)估要避免出現(xiàn)片面追求區(qū)域水生態(tài)環(huán)境的表面改造，以及盲目地圈水造景、引水調(diào)水、攔河筑壩、過(guò)度開(kāi)采地下水、護(hù)岸過(guò)度硬化等現(xiàn)象，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尊重自然，順應(yīng)自然，科學(xué)處理好人與自然、人與水、社會(huì)發(fā)展與水的關(guān)系，合理確定水生態(tài)空間功能定位和建設(shè)布局，留足自然生態(tài)空間。針對(duì)過(guò)度的水景觀建設(shè)，如大搞人工生態(tài)湖、人工水系、人工濕地、大搞形象工程等問(wèn)題或建設(shè)傾向，人為造成水資源浪費(fèi)、河道斷流、水體污染、水生態(tài)環(huán)境破壞和社會(huì)影響惡劣等問(wèn)題，應(yīng)責(zé)令試點(diǎn)單位進(jìn)行整改。

四、結(jié) 語(yǔ)

面對(duì)“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)開(kāi)展了水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中要樹(shù)立底線思維和紅線意識(shí)，樹(shù)立補(bǔ)短板意識(shí)，更要樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，在生態(tài)文明理念及可持續(xù)發(fā)展治水思路的指引下，加快建設(shè)完成具有區(qū)域特色的水生態(tài)文明城市，共同為子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園貢獻(xiàn)智慧和力量。

[1]駱進(jìn)軍.對(duì)做好水生態(tài)文明建設(shè)的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)水利,2017(2).

[2]水利部.關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見(jiàn)[R].2013.

[3]石秋池,唐克旺.關(guān)于水生態(tài)文明傳承與創(chuàng)新的思考[J].中國(guó)水利,2016(3).

[4]張建云,等.我國(guó)水生態(tài)文明建設(shè)中幾個(gè)問(wèn)題的再思考[J].中國(guó)水利,2016(19).

[5]中華人民共和國(guó)水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn).水生態(tài)文明城市建設(shè)評(píng)價(jià)導(dǎo)則（SL/Z738—2016）[M].北京:中國(guó)水利水電出版社,2016.

[6]胡爭(zhēng)上,趙洪濤.深入推進(jìn)水生態(tài)文明城市建設(shè)[N].中國(guó)水利報(bào),2016-08-05（4）.

TV213.4

B

1000-1123（2017）16-0000-00

2017-05-10

蓋永偉，工程師，主要研究方向?yàn)樗Y源規(guī)劃與可持續(xù)管理。

水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（201501030），國(guó)家自然科學(xué)基金（51409161、51509157），水利部技術(shù)示范項(xiàng)目（SF-201706），江蘇省自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目（BK20140080）。