國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目技術(shù)組

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

2016年是“十三五”規(guī)劃的起始年份，創(chuàng)新運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系在各國(guó)家綜合性發(fā)展規(guī)劃、政策中受到高度重視?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革創(chuàng)新作為綠色發(fā)展的重要手段和核心內(nèi)容，《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》專門用兩節(jié)內(nèi)容強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新運(yùn)用環(huán)境經(jīng)

濟(jì)政策在節(jié)能減排中的重要性，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》也將環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作為生態(tài)環(huán)保制度創(chuàng)新的重要方面。這些重要綜合性規(guī)劃和政策都明確提出了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革創(chuàng)新的方向。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用實(shí)施的宏觀政策環(huán)境來看，具有前所未有的較好條件和迫切需求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、發(fā)展轉(zhuǎn)型、控污減排正在深入推進(jìn)，行政規(guī)制成本上升以及環(huán)境目標(biāo)加嚴(yán)、提高帶來的邊際成本在快速增加，環(huán)境保護(hù)工作的難度加大等因素，都迫

國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估2016

國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目技術(shù)組

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

為了更好地為有關(guān)決策和政策制定提供定量化信息，提高政策設(shè)計(jì)和決策的科學(xué)性，本文采取實(shí)地調(diào)研法和政策分析方法，對(duì)2016年度我國(guó)重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的年度進(jìn)展進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)估，對(duì)年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐進(jìn)展總體狀況進(jìn)行了研判，并指出了下一步環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革需要解決的關(guān)鍵問題?？傮w上看，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要性成為社會(huì)各方的普遍共識(shí)，特別是綠色金融、生態(tài)補(bǔ)償，環(huán)境稅費(fèi)等政策取得了階段性突破，但是我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系仍不夠完善，環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系還沒有建立起來，因此，應(yīng)積極推進(jìn)環(huán)保投融資、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新運(yùn)用，為環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)文明建設(shè)提供長(zhǎng)效機(jī)制保障。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；中國(guó)；2016；進(jìn)展；評(píng)估

引言

2016年是“十三五”規(guī)劃的起始年份，創(chuàng)新運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系在各國(guó)家綜合性發(fā)展規(guī)劃、政策中受到高度重視?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》將環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革創(chuàng)新作為綠色發(fā)展的重要手段和核心內(nèi)容，《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》專門用兩節(jié)內(nèi)容強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新運(yùn)用環(huán)境經(jīng)

濟(jì)政策在節(jié)能減排中的重要性，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》也將環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策作為生態(tài)環(huán)保制度創(chuàng)新的重要方面。這些重要綜合性規(guī)劃和政策都明確提出了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革創(chuàng)新的方向。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用實(shí)施的宏觀政策環(huán)境來看，具有前所未有的較好條件和迫切需求，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、發(fā)展轉(zhuǎn)型、控污減排正在深入推進(jìn)，行政規(guī)制成本上升以及環(huán)境目標(biāo)加嚴(yán)、提高帶來的邊際成本在快速增加，環(huán)境保護(hù)工作的難度加大等因素，都迫

切需要更多地創(chuàng)新利用市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段政策，通過建立長(zhǎng)效的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境成本內(nèi)部化，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各相關(guān)方的積極性，并同步改進(jìn)公共政策效率，優(yōu)化配置政策資源?？傮w上來看，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展期，特別是綠色金融、環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在本年度取得重大突破，標(biāo)志著環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系在不斷逐步健全完善。

1 研究方法

本年度的評(píng)估方法仍沿循2015年度環(huán)境政策評(píng)估采取的方法學(xué)，主要為實(shí)地調(diào)研法和政策分析法。實(shí)地調(diào)研法是通過對(duì)典型地區(qū)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)和實(shí)踐進(jìn)展調(diào)研，了解政策最新進(jìn)展、主要典型模式，以及有關(guān)管理部門和企業(yè)等各相關(guān)方對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的需求和關(guān)鍵問題等；政策分析法是對(duì)2016年出臺(tái)和推進(jìn)實(shí)施的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策分門別類進(jìn)行系統(tǒng)研究，分析政策進(jìn)展、政策特征、面臨挑戰(zhàn)等。通過兩類方法相互結(jié)合來評(píng)估年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策變化動(dòng)態(tài)、識(shí)別難點(diǎn)問題、研判整體政策發(fā)展?fàn)顩r。在評(píng)估思路上，首先對(duì)本年度的10項(xiàng)重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展進(jìn)行分項(xiàng)評(píng)估，根據(jù)各項(xiàng)政策進(jìn)展的評(píng)估結(jié)果，形成年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策總體進(jìn)展的評(píng)估結(jié)論。

2 重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估

2.1 環(huán)境財(cái)政政策

環(huán)境污染治理投資總量、結(jié)構(gòu)有所變化，污染治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用增加8.5%。2015年，我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額為8806.3億元，環(huán)保投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例為1.3%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的1.6%。從環(huán)保投資的構(gòu)成來看，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資小幅下降，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資基本維持不變，工業(yè)污染源治理投資略有下降。2015年，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資4946.8億元，老工業(yè)污染源治理投資773.7億元，建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”投資3058.8億元，分別占環(huán)境污染治理投資總額的56.2%、8.8%、35%。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是環(huán)境污染治理投資的主要來源。2015年，我國(guó)污染治理設(shè)施直接投資總額為4694.2億元，占污染治理投資總額的53.5%，其中環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資、老工業(yè)源污染治理投資和建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資分別占污染治理設(shè)施直接投資的17.8%、16.5%、65.7%。建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”環(huán)保投資是污染治理設(shè)施直接投資的主要來源。污染治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用逐年上漲。2015年，污染治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用3282.7億元，比2014年增加8.5%。

多層次的質(zhì)量改善導(dǎo)向的財(cái)政資金機(jī)制仍未有建立。環(huán)保專項(xiàng)資金對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮了重要作用，2016年中央財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的支持力度進(jìn)一步加大，新設(shè)立了土壤污染污染防治專項(xiàng)資金，資金規(guī)模為68.75億元。同時(shí)，水、大氣污染防治專項(xiàng)資金等資金規(guī)模也在加大，分別達(dá)到140億元、111億元。但是環(huán)保專項(xiàng)資金機(jī)制還存在不少問題，與階段性環(huán)保需求存在一定差距，如資金績(jī)效管理模式還不是很完善，資金尚需要進(jìn)一步規(guī)范使用等。2016年12月12日，財(cái)政部發(fā)布《防治大氣污染必須堵住資金流失漏洞——關(guān)于中央大氣污染防治專項(xiàng)資金檢查典型案例的通報(bào)》，對(duì)京津冀等9個(gè)?。▍^(qū)、市）2013—2015年中央大氣污染防治專項(xiàng)資金管理使用情況進(jìn)行了檢查，大氣污染防治專項(xiàng)資金挪用情況較為突出。另外，如何發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)地方政府環(huán)境質(zhì)量改善工作的引導(dǎo)和激勵(lì)功能尚未充分發(fā)揮出來，財(cái)政資金的政策目標(biāo)和分配方法需要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)變。

2.2 排污收費(fèi)政策

2015年全國(guó)排污費(fèi)解繳入庫(kù)單位共27.8萬戶，入庫(kù)金額178.5億元。1979年至2015年37年間，共向1298.7萬家排污單位征收排污費(fèi)2667億元。2003年排污費(fèi)制度改革后的13年共征收排污費(fèi)2038億元，是前24年的3.2倍。排污收費(fèi)籌集了大量污染防治資金，也提高了排污企業(yè)對(duì)治污的認(rèn)識(shí)，使企業(yè)加大環(huán)境治理投資，削減污染物排放的積極性明顯增強(qiáng)，節(jié)能減排促進(jìn)作用顯著。排污收費(fèi)政策在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮了至關(guān)重要作用，隨著排污費(fèi)改稅工作的推進(jìn)和實(shí)施，以收費(fèi)手段調(diào)控排污行為的規(guī)制模式將進(jìn)一步弱化。揮發(fā)性有機(jī)物排污費(fèi)試點(diǎn)在加快推進(jìn)，實(shí)施差額收費(fèi)、提高標(biāo)準(zhǔn)是政策趨勢(shì)。北京市、上海市、江蘇省、安徽省、湖南省、四川省、天津市、遼寧省、浙江省和河北省共十個(gè)省級(jí)地區(qū)（含直轄市）先后發(fā)文試點(diǎn)征收VOCs排污費(fèi)。各地對(duì)排污費(fèi)用于VOCs防控的激勵(lì)功能定位不同，征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)也有很大差異。其中，北京和上海管控最為嚴(yán)厲，對(duì)VOCs防治收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)最高。北京將試點(diǎn)行業(yè)擴(kuò)展到石油化工、汽車制造、電子、印刷、家具制造5個(gè)行業(yè)，征收標(biāo)準(zhǔn)為每公斤20元。上海將試點(diǎn)行業(yè)擴(kuò)展到包括石油化工、船舶制造、汽車制造、包裝印刷、家具制造、電子等12個(gè)大類行業(yè)中的71個(gè)中小類行業(yè)，征收標(biāo)準(zhǔn)分三個(gè)階段提高至每公斤20元。天津VOCs征收標(biāo)準(zhǔn)為每公斤10元，江蘇、浙江、河北每污染當(dāng)量3.6～6元不等，安徽、湖南、四川、遼寧為每污染當(dāng)量1.2元。各省還設(shè)置了差額收費(fèi)政策。

2.3 生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策

一是中長(zhǎng)期生態(tài)補(bǔ)償改革框架搭建。國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確提出2020年國(guó)家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償建設(shè)路線圖，總體目標(biāo)是基本建立符合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系。這標(biāo)志著經(jīng)過多年的改革醞釀與反復(fù)論證，生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)終于取得重大突破。

二是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣市區(qū)數(shù)量由原來的436個(gè)增加至676個(gè)，占國(guó)土面積的比例從41%提高到53%，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)增長(zhǎng)12%?？傮w來看，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度逐年完善，中央財(cái)政2008—2015年累計(jì)安排轉(zhuǎn)移支付資金2513億元。2016年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為570億元，比2015年執(zhí)行數(shù)增加61億元，增長(zhǎng)12%。

三是多省份開展了流域生態(tài)補(bǔ)償政策，跨省界流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)探索加快推進(jìn)。目前共有20多個(gè)省份相繼出臺(tái)流域上下游橫向補(bǔ)償相關(guān)政策，探索實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第二輪新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)繼續(xù)實(shí)施，繼續(xù)深入探索建立完善的新安江跨省域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度和行之有效的機(jī)制、模式。此外，廣東省與福建省、廣西壯族自治區(qū)分別簽署汀江—韓江流域、九洲江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議，天津市與河北省推進(jìn)實(shí)施引灤入津流域跨省水環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，跨省界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在加快推進(jìn)實(shí)施。

四是中央啟動(dòng)實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，進(jìn)一步加大對(duì)草原財(cái)政補(bǔ)獎(jiǎng)投入力度?！笆濉敝醒胴?cái)政累計(jì)投入草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金773.6億。內(nèi)蒙古、西藏、甘肅、青海等13?。▍^(qū)）以及生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和黑龍江省農(nóng)墾總局全面實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，取得了顯著成效。本年度新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策（2016—2020年）啟動(dòng)，提出“十三五”期間在8省區(qū)實(shí)施禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)和績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)等政策，進(jìn)一步優(yōu)化草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，2016年當(dāng)年安排資金187.6億元，較上年增加21.1億元。

五是森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金增加，2016年中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金撥付165億元，并將國(guó)有國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高33%，進(jìn)一步加大補(bǔ)償力度。浙江、四川等地方通過擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)等，深入探索推進(jìn)森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。此外，本年度濕地生態(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)補(bǔ)償總體來說進(jìn)展不大。

2.4 排污權(quán)交易政策

排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)在深入推進(jìn)。從2007年開始，財(cái)政部、環(huán)保部和發(fā)改委批復(fù)江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西等?。▍^(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)探索。目前已經(jīng)有20多個(gè)省份在開展排污權(quán)有償使用與交易探索。多省市相繼出臺(tái)了落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的政策文件，進(jìn)一步深化試點(diǎn)探索。如2016年8月11日，湖南省發(fā)改委、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善主要污染物排污權(quán)有償使用收費(fèi)和交易政府指導(dǎo)價(jià)格政策有關(guān)問題的通知》；2016年12月8日，江蘇省物價(jià)局、財(cái)政廳、環(huán)保廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)江蘇省排污權(quán)有償使用和交易價(jià)格管理暫行辦法的通知》，旨在進(jìn)一步完善排污權(quán)有償使用和交易價(jià)格體系。不少試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易量穩(wěn)步增加，內(nèi)蒙古自治區(qū)是國(guó)家排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)省份，自2011年8月試點(diǎn)啟動(dòng)以來，截至2016年10月，進(jìn)行排污權(quán)交易的企業(yè)累計(jì)已達(dá)489家，交易總額逾2.08億元。2012—2016年，山西省每年完成排污權(quán)交易分別是193宗、270宗、495宗、272宗、175宗，總成交量約16.99億元。

總體來看，排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)中存在的一些突出問題需要進(jìn)一步解決，包括規(guī)范排污權(quán)市場(chǎng)環(huán)境，強(qiáng)化與排污許可證等政策之間的協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法配套能力建設(shè)，與碳排放交易的協(xié)同推進(jìn)等，目前排污權(quán)交易的有效價(jià)格機(jī)制也還沒形成，排污權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)基本上主要靠政府定價(jià)，各地的排污權(quán)有償使用定價(jià)方法和依據(jù)不夠清晰。

2.5 綠色稅收政策

一是環(huán)境保護(hù)稅歷時(shí)9年出臺(tái)，環(huán)境財(cái)稅制度改革取得重要進(jìn)展。2016年12月25日第十二屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過《環(huán)境保護(hù)稅法》，這標(biāo)志著歷時(shí)九年環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革終于取得突破進(jìn)展，這也是我國(guó)第一個(gè)以環(huán)境保護(hù)為主要政策目標(biāo)的獨(dú)立性稅種，是環(huán)境財(cái)稅改革的一個(gè)重要進(jìn)展。這對(duì)于完善我國(guó)環(huán)境財(cái)稅制度和促進(jìn)綠色發(fā)展具有重要意義，環(huán)保稅的改革思路基本上以排污費(fèi)改稅為主線。

二是繼續(xù)深化資源稅改革。2016年5月9日，財(cái)政部聯(lián)合稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，自7月1日起，資源稅改革將在全國(guó)全面推行，對(duì)前期尚未從價(jià)計(jì)征的所有129個(gè)稅目進(jìn)行改革，實(shí)施清費(fèi)立稅和從價(jià)計(jì)征的稅目有124個(gè)，僅實(shí)施清費(fèi)立稅、繼續(xù)從量計(jì)征的稅目有5個(gè)，主要是稅源分散、計(jì)稅價(jià)格難以取得的砂石、粘土等。通過實(shí)行從價(jià)計(jì)征，清理收費(fèi)基金，進(jìn)一步完善綠色稅收制度，理順資源稅費(fèi)關(guān)系，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。改革后全國(guó)129個(gè)改革稅目的資源稅收入20.65億元。河北是目前全國(guó)水資源費(fèi)改稅唯一試點(diǎn)省。2016年財(cái)政部、稅務(wù)總局和水利部共同發(fā)布《關(guān)于印發(fā)＜水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法〉的通知》，明確河北省開展水資源費(fèi)稅改革試點(diǎn)，河北省先后研究制定了《河北省工業(yè)生活取用水量核定工作辦法》《河北省水資源稅征收管理辦法》《河北省水資源稅征管應(yīng)急預(yù)案》等十余個(gè)配套文件，構(gòu)建了較為完善的水資源稅改革政策體系，形成了水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、地稅征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享的水資源稅征管機(jī)制。自2016年7月1日試點(diǎn)正式啟動(dòng)以來，河北省已累計(jì)征收水資源稅7.16億元，較2015年同期水資源費(fèi)增收1倍。

2.6 環(huán)境金融政策

“綠色金融”首次被納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃和生態(tài)文明建設(shè)綱領(lǐng)性文件，綠色金融已經(jīng)成為“十三五”時(shí)期深化金融體制改革的重要方向，上升為國(guó)家戰(zhàn)略，建起全球首個(gè)以政府為主導(dǎo)的綠色金融政策框架，我國(guó)綠色金融政策框架初步形成。2016年8月31日，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步深化了綠色金融的頂層設(shè)計(jì)。2016年9月4—5日，G20（二十國(guó)集團(tuán)）峰會(huì)在中國(guó)杭州召開，中國(guó)首次將綠色金融議題引入二十國(guó)集團(tuán)（G20）議程，成立綠色金融研究小組，形成首份《G20綠色金融綜合報(bào)告》為全球各國(guó)發(fā)展綠色金融提供了政策參考。

我國(guó)在綠色債券、綠色信貸、碳金融等方面取得了積極進(jìn)展，綠色金融市場(chǎng)規(guī)模日益發(fā)展壯大，市場(chǎng)的參與主體越來越多樣化，各類綠色金融產(chǎn)品及其衍生工具不斷發(fā)展創(chuàng)新。綠色債券市場(chǎng)日益發(fā)展壯大，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大。我國(guó)的綠色債券發(fā)行品種日益豐富，已經(jīng)覆蓋了金融債、公司債、中期票據(jù)、資產(chǎn)支持證券、熊貓債、非公開定向債務(wù)融資工具等多種產(chǎn)品類型。截至2016年9月5日，我國(guó)境內(nèi)綠色債券發(fā)行規(guī)模達(dá)到1099.9億元，約占同期全球綠色債券發(fā)行量的35%，已成為全球最大的綠色債券發(fā)行市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)首只綠色金融債券發(fā)行。2016年1月27日，浦發(fā)銀行發(fā)行了我國(guó)首只綠色金融債券，發(fā)行規(guī)模200億元，債券期限為3年，年利率為固定利率2.95%，超額認(rèn)購(gòu)2倍以上。國(guó)內(nèi)首只綠色公司債發(fā)行。2016年4月21日，由海通證券和中國(guó)工商銀行聯(lián)合主承銷的北京汽車股份有限公司“16京汽綠色債01”成功發(fā)行，成為國(guó)內(nèi)首單綠色企業(yè)債券。該綠色公司債的票面利率為3.45%，屬于固定利率，期限為7年。2016年12月13日，中債資信發(fā)布了綠色債券評(píng)估認(rèn)證方法體系，這是國(guó)內(nèi)首套綠色債券支持目錄評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。綠色發(fā)展基金納入國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要，國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要將“設(shè)立綠色發(fā)展基金”列入其中，這從宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃層面為綠色發(fā)展基金的建立提供了保障。內(nèi)蒙、云南、河北、湖北已經(jīng)紛紛建立起綠色發(fā)展基金或環(huán)?；?，旨在通過政府性資金的搭臺(tái)引導(dǎo)功能，來推動(dòng)地方綠色投融資，解決環(huán)保需求與投入保障落差過大問題。市場(chǎng)化的環(huán)境基金在快速發(fā)展，截至2016年7月，國(guó)內(nèi)基金管理機(jī)構(gòu)已推出環(huán)保、低碳、新能源、清潔能源、可持續(xù)為主題的基金近百只，規(guī)模近980億元。我國(guó)的銀行綠色信貸規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大。截至2016年6月末，我國(guó)21家主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)綠色信貸余額就已經(jīng)達(dá)到了7.26萬億元，占各項(xiàng)貸款的9.0%。

環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)在穩(wěn)步推進(jìn)，云南等地方在積極推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，云南省環(huán)保廳、中國(guó)保監(jiān)會(huì)云南監(jiān)管局聯(lián)合制定《云南省環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》，首批131家企業(yè)試點(diǎn)投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。

2.7 環(huán)境市場(chǎng)政策

地方政府積極推進(jìn)第三方治理。繼2014年和2015年多個(gè)地方政府制定公布了本地區(qū)的第三方治理指導(dǎo)/實(shí)施意見后，廣西、海南、云南、廣東、內(nèi)蒙古等地本年也頒布實(shí)施了第三方治理相關(guān)政策。至此，全國(guó)已有18個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）頒布了指導(dǎo)第三方治理推行的文件。特別是河北省在2015年發(fā)布《河北省人民政府辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》的基礎(chǔ)上，于9月14日印發(fā)了《河北省環(huán)境污染第三方治理管理辦法》，提出在重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域、企業(yè)有序推行環(huán)境污染第三方治理，建立排污者負(fù)責(zé)、第三方治理、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的創(chuàng)新機(jī)制，完善環(huán)境污染第三方治理制度體系。

PPP模式在快速推進(jìn)。污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域PPP模式推廣應(yīng)用力度進(jìn)一步加大。財(cái)政部于2016年10月12日發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，首先提出應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，探索開展兩個(gè)“強(qiáng)制”試點(diǎn)。財(cái)政部在2016年實(shí)施了第三批示范項(xiàng)目。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，截至2016年11月30日，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目10 828個(gè)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)保PPP類項(xiàng)目總數(shù)已達(dá)到598個(gè)，占項(xiàng)目庫(kù)總項(xiàng)目數(shù)量的5.5%。但是，對(duì)比項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)各主要行業(yè)的項(xiàng)目平均投資規(guī)模，環(huán)保PPP項(xiàng)目單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模偏小。截至2016年9月末，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目10 471個(gè)，總投資額12.46萬億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目共946個(gè)，總投資額達(dá)1.56萬億元。在這些項(xiàng)目中，財(cái)政部示范項(xiàng)目60個(gè)，省級(jí)示范項(xiàng)目38個(gè)，其他示范項(xiàng)目500個(gè)，從環(huán)保領(lǐng)域入庫(kù)PPP項(xiàng)目的區(qū)域分布方面，環(huán)保PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到30個(gè)以上的有貴州省、山東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、河南省。國(guó)家發(fā)改委積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。從2015年開始，國(guó)家發(fā)改委每年安排5億元中央預(yù)算內(nèi)投資支持PPP項(xiàng)目前期工作。2016年安排的PPP項(xiàng)目前期工作補(bǔ)助資金，主要用于支持重點(diǎn)區(qū)域或行業(yè)的PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制，以及重點(diǎn)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)論證咨詢、實(shí)施方案編制等。國(guó)家發(fā)改委還向社會(huì)公開推介2.14萬億元傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，涉及能源、環(huán)保等七個(gè)領(lǐng)域。其中，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目23個(gè)，占1.87%；投資307.55億元，占1.44%。

2.8 綠色貿(mào)易政策

一是我國(guó)積極參與世貿(mào)組織（WTO）框架下相關(guān)工作，圓滿完成WTO對(duì)中國(guó)第六次貿(mào)易政策審議工作。2016年7月20—22日，WTO在瑞士日內(nèi)瓦對(duì)我國(guó)進(jìn)行第六次貿(mào)易政策審議。世貿(mào)組織成員高度關(guān)注本次審議，向中國(guó)提交了1964個(gè)書面問題，其中23個(gè)成員對(duì)我國(guó)提出環(huán)境保護(hù)問題40余個(gè)，范圍涉及我國(guó)大氣污染治理、環(huán)境稅、禁止進(jìn)口固廢目錄、化解過剩產(chǎn)能等。二是積極推動(dòng)環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定談判。2016年環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定共進(jìn)行7輪談判，經(jīng)過多輪磋商逐漸縮小清單范圍。在7月份的G20貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)上，中、美、歐等主要談判參加方就談判路線圖達(dá)成共識(shí)。三是逐漸強(qiáng)化環(huán)境管理措施的合規(guī)性審查。近年來多個(gè)成員國(guó)在委員會(huì)例會(huì)及雙邊場(chǎng)合提交問題單并要求我方作出回應(yīng)，這表明其他成員國(guó)成員對(duì)我國(guó)的環(huán)境管理措施是否符合世貿(mào)組織法律體系存疑，為確保相關(guān)環(huán)境管理措施符合世貿(mào)組織法律體系，今后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)相關(guān)政策的合規(guī)性問題的重視度，以避免將來出現(xiàn)環(huán)境管理措施由于不合規(guī)無法及時(shí)出臺(tái)或在WTO中被訴的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，環(huán)境服務(wù)業(yè)已成為全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易新的增長(zhǎng)點(diǎn)及貿(mào)易談判焦點(diǎn)之一，我國(guó)在已經(jīng)簽署或正在談判的自貿(mào)協(xié)定中，環(huán)境服務(wù)都有所涉及，下一步應(yīng)進(jìn)一步就國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)及全球環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)開放情況進(jìn)行深入研究。

2.9 環(huán)境資源價(jià)值核算政策

一是積極推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)。從2015年11月開始，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局會(huì)同發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門聯(lián)合制定《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》和《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試編指南》。在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市和北京市懷柔區(qū)、天津市薊縣和河北省等八個(gè)地區(qū)開展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作。國(guó)土資源部積極推進(jìn)土地資源、耕地質(zhì)量和地下水質(zhì)等核算工作；環(huán)境保護(hù)部積極組織開展了三江源區(qū)生態(tài)資產(chǎn)核算等工作；水利部啟動(dòng)了國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，并開展了探索水資源核算和水權(quán)交易試點(diǎn)工作；農(nóng)業(yè)部加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)資源環(huán)境監(jiān)測(cè)，探索建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；國(guó)家林業(yè)局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合組成項(xiàng)目組已開展了兩輪中國(guó)森林資源核算研究，近期準(zhǔn)備聯(lián)合啟動(dòng)第三輪中國(guó)森林資源核算研究。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門結(jié)合本部門職責(zé)對(duì)生態(tài)資本、生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算等也分別開展了探索，基本摸清了地方開展不同類型自然資源負(fù)債表編制的技術(shù)難點(diǎn)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查監(jiān)測(cè)薄弱環(huán)節(jié)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺口、指標(biāo)內(nèi)涵和范圍爭(zhēng)議等問題，這為下一步完善指南、深入推進(jìn)試點(diǎn)工作提供了方向和重點(diǎn)。

地方政府積極響應(yīng)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作。4月13日，山東省發(fā)布《山東省人民政府辦公廳關(guān)于開展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作的通知》，決定分為兩個(gè)階段開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制試點(diǎn)；6月3日，安徽省發(fā)布《安徽省編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》，自2016年6月到2017年5月底，在蚌埠市開展編制土地資源、水資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)等。

二是綠色GDP2.0試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。自2015年環(huán)境保護(hù)部重啟綠色GDP研究2.0版計(jì)劃以來，綠色GDP2.0試點(diǎn)工作一直持續(xù)推進(jìn)。目前，該項(xiàng)目處于第二階段，選擇安徽、海南、四川、云南、深圳、昆明、六安市等7地開展試點(diǎn)工作，試點(diǎn)內(nèi)容包括環(huán)境成本與環(huán)境效益核算、環(huán)境容量核算、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算以及經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型政策試點(diǎn)。不同地區(qū)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境特征不同，可選擇不同的試點(diǎn)內(nèi)容。

2.10 環(huán)境產(chǎn)品名錄政策

發(fā)布《“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品常用信息手冊(cè)（第一輯）》（環(huán)辦政法函〔2016〕1239號(hào)）。選錄《“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”名錄（2015年版）》中253種重點(diǎn)“雙高”產(chǎn)品，對(duì)其環(huán)境特性、所屬行業(yè)及產(chǎn)品代碼、產(chǎn)品基本信息、相關(guān)政策、污染排放及風(fēng)險(xiǎn)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策管理與污染治理等方面信息進(jìn)行詳細(xì)介紹，下發(fā)至各省、自治區(qū)、直轄市以及各環(huán)境保護(hù)督查中心，供地方環(huán)境管理部門在日常環(huán)境監(jiān)督管理工作中參考使用，同時(shí)供相關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾在開展環(huán)境公眾監(jiān)督中參考使用。

3 結(jié)論與展望

總體上看，2016年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)取得重要進(jìn)展，國(guó)家十三五發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃都對(duì)創(chuàng)新運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策提出了明確要求，環(huán)境保護(hù)部也籌劃專門編制實(shí)施《“十三五”環(huán)境政策法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》，在其中，對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)提出了明確的目標(biāo)和針對(duì)性的重點(diǎn)任務(wù)，明確了“十三五”環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新發(fā)展的藍(lán)圖。從環(huán)境政策的整體發(fā)展情況來看，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策越來越受到重視，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要性成為社會(huì)各方的普遍共識(shí)，特別是綠色金融、生態(tài)補(bǔ)償，環(huán)境稅費(fèi)等政策取得了階段性突破，標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系在不斷健全。從實(shí)踐效果來看，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策日益成為綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型、控污減排、生態(tài)管控的重要手段，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在提升環(huán)境管理效能，發(fā)揮調(diào)控對(duì)象的積極性、能動(dòng)性方面起到了重要作用。但是同時(shí)也看到，我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系仍不夠完善，許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段的調(diào)控功能還未有充分發(fā)揮出來，環(huán)境成本內(nèi)部化機(jī)制還不健全，市場(chǎng)化工具手段的運(yùn)用還不夠充分等。特別是“十三五”時(shí)期我國(guó)環(huán)境保護(hù)保護(hù)工作全面調(diào)整到環(huán)境質(zhì)量改善為主線，但是環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系還沒有建立起來，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策手段在環(huán)境質(zhì)量改善工作中的調(diào)控、激勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)制功能仍較有限，需要加大該方面的研究和試點(diǎn)探索，積極推進(jìn)環(huán)保投融資、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)拳h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的創(chuàng)新運(yùn)用，為環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)文明建設(shè)提供長(zhǎng)效機(jī)制保障。

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Assessment of the Environmental Economic Policy Practice in China 2016

Technical Group of the Research and Pilot Program of Environmental Economic Policy
(Chinese Academy for Environmental Planning)

In order to better provide quantitative information for related decision making and policy making, and to improve the policy design and decision-making more scientifc, this paper assessed and analyzed the annual progress, achievements and problems of the key environmental economic policy in 2016 with a comprehensive usage of the on-the-spot investigation method, the policy tracing method and the policy statistical analysis method, concluded the overall condition of the 2016 annual environmental economic policy practice progress, and then pointed out the key issues that need to be solved in the next step of environmental and economic policy reform. Overall, the importance of environmental economic policy become the social consensus of all parties concerned, especially the green fnance, ecological compensation, environmental tax policy has made phased breakthrough. The quality-oriented environmental economic policy system is not established, therefore, it is need to actively promote the environmental protection investment and fnancing, the innovation of the ecological environment compensation and so on, to provide a long-term mechanism for the environment quality improvement and ecological civilization construction.

environmental economic policy; China; 2016; annual progress; assessment

X321

1674-6252（2017）02-0009-05

B

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.02.009

注： 本研究得到國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目支持，項(xiàng)目技術(shù)組組長(zhǎng)王金南研究員。本文執(zhí)筆人主要為：董戰(zhàn)峰、李紅祥、葛察忠、王金南、程翠云、龍鳳等。責(zé)任作者：李紅祥博士。技術(shù)組副組長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)：董戰(zhàn)峰博士。本文在《國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展報(bào)告：2016》基礎(chǔ)上撰寫。感謝江蘇省、廣東省、四川省、遼寧省、湖北省、湖南省、山東省、貴州省、安徽省環(huán)保廳以及北京市、天津市、石家莊市、成都市、濟(jì)南市環(huán)保局等單位對(duì)本研究的大力支持。