文/王爾德

新時代生態(tài)環(huán)境管理體制改革和完善治理體系的路線圖
——專訪中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅

文/王爾德

10月18日，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會（簡稱黨的十九大）在北京召開，習(xí)近平代表第十八屆中央委員會向大會作了題為《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。

報告把美麗中國建設(shè)作為中國特色社會主義新時代建設(shè)的重要組成部分，王毅表示，這體現(xiàn)了五個重要的基本導(dǎo)向。首先是時代導(dǎo)向，在新發(fā)展理念指導(dǎo)下，新時代要求從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，形成綠色發(fā)展方式和生活方式；二是目標(biāo)導(dǎo)向，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升成為發(fā)展的一個重要指標(biāo)，雖然任重道遠，但要加速生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，到2035年基本實現(xiàn)美麗中國目標(biāo)；三是問題導(dǎo)向，進入新時代，優(yōu)先解決人民群眾感受最深的大氣、水、土壤等污染和突出的生態(tài)破壞問題，并且在2020年前堅決打好污染防治的攻堅戰(zhàn)；四是治理導(dǎo)向，美麗中國建設(shè)需要依靠制度建設(shè)和多方共同參與，提高全社會生態(tài)文明治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平；五是全球?qū)?，不僅要建立美麗中國，還要為全球生態(tài)安全及全球環(huán)境治理體系改革作出貢獻。

王毅認為，要實現(xiàn)“美麗”這一目標(biāo)，不是短期的追求，而是一個需要長期努力、久久為功的過程，是民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。美麗中國建設(shè)不是單方面的目標(biāo)，還需要進一步研究細化；不能就環(huán)境論環(huán)境，而是一個綜合的系統(tǒng)工程；需要融入“五位一體”的總體布局，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，逐步形成美麗中國的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式和貿(mào)易方式。

報告在改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制上，提出要“加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”。《中國環(huán)境管理》就此專訪了中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制存在哪些問題

《中國環(huán)境管理》：所謂生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制主要包括哪些內(nèi)容？

王毅：廣義地理解生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的職能，按類別分，主要包括自然資源管理、生態(tài)保護和污染防治。自然資源管理包括對水體、土地、森林、礦產(chǎn)等各類自然資源開發(fā)與保護的管理及監(jiān)管；生態(tài)保護涉及各類生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能及過程的整體保護，包括生物多樣性保護、生態(tài)修復(fù)等；污染防治可以分為水污染、大氣污染、土壤污染、噪聲污染、核與輻射污染的防治，以及溫室氣體減排等。這三個領(lǐng)域相互交叉、彼此聯(lián)系，形成完整的“生命共同體”。另一方面，由于生態(tài)環(huán)境不僅有一般經(jīng)營性資產(chǎn)的屬性，更重要的是還具有公益性屬性，并且具備多重的公共產(chǎn)品和服務(wù)特征，在明確產(chǎn)權(quán)及相關(guān)權(quán)利義務(wù)劃分上存在很大難度。因此，要實現(xiàn)這些功能，政府需要在治理結(jié)構(gòu)中扮演更主要的角色，即生態(tài)環(huán)境治理中的政府職能需要在以下幾個方面發(fā)揮基礎(chǔ)和主導(dǎo)作用：制度供給、資產(chǎn)管理、市場維護與特許經(jīng)營及保護、行政監(jiān)管、協(xié)同治理和生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品供給。

《中國環(huán)境管理》：您如何評價我國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制？

王毅：我國的生態(tài)環(huán)境行政管理體制，是在傳統(tǒng)的土地、自然資源國有和集體所有制框架下，以及計劃經(jīng)濟體制和資源開發(fā)計劃管理體系下逐步建立起來的，并伴隨20世紀(jì)70年代末以來市場化改革和生態(tài)環(huán)境問題的不斷出現(xiàn)，逐步發(fā)展形成現(xiàn)在的以政府主導(dǎo)和行政管理為特征的統(tǒng)分結(jié)合管理體制，具有按職能統(tǒng)一管理與分部門、分級管理相結(jié)合的特征。

在中央政府層面，我國的生態(tài)環(huán)境職能橫向配置上存在兩大問題。一是職能相對分散。自然資源和生態(tài)保護職能按資源門類分散在國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，雖然有利于根據(jù)資源屬性進行專業(yè)管理，但也與生態(tài)系統(tǒng)的完整性有所沖突。而在污染防治領(lǐng)域，由于環(huán)保機構(gòu)成立時間較晚，原先的管理職能分散在各部門，在環(huán)保機構(gòu)成立后，原部門的相關(guān)環(huán)保職能加上解決新出現(xiàn)問題的各種行政授權(quán)，使得“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態(tài)環(huán)境保護政策存在不平衡、不充分甚至相互沖突的局面。

二是開發(fā)與保護往往由一個部門管理，導(dǎo)致缺乏制衡的部門格局，而且資源和環(huán)境的商業(yè)屬性與公益屬性沒有做明確區(qū)分，未根據(jù)各類資源的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進行分級分類管理，產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明，資產(chǎn)管理和行政監(jiān)管糾纏在一起，對公益性資源環(huán)境的利用和保護的監(jiān)管明顯缺位。從我國過去經(jīng)驗看，這種體制安排容易導(dǎo)致“重開發(fā)、輕保護”或者以犧牲環(huán)境為代價的后果，盡管近年來保護優(yōu)先的戰(zhàn)略方針得以提出，但在實踐中由于積重難返，同時缺乏清晰的轉(zhuǎn)型路徑，短期內(nèi)難以真正落地。

此外，當(dāng)前央地間的事權(quán)劃分也延緩了生態(tài)文明體制的改革進程。中央改革路徑的優(yōu)先次序及其準(zhǔn)確貫徹實施有待加強，一些地方對中央政策的理解出現(xiàn)偏頗，特別是近年改革文件密集出臺，文件數(shù)量多、專業(yè)性強，但出于現(xiàn)行法律和部門授權(quán)的限制，一些地方有選擇性地推動改革，或者簡單地采取“一刀切”方式加以貫徹；一些地方短期內(nèi)找不到兼顧發(fā)展和保護的新發(fā)展方式，普遍反映“不知道怎樣做才能改善環(huán)境質(zhì)量”。一般地方及企業(yè)的環(huán)保能力不足，在處理政府和市場關(guān)系方面存在“放得下、接不住”問題，如社會檢測機構(gòu)在水質(zhì)監(jiān)測方面的能力較弱。公眾對生態(tài)環(huán)保的關(guān)注大多停留在與自身利益直接相關(guān)的領(lǐng)域，公眾環(huán)境訴求高而支付意愿低或自覺保護環(huán)境的實踐相對滯后，做不到知行合一。

機構(gòu)改革怎么操作

《中國環(huán)境管理》：報告提出要設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，對此該怎么理解？

王毅：十八屆三中全會提出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)；完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)；改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法；同時還提出建立國家公園體制。在2015年公布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，上述安排體現(xiàn)得更加明確。因此，十九大報告提出要設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，與之前的一系列改革措施是一脈相承的，并且明確了其在生態(tài)文明體制改革中的核心地位。

不過，十九大報告提出未來要設(shè)立的國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，從改革方向看，自然資源資產(chǎn)管理與自然生態(tài)監(jiān)管的分離是明確的，但監(jiān)管部分由幾個部門組成并不清晰。從理論上分析，針對公共產(chǎn)品的管理和監(jiān)管并不需要完全分離，因此在現(xiàn)有條件下，成立自然生態(tài)環(huán)境的綜合監(jiān)管部門或相對分離，各有利弊，當(dāng)然也可采取分步走的方案。

就自然資源資產(chǎn)管理本身而言，究竟是分別設(shè)立自然資源資產(chǎn)的管理和監(jiān)管機構(gòu)，還是在自然資源管理部門下設(shè)立相對獨立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，也尚未形成共識。前者實現(xiàn)了開發(fā)與保護的較大程度分離，而后者僅實現(xiàn)了開發(fā)與保護的相對分離，由部委進行統(tǒng)籌。實際上，由于全民所有的自然資源資產(chǎn)往往可以發(fā)揮更多公益性，因此對此類資源的管理和監(jiān)管是可以統(tǒng)一的，并根據(jù)分類分級管理進行制度設(shè)計。

從我國政治體制和歷史經(jīng)驗看，在自然資源管理部門下設(shè)相對獨立的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，內(nèi)部協(xié)調(diào)的難度依然較大。在這個意義上，分別成立自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理和行政監(jiān)管部門更為合適，同時要區(qū)分經(jīng)營性資產(chǎn)、公共性資產(chǎn)，厘清中央與地方的事權(quán)、財權(quán)、收益劃分。

因此，建議充分梳理國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門的自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，組建統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，負責(zé)對土地等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，對國有自然資源資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一管理，行使國有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。在適當(dāng)分離資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)所有者與管理者分開、開發(fā)與保護相分離的原則，組建統(tǒng)一的自然資源監(jiān)督管理機構(gòu)，負責(zé)國土空間規(guī)劃、用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行政督察等職責(zé)。與此同時，還應(yīng)在自然資源產(chǎn)權(quán)體制改革的基礎(chǔ)上，把自然資源和生態(tài)環(huán)境保護所涉及的產(chǎn)權(quán)管理、市場管理與特許經(jīng)營（保護）、行政監(jiān)管進行“三位一體”的統(tǒng)籌考慮，并制定好稅費價格等相關(guān)配套政策，從而確定總體改革框架及其優(yōu)先序。

《中國環(huán)境管理》：報告提出要設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。從機構(gòu)改革的角度來看，如何處理國有自然資源資產(chǎn)管理、自然生態(tài)監(jiān)管和環(huán)境保護這三者的關(guān)系？

王毅：依據(jù)個人理解，如果對山水林田湖草生命共同體也就是我們常說的生態(tài)系統(tǒng)進行系統(tǒng)治理和保護，完全可以將自然資源管理、生態(tài)保護、污染控制納入統(tǒng)一的監(jiān)管框架，除自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理外，由一個部委進行統(tǒng)一管理和監(jiān)管。污染防治部門，雖然涉及“污染攻堅”職責(zé)的分配與執(zhí)行，但其職能的核心是監(jiān)管，并且隨著常規(guī)污染的逐步解決，監(jiān)管的成分不斷加大。

之前，考慮到我國現(xiàn)行的法律框架、歷史沿革、改革方向與實踐探索，我們在相關(guān)咨詢報告中曾提出過“一委一部一局”的行政管理體制改革方案建議，即成立國家自然資源資產(chǎn)管理委員會，專門負責(zé)自然資源的資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職權(quán)；成立資源與環(huán)境保護部或生態(tài)環(huán)境保護部，統(tǒng)一負責(zé)資源開發(fā)、生態(tài)保護和污染控制的監(jiān)管職能，包括統(tǒng)籌空間規(guī)劃、開展用途管制，監(jiān)管污染綜合防治的執(zhí)行及特許經(jīng)營與保護等；同時，成立國家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估局，負責(zé)美麗中國目標(biāo)的制定、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測和獨立評估。由于涉及的整合內(nèi)容較多，可以采取統(tǒng)一方案、分步實施的做法。

如何構(gòu)建中國環(huán)境治理體系

《中國環(huán)境管理》：十九大報告提出，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。對此，您有何建議？

王毅：生態(tài)文明治理體系首先是建立在世界各國環(huán)境保護實際做法和經(jīng)驗基礎(chǔ)上。20世紀(jì)60年代以后，在歷經(jīng)政府、企業(yè)和各種社會主體間長期的對立與合作互動后，西方發(fā)達國家普遍建立了比較完整的環(huán)境保護法律和制度體系，構(gòu)建起由中央政府、地方政府和各種流域、區(qū)域機構(gòu)所組成的政府行政管理體制，并逐步形成由政府、企業(yè)和社會團體共同參與環(huán)境保護的治理體系。它是歷史發(fā)展、社會實踐和理論探索的綜合體現(xiàn)。

其中值得關(guān)注的是，國際上環(huán)保市場專業(yè)化服務(wù)體系和民間公益組織體系已獲得比較廣泛的發(fā)展，各種市場主體和社會組織成為環(huán)境保護的重要支柱。多元化的環(huán)境保護手段也獲得比較廣泛的應(yīng)用，環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易、特許經(jīng)營、信息公開、公眾聽證、公益訴訟等各種市場和社會化手段成為行政管制措施的重要補充。因此，我國的改革需要充分汲取國內(nèi)外環(huán)境體制變革的經(jīng)驗教訓(xùn)，不能僅基于某個學(xué)科的教條或理論自洽，改革創(chuàng)新需要尊重歷史沿革、成熟經(jīng)驗、地方實踐和公共產(chǎn)品的市場過程與真實效果。

為此，應(yīng)在充分總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步突出改革的重點和優(yōu)先序，制定明確的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略和路徑，避免一刀切或急于求成的短期做法，不僅要解決突出資源環(huán)境問題，而且要找到替代解決方案和綠色新動能，真正實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和形成綠色發(fā)展和生活方式。

涉及構(gòu)建環(huán)境治理體系，除了在生態(tài)文明框架下統(tǒng)籌制修法、加強司法與相關(guān)能力建設(shè)，以及國務(wù)院行政體制改革以外，我有三條具體建議。

首先，在政府層面，建議推動綜合、高效、協(xié)調(diào)的大部制改革，理順部門關(guān)系。抓緊提出發(fā)改、財政、住建、工信等各部門的環(huán)境保護責(zé)任清單，解決政府各部門生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任不清、效率不高的問題。中央層面研究建立推進生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，增強各部門間的協(xié)作水平，進一步加強各項改革任務(wù)之間的銜接。

同時，組建跨行政區(qū)域、流域管理機構(gòu)，進一步理順中央地方關(guān)系。在重要區(qū)域和流域，逐步形成協(xié)調(diào)決策機構(gòu)、行政執(zhí)行機構(gòu)、科學(xué)咨詢機制、獨立評估機構(gòu)與統(tǒng)一信息平臺相結(jié)合的治理模式。建議在跨行政區(qū)的重點區(qū)域，設(shè)立有中央主導(dǎo)的協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，成員由相關(guān)部委、不同區(qū)域主管省級領(lǐng)導(dǎo)等利益相關(guān)方組成，負責(zé)區(qū)域性資源環(huán)境保護事務(wù)的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，制定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善綜合規(guī)劃；整合現(xiàn)有流域管理機構(gòu)，探索實行流域綜合管理，將流域作為完整系統(tǒng)，統(tǒng)籌水質(zhì)水量規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護，協(xié)調(diào)調(diào)度全流域生產(chǎn)生活生態(tài)用水，實現(xiàn)統(tǒng)一高效的水資源保護和生態(tài)利用。探索和研究評估區(qū)域性、流域性環(huán)境綜合管理立法的可行性，希望有關(guān)方面能研究和評估立法的可行性，并起草相關(guān)文本征求意見。

生態(tài)文明治理體制改革是系統(tǒng)工程，建議要結(jié)合地方政府能力推動改革進程。中央層面政策出臺應(yīng)注重政策解讀，并加強試點示范推動改革深化，注重總結(jié)推廣地方改革試點的經(jīng)驗。應(yīng)建立依法問責(zé)和激勵機制，不斷完善和提高責(zé)任追究的科學(xué)性，在相對合理時空評價范圍內(nèi)對取得環(huán)?？冃в枰猿浞止膭睢＝ㄗh采取指導(dǎo)、培訓(xùn)和完善立法咨詢過程等多方面措施，加快有立法權(quán)的地方立法能力的培養(yǎng)和提高，各地應(yīng)能根據(jù)本地區(qū)實際，科學(xué)立法、優(yōu)化修法、與時俱進，使地方生態(tài)環(huán)境保護工作有法可依，措施寬嚴適度。

其次，應(yīng)更多采用市場激勵手段，合理區(qū)分政府和市場的界限邊界，同時加強政府監(jiān)管。根據(jù)提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的核心要求，進一步推動制度整合，研究統(tǒng)籌排放許可證、環(huán)境影響評價、總量控制、污染排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費、環(huán)境稅等制度；研究整合建設(shè)項目的環(huán)境影響評價、防洪評價、水土保持評價、節(jié)能節(jié)水評價等一些跨部門的制度安排，科學(xué)制定節(jié)能環(huán)保的綜合評價方法和考核機制，改變企業(yè)反復(fù)接受各行政部門審查審批的局面，提高政府監(jiān)管效率。進一步健全環(huán)境保護的市場環(huán)境，激發(fā)企業(yè)活力。

第三，建立健全社會參與的渠道機制，促進社會參與。全面推進信息公開，倡導(dǎo)全民有序參與和多元共治，提高公民環(huán)境意識，讓每個人都成為依法保護環(huán)境的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。具體來說，一是完善社會組織和公眾參與生態(tài)環(huán)境決策的機制，建立政府與社會各界的溝通協(xié)商機制，在政策周期的各個環(huán)節(jié)，進行充分協(xié)商，尤其是發(fā)揮居委會、街道辦事處等基層社區(qū)組織與公眾溝通的作用。二是落實環(huán)境保護法有關(guān)保護環(huán)境義務(wù)的規(guī)定，樹立保護環(huán)境人人有責(zé)的法律意識，培育環(huán)境保護靠大家的文化氛圍和綠色時尚，對公眾實施精準(zhǔn)化宣傳教育，創(chuàng)造公眾依法參與環(huán)境保護的適宜條件。三是充分發(fā)揮大眾傳媒和互聯(lián)網(wǎng)的作用，有效開展輿論監(jiān)督，正確引導(dǎo)公眾對生態(tài)環(huán)境問題的科學(xué)認識，形成有效解決“鄰避效應(yīng)”的輿論環(huán)境，緩解社會沖突和矛盾；同時結(jié)合宣傳綠色發(fā)展的激勵制度，倡導(dǎo)、培養(yǎng)和形成綠色生活方式。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.020