李 澎 管 堅

（中國特種設(shè)備檢測研究院 北京 100029）

鍋爐安全節(jié)能環(huán)保法規(guī)標準體系研究

李 澎 管 堅

（中國特種設(shè)備檢測研究院 北京 100029）

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，能源和環(huán)境問題日益成為人們關(guān)注的焦點，而鍋爐作為能源消費大戶和重要的大氣污染源，一直是我國節(jié)能減排領(lǐng)域的關(guān)注重點。本文基于鍋爐安全監(jiān)察、節(jié)能監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)督檢查的角度，闡述了目前鍋爐安全節(jié)能環(huán)保法規(guī)標準現(xiàn)狀，分析了存在的問題和不足，提出了完善鍋爐安全、節(jié)能、環(huán)保三位一體的法規(guī)標準體系的意見建議。

鍋爐安全 節(jié)能 環(huán)保 法規(guī)標準體系

截至2015年底，全國鍋爐總量為57．92萬臺，其中工業(yè)鍋爐56．53萬臺，電站鍋爐1．39萬臺[1]。我國鍋爐一直以來都以燃煤為主，近年來，電站鍋爐不斷向大容量、高參數(shù)快速發(fā)展，不論是在產(chǎn)品制造還是運行管理方面，均已接近甚至是超過國外先進水平；而對于量大面廣的工業(yè)鍋爐，整體的能效和污染物控制水平和國外的先進水平相比還有一定差距，因此，工業(yè)鍋爐存在著巨大的節(jié)能減排潛力。

我國從1955年開始建立特種設(shè)備安全監(jiān)察制度以來，經(jīng)過60多年的發(fā)展，已經(jīng)建立了特種設(shè)備安全監(jiān)察的成熟體系。隨著時代的發(fā)展，鍋爐不僅要保證安全，還要滿足節(jié)能環(huán)保的要求，從而實現(xiàn)鍋爐安全性、經(jīng)濟性、生態(tài)性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2007年修訂的《節(jié)約能源法》賦予了質(zhì)檢部門高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)管的職責(zé)，近年來，質(zhì)檢總局不斷創(chuàng)新監(jiān)管機制，依托安全監(jiān)察的成熟體系落實節(jié)能監(jiān)管的要求，創(chuàng)造性地將安全監(jiān)察與節(jié)能監(jiān)管工作有機結(jié)合，在安全監(jiān)察的各環(huán)節(jié)增加了節(jié)能的相關(guān)要求，通過這些年的努力，取得了事半功倍的良好效果，做到了對鍋爐產(chǎn)品的能效把關(guān)，并且促進了在用鍋爐能效的提升。2015年新修訂的《大氣污染防治法》又賦予了質(zhì)檢總局對鍋爐環(huán)保標準和要求的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的新的重要職責(zé)，為了落實這一職責(zé)，需要繼續(xù)依托鍋爐安全監(jiān)察的完善體系，進一步構(gòu)建鍋爐安全監(jiān)察、節(jié)能監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)督管理三位一體的監(jiān)管體系。

1 鍋爐安全節(jié)能環(huán)保法規(guī)標準現(xiàn)狀

鍋爐安全法規(guī)標準體系由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范、相關(guān)標準五個層次構(gòu)成，以法律和行政法規(guī)作為法律依據(jù)，以部門規(guī)章作為工作要求，以技術(shù)規(guī)范和相關(guān)標準為工作基礎(chǔ)[2]。目前，鍋爐的安全法規(guī)標準體系已較為完善，但節(jié)能環(huán)保的規(guī)范標準尚不健全，需要進一步完善安全節(jié)能環(huán)保三位一體的法規(guī)標準體系，從法規(guī)標準的層面更好地將鍋爐安全監(jiān)察、節(jié)能監(jiān)管與環(huán)保監(jiān)督管理三者有機結(jié)合。筆者借鑒鍋爐安全的法規(guī)標準體系構(gòu)成，將鍋爐節(jié)能環(huán)保法規(guī)標準體系按照這五個層次進行了梳理。

1.1 法律

2007年，修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《節(jié)能法》）第十六條第三款中明確規(guī)定“對高耗能的特種設(shè)備，按照國務(wù)院的規(guī)定實行節(jié)能審查和監(jiān)管”，這一條明確對高耗能特種設(shè)備開展節(jié)能審查和監(jiān)管的基本法律制度，同時也反映了特種設(shè)備在我國節(jié)能工作中的重要地位[3]。2012年出臺的《特種設(shè)備安全法》對特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用提出了原則性的節(jié)能要求，確定了“安全第一、預(yù)防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理”的基本原則。2015年新修訂的《大氣污染防治法》要求縣級以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門會同環(huán)境保護主管部門對鍋爐生產(chǎn)、進口、銷售和使用環(huán)節(jié)執(zhí)行環(huán)境保護標準或者要求的情況進行監(jiān)督檢查，不符合環(huán)境保護標準或者要求的，不得生產(chǎn)、進口、銷售和使用，并規(guī)定了相應(yīng)罰則。

1.2 行政法規(guī)

為進一步細化和落實《節(jié)能法》，增強法律的可操作性，國務(wù)院2009年修訂《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》），在特種設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝、使用、檢驗等環(huán)節(jié)按照《節(jié)能法》的要求增加了對于高耗能特種設(shè)備的節(jié)能監(jiān)管要求，特別針對鍋爐，設(shè)立了設(shè)計文件節(jié)能審查制度、定型產(chǎn)品能效測試制度、在用鍋爐定期能效測試制度。近年來，這三項基本制度成為鍋爐節(jié)能監(jiān)管工作的重要基礎(chǔ)，發(fā)揮了巨大作用。

1.3 部門規(guī)章

質(zhì)檢總局作為高耗能特種設(shè)備節(jié)能工作的主管部門，為了更好的執(zhí)行《條例》的規(guī)定，將其中涉及到節(jié)能的內(nèi)容進行了進一步細化，制定并頒布了《高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)督管理辦法》的部門規(guī)章，明確了高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)管的內(nèi)容，并對生產(chǎn)、使用等環(huán)節(jié)的節(jié)能監(jiān)管工作做出了具體規(guī)定。為落實新的《大氣污染防治法》，質(zhì)檢總局正在會同國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部共同制定《鍋爐節(jié)能環(huán)保監(jiān)督管理辦法》，將整合細化法律法規(guī)對鍋爐節(jié)能環(huán)保的相關(guān)要求。

1.4 技術(shù)規(guī)范

依據(jù)《條例》和《高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定，按照安全性與經(jīng)濟性相結(jié)合的原則，為進一步規(guī)范鍋爐節(jié)能工作，質(zhì)檢總局于2010年制定了《鍋爐節(jié)能技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)程》和《工業(yè)鍋爐能效測試與評價規(guī)則》兩項節(jié)能技術(shù)規(guī)范。不僅對鍋爐設(shè)計、制造、安裝、改造、維修和使用等環(huán)節(jié)的節(jié)能工作提出了明確要求，同時規(guī)范了工業(yè)鍋爐能效測試與系統(tǒng)運行能效評價工作。2010年國家質(zhì)檢總局出臺了《鍋爐設(shè)計文件節(jié)能審查辦法（試行）》，規(guī)定鍋爐設(shè)計文件節(jié)能審查工作的具體內(nèi)容，2015年開始修訂《鍋爐設(shè)計文件鑒定規(guī)則》，在設(shè)計文件鑒定中加入節(jié)能審查的相關(guān)要求，從而將安全和節(jié)能要求更加緊密地結(jié)合起來。

1.5 相關(guān)標準

在產(chǎn)品安全性能方面，已構(gòu)建了《水管鍋爐》和《鍋殼鍋爐》為核心的產(chǎn)品標準體系，電力、機械、能源等行業(yè)也頒布了鍋爐方面的行業(yè)標準，上述標準均以規(guī)范鍋爐產(chǎn)品的安全性能為主，較少涉及節(jié)能方面的規(guī)定和要求。在能效指標和測試評價方面，出臺了《工業(yè)鍋爐能效限定值及能效等級》、《工業(yè)鍋爐熱工性能試驗規(guī)程》、《工業(yè)鍋爐系統(tǒng)能效評價導(dǎo)則》等一系列標準，對工業(yè)鍋爐能效指標進行了分級，并在工業(yè)鍋爐及其系統(tǒng)的測試評價方法方面做出了相應(yīng)的規(guī)定。在鍋爐環(huán)保要求方面，環(huán)保部會同質(zhì)檢總局于2014年修訂了《鍋爐大氣污染物排放標準》，新標準規(guī)定了鍋爐大氣污染物濃度排放限值、監(jiān)測和監(jiān)控要求，北京、上海、廣東等地在國家標準的基礎(chǔ)上還制定了更為嚴格的地方排放標準。

2 存在的問題和不足

目前，鍋爐安全節(jié)能環(huán)保三位一體的法規(guī)標準雖然有了一定的基礎(chǔ)，但還存在不少問題和不足，需要進一步完善。

1）新頒布的《大氣污染防治法》賦予了質(zhì)檢部門鍋爐環(huán)保監(jiān)督檢查的職責(zé)，但是目前還沒有與之相配套的法規(guī)標準支撐，無法將相關(guān)規(guī)定落到實處。

2）鍋爐測試和評價的規(guī)范和標準存在以下問題：

（1）鍋爐能效指標不合理。一是《鍋爐節(jié)能技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)程》、《工業(yè)鍋爐能效限定值及能效等級》中能效指標偏低，已經(jīng)不適于當(dāng)前鍋爐技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀，需要適時修訂。二是生物質(zhì)鍋爐和有機熱載體鍋爐能效指標未制定統(tǒng)一標準。三是在用工業(yè)能效指標僅在《鍋爐節(jié)能技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)程》中僅做了象征性的規(guī)定（測試結(jié)果不低于附件A中限定值90%），還需進一步研究細化。

（2）鍋爐測試及評價方法覆蓋面不全。例如冷凝式鍋爐目前在我國已開始大范圍使用，但是尚未有針對冷凝式鍋爐的熱工測試規(guī)范、標準和評價依據(jù)。

（3）鍋爐系統(tǒng)能效評價方法還不夠完善。雖然已出臺了鍋爐系統(tǒng)能效評價方法的相關(guān)標準，但是尚未有統(tǒng)一的指標性要求，并且鍋爐系統(tǒng)評價方法中尚未考慮鍋爐輔機、環(huán)保配套設(shè)施對系統(tǒng)效率的影響[4]。

3）部分鍋爐節(jié)能技術(shù)規(guī)范和標準修訂不夠及時，部分內(nèi)容存在不一致的現(xiàn)象，制修訂技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標準時缺少溝通協(xié)調(diào)機制，缺少系統(tǒng)性和整體性。

4）鍋爐節(jié)能相關(guān)標準分屬不同的標準化委員會（以下簡稱“標委會”）歸口，有國家標委會也有行業(yè)標委會，相關(guān)標委會之間沒有建立經(jīng)常性的溝通協(xié)調(diào)機制，因此各自制定的鍋爐節(jié)能標準之間存在一定程度的交叉、重復(fù)和不一致等現(xiàn)象。對于新出現(xiàn)的團體標準，如何與國家標準和行業(yè)標準銜接，也存在一定問題。

3 對構(gòu)建鍋爐安全、節(jié)能、環(huán)保三位一體法規(guī)標準體系的思考

1）需要在《特種設(shè)備安全法》、《節(jié)約能源法》和《大氣污染防治法》框架下，加快研究制定《鍋爐節(jié)能環(huán)保監(jiān)督管理辦法》，整合細化法律法規(guī)對鍋爐節(jié)能環(huán)保的要求，進一步構(gòu)建安全、節(jié)能、環(huán)保三位一體的鍋爐監(jiān)管機制。

2）將鍋爐節(jié)能環(huán)保的相關(guān)要求與安全的要求有機結(jié)合，并落實在相關(guān)法規(guī)中。加快修訂《鍋爐壓力容器制造許可辦法》、《鍋爐壓力容器使用登記管理辦法》等法規(guī)，在鍋爐制造許可、使用登記的要求中加入節(jié)能環(huán)保的指標或內(nèi)容。

3）推動《鍋爐節(jié)能技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)程》、《鍋爐設(shè)計文件鑒定規(guī)則》、《鍋爐定期檢驗規(guī)則》等技術(shù)規(guī)范的修訂工作。嚴格落實已經(jīng)確立的鍋爐設(shè)計文件節(jié)能審查、鍋爐定型產(chǎn)品能效測試和鍋爐定期能效測試三項基本制度，對于不符合安全、節(jié)能、環(huán)保要求的鍋爐，嚴禁生產(chǎn)、使用和銷售。

4）一是適時對《鍋爐大氣污染物排放標準》《工業(yè)鍋爐能效限定值及能效等級》等標準進行修訂，適時提高鍋爐節(jié)能環(huán)保準入門檻。各地也可根據(jù)地方需要，在國家標準的基礎(chǔ)上制定更為嚴格的地方標準。二是加快制定《冷凝鍋爐熱工性能試驗方法》和《工業(yè)鍋爐系統(tǒng)能源利用效率指標及分級》等標準。

5）理順技術(shù)規(guī)范與標準之間，國家標準、行業(yè)標準和團體標準之間的關(guān)系，建立技術(shù)規(guī)范與技術(shù)標準制修訂的溝通協(xié)調(diào)機制，同時還需要建立相關(guān)標準化技術(shù)委員會的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，提高法規(guī)標準體系的系統(tǒng)性、整體性、有效性。

4 結(jié)束語

做好鍋爐節(jié)能減排工作，對節(jié)約能源、改善環(huán)境具有重要意義。做好此項工作，需要在已有法律的框架下，進一步健全節(jié)能環(huán)保法規(guī)標準體系，依法落實高耗能特種設(shè)備節(jié)能環(huán)保基本制度，加大監(jiān)督檢查力度，充分發(fā)揮行政許可、監(jiān)督檢驗等監(jiān)管手段。同時，由于鍋爐節(jié)能減排涉及多個部門，更需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成合力，加強部門聯(lián)動，將嚴格監(jiān)管和政策激勵有機結(jié)合，形成有效的激勵約束機制。

[1] 質(zhì)檢總局關(guān)于2015年全國特種設(shè)備安全狀況情況的通報[J]．中國特種設(shè)備安全，2016，32（4）：15-18+37．

[2] 戚月娣．特種設(shè)備安全法規(guī)標準體系現(xiàn)狀與發(fā)展[J]．中國特種設(shè)備安全，2014，30（5）：6-9．

[3] 張綱．高耗能特種設(shè)備節(jié)能工作大有可為[J]．節(jié)能與環(huán)保，2 012（1）：18-23．

[4] 王中偉，管堅，常勇強，等．中國工業(yè)鍋爐能效測試與評價能力建設(shè)進展[J]．中國特種設(shè)備安全，2015，31(9)：9-13．

Research 0n the System of Law Regulation and Standard for Boiler Safety, Energy Conservation and Environment Protection

Li Peng Guan Jian
(China Special Equipment Inspection and Research Institute Beijing 100029)

With the development of economy, energy and environment problem increasingly becomes the focus of attention, boiler is always the emphasis in the feld of energy conservation and emissions reduction in our country. Considering from the supervision aspect for safety, energy conservation and environment protection, this paper elaborated present situation of law, regulation and standard on safety, energy conservation and environment protection of boiler, analyzed the existing problems and insufficiency, and provided opinions and suggestions to improve the system constituted with law, regulation and standard for boiler safety, energy conservation and environment protection.

Boiler safety Energy conservation Environment protection System of law regulation and standard

X924

B

1673-257X(2017)01-0016-03

10．3969/j．issn．1673-257X．2017．01．003

李澎(1982～)，男，碩士，工程師，從事高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)管研究工作。

2016-10-13）