馬 永

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510610)

新形勢下水土保持方案報告制度的思考

馬 永

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510610)

水土保持方案；行政許可；新形勢

自國務(wù)院開展行政審批改革以來，中央及省級水行政主管部門下放了部分生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗收權(quán)限，隨著權(quán)力與責任的下放，國家應(yīng)給予地方相對應(yīng)的技術(shù)、資金支持。水土保持方案作為行政許可事項的載體，主要功能是界定和載明許可的內(nèi)容；主體設(shè)計的水土保持章節(jié)或?qū)Ｕ略O(shè)計，是對水土保持措施類型、數(shù)量、斷面尺寸的確定及投資的測算，應(yīng)據(jù)此進行依法管理。應(yīng)建立技術(shù)審查超市，建立可復議的技術(shù)審查機制，減少技術(shù)審查壁壘，形成公平競爭的水土保持方案編制服務(wù)市場。

自國務(wù)院開展精簡行政審批、減輕企業(yè)負擔、提高辦事效率的行政審批改革以來，水土保持方案及水土保持設(shè)施驗收行政審批作為水利部獨立開展的審批事項依法保留。自2015年10月《國務(wù)院決定第一批清理規(guī)范的國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項目錄》(國發(fā)〔2015〕58號)發(fā)布以來，水利部先后出臺了《水利部辦公廳關(guān)于貫徹落實國發(fā)〔2015〕58號文件 進一步做好水土保持方案行政審批工作的通知》(辦水?！?015〕247號)、《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)<生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)>的通知》(辦水保〔2016〕65號)、《水利部辦公廳關(guān)于進一步加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)評審工作的通知》(辦水?！?016〕123號)、《水利部關(guān)于下放部分生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗收審批權(quán)限的通知》(水?！?016〕310號)。這些規(guī)范性文件，對貫徹水土保持法，落實國務(wù)院決定，規(guī)范行政審批，做好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理做出了具體、明確的規(guī)定，使得地方各級水行政主管部門、生產(chǎn)建設(shè)單位、水土保持技術(shù)咨詢服務(wù)機構(gòu)開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持各項工作均有章可循，權(quán)責清晰。但根據(jù)筆者一段時期以來執(zhí)行這些規(guī)范性文件的切身體會，現(xiàn)行生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案報告管理制度仍有一些需要改革完善的方面。

1 正確認識水行政主管部門水土保持監(jiān)督管理法定職責

根據(jù)水土保持法，國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作，縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編制和審批辦法由國務(wù)院水行政主管部門制定。根據(jù)《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案編報審批管理規(guī)定》(水利部5號令)：水行政主管部門對水土保持方案實行分級審批制度；中央審批立項的生產(chǎn)建設(shè)項目和限額以上技術(shù)改造項目的水土保持方案，由國務(wù)院水行政主管部門審批；地方審批立項的生產(chǎn)建設(shè)項目和限額以下技術(shù)改造項目的水土保持方案，由相應(yīng)級別的水行政主管部門審批。此規(guī)定可簡單理解為水行政主管部門審批同級部門立項的生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案。水土保持設(shè)施驗收審批權(quán)限與方案審批權(quán)限一致。依據(jù)水利部水保〔2016〕310號文，國家下放了部分生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗收權(quán)限，下放意味著權(quán)力轉(zhuǎn)移，下放后相對應(yīng)的審批權(quán)力及后果由承接部門負責。筆者認為以下幾點仍應(yīng)引起注意：

一是依法履職層面下放不等于無責。水利部5號令是行政規(guī)章，水?！?016〕310號文是規(guī)范性文件，規(guī)章效力大于規(guī)范性文件，也就是說在行政管理層面，隨著審批權(quán)下放，權(quán)力轉(zhuǎn)移了，責任相應(yīng)轉(zhuǎn)移，但在法律層面，水保方案審批的法定職責是同級水行政主管部門的，在規(guī)章修訂前，同級水行政主管部門仍應(yīng)承擔沒有依法履職的后果。

二是省級以下水行政主管部門下放水保方案審批及水保設(shè)施驗收權(quán)限目前無法規(guī)依據(jù)。水土保持法規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編制和審批辦法，由國務(wù)院水行政主管部門制定；水利部水?！?016〕310號文下放的是部分應(yīng)當由水利部審批水土保持方案項目的審批權(quán)限，沒有提及更改省級以下的水土保持方案審批權(quán)限的問題，省級以下的水土保持方案審批權(quán)限仍應(yīng)執(zhí)行同級立項同級審批原則，各地自行規(guī)定的審批權(quán)限未經(jīng)水利部同意的，在法律層面實質(zhì)上屬違規(guī)行為。

三是中央應(yīng)支持和指導地方加強水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。下放既是權(quán)力的下放，也是責任的下放，上級部門在轉(zhuǎn)移責任的同時，應(yīng)給予下級部門技術(shù)、資金支持，使地方的審批能力與審批責任相匹配，這樣才能真正貫徹好中央簡政放權(quán)的精神實質(zhì)。

2 理順水土保持方案與主體設(shè)計的關(guān)系

自實施水土保持方案審批制度以來，業(yè)界對水土保持方案的定位始終存在爭論，水土保持方案是主體設(shè)計的組成部分，是指導主體設(shè)計的前置文件，還是評價主體設(shè)計是否滿足水土保持要求的文件？早期的《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》(SL 204—98)，提出了水土保持方案是開發(fā)建設(shè)項目總體設(shè)計的重要組成部分，是設(shè)計和實施水土保持措施的技術(shù)依據(jù)。從這個定位角度看，水土保持方案是設(shè)計文件，并不突出評價功能。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和依法治國的深入推進，對水土保持方案的定位出現(xiàn)了更多爭議：曾大林認為應(yīng)深化開發(fā)建設(shè)項目水土保持論證工作[1]；趙永軍認為水保方案應(yīng)側(cè)重于防治措施的定位設(shè)計[2]；孫禮認為水保方案編制應(yīng)側(cè)重評價[3]。后在《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)中，沒有再提水土保持方案的定位，但明確工程可行性研究階段(或項目核準前)必須編報水土保持方案，并達到可行性研究深度，工程可行性研究報告中必須有水土保持章節(jié)，從本條理解，水土保持方案與主體工程可研報告的水土保持章節(jié)(設(shè)計)是兩個相互獨立的部分，水土保持方案是用于載明行政許可的內(nèi)容，水土保持章節(jié)(設(shè)計)是工程主體設(shè)計的組成部分，但沒有明確這兩個部分的關(guān)系。從目前的實際情況看，因為審批部門不同，水土保持方案由水行政主管部門審批，主體工程可行性研究報告由投資主管部門審批(發(fā)展和改革部門審批居多)，所以除水利工程外，水土保持方案的內(nèi)容與可行性研究報告的水土保持章節(jié)內(nèi)容往往不一致[4]。

筆者以為，應(yīng)從設(shè)立行政許可的本質(zhì)來定位水土保持方案。行政許可的內(nèi)容是國家一般禁止的活動，以一般禁止為前提，以個別解禁為內(nèi)容。批準水土保持方案的實質(zhì)，是對占用水土資源、破壞水土保持設(shè)施的一種特定許可(解禁)。水土保持方案作為許可事項的載體，主要功能是界定和載明許可的內(nèi)容，應(yīng)包括：①是否同意占用一定的水土資源和水土保持設(shè)施(即是否同意生產(chǎn)建設(shè)項目的選址、選線)；②占用水土資源和水土保持設(shè)施的數(shù)量和范圍(防治責任范圍、擾動破壞地表的范圍)；③補償和恢復標準(繳納水土保持補償費，采取措施并達到相應(yīng)的防治標準)。滿足以上3點，就基本達到了水土保持方案行政許可審批的需要，也基本涵蓋了水土保持法規(guī)定的“水土保持方案應(yīng)當包括水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等內(nèi)容”。

而主體設(shè)計的水土保持章節(jié)或?qū)Ｕ略O(shè)計，應(yīng)是對水土保持方案的落實，包括但不限于水保方案的內(nèi)容，且更多的應(yīng)是對水土保持措施類型、數(shù)量、斷面尺寸的確定及投資的測算。

筆者以為，水土保持方案與主體設(shè)計的關(guān)系，可以簡單理解為水土保持方案是指導思想，主體設(shè)計是貫徹措施。從對口管理來講，水行政主管部門審批水土保持方案，投資主管部門審批水土保持設(shè)計(含在工程設(shè)計內(nèi))；水行政主管部門驗收水土保持設(shè)施是對占用水土資源、破壞水土保持設(shè)施的補償和恢復結(jié)果的功能鑒定與驗收，投資主管部門驗收水土保持設(shè)施是對水土保持工程完成數(shù)量、質(zhì)量、投資的驗收。

3 建立可復議的技術(shù)審查機制

國發(fā)〔2015〕58號文中，保留審批部門現(xiàn)有的水土保持方案技術(shù)評估、評審事項。依據(jù)行政許可法第四十五條，依法需要專家評審的，所需時間不計算在行政許可的辦理期限內(nèi)。據(jù)此，只要是需要進行技術(shù)評審的水土保持方案，審批時限并無一個明確的規(guī)定，一旦技術(shù)評審通道唯一，形成壟斷性質(zhì)，則技術(shù)評審單位的權(quán)限可以無限放大，因為技術(shù)進步是無止境的。特別是審批權(quán)限下放后，地方往往技術(shù)力量不足，技術(shù)評審無規(guī)可循，水土保持方案行與不行由個別專家說了算，而請不請這個專家則由水行政主管部門決定，這也是早在2008年郭延輔[5]就指出的審查審批工作中存在不和諧的問題至今在大部分地方并沒有好轉(zhuǎn)的根源。更為突出的是，可以通過技術(shù)審查形成壁壘而保護相關(guān)團體的利益，影響公平競爭的水土保持方案編制服務(wù)市場環(huán)境。

目前，廣東中山、惠州、深圳等地通過建立技術(shù)審查超市，政府購買技術(shù)服務(wù)，隨機從超市中抽選技術(shù)審查單位開展某項技術(shù)評審工作，基本解決了審查的公平、公正、時效問題，這種做法值得在全國推廣。由于技術(shù)審查實質(zhì)上是行政許可的前置，鑒于此，技術(shù)審查結(jié)論應(yīng)當與行政許可一樣，建立可復議機制才算合理。而真正改革到位，應(yīng)是破除技術(shù)審查機制，建立健全企業(yè)誠信和懲戒機制，建設(shè)單位自己聘請相關(guān)專家對水土保持方案質(zhì)量把關(guān)，自己對自己負責，自己對社會負責。

[1] 曾大林.深化開發(fā)建設(shè)項目水土保持論證工作[J].中國水土保持，2007(11)：11-12.

[2] 趙永軍.近期水土保持方案編制中需注意的幾個問題[C]//中國水土保持學會規(guī)劃設(shè)計專業(yè)委員會2009年年會暨學術(shù)研討會論文集.北京：2009：135-138.

[3] 孫禮.論水土保持方案編制理念的更新[J].中國水土保持，2008(7)：10-12.

[4] 馬永.生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制存在的問題及建議[J].中國水土保持，2014(3)：50-53.

[5] 郭廷輔.淺論水土保持發(fā)展空間[J].中國水土保持，2008(1)：1-5.

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)04-0029-03

馬永(1973—)，男，陜西鎮(zhèn)巴縣人，高級工程師，長期從事水土保持規(guī)劃設(shè)計工作。

2017-01-19