曲凱*，林晶晶

（山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心，濟(jì)南 250101）

山東省空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)“轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)”模式改革的思考與探索

曲凱*，林晶晶

（山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心，濟(jì)南 250101）

山東省探索開(kāi)展了空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式改革，在體制上科學(xué)劃分監(jiān)測(cè)事權(quán)，實(shí)行“誰(shuí)考核、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”，省級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)17個(gè)設(shè)區(qū)城市環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督監(jiān)測(cè)，污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)下放到市、縣級(jí)環(huán)保部門(mén)；在機(jī)制上實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，對(duì)全省空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站實(shí)行“監(jiān)測(cè)設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?zhuān)業(yè)隊(duì)伍運(yùn)營(yíng)維護(hù)，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)移動(dòng)比對(duì)，環(huán)保部門(mén)質(zhì)控考核，政府購(gòu)買(mǎi)合格數(shù)據(jù)”的“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式。通過(guò)改革，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量和監(jiān)測(cè)公信力得到進(jìn)一步提高，有效避免了可能的行政干預(yù)，降低了監(jiān)測(cè)成本，引導(dǎo)了環(huán)保服務(wù)業(yè)的發(fā)展，可以為其他省、市貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革和地方監(jiān)測(cè)事權(quán)上收工作提供一些參考。

空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)；“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式；監(jiān)測(cè)事權(quán)；政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)

引言

環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)保部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分清責(zé)任、依法行政的基礎(chǔ)，是環(huán)境管理科學(xué)決策的重要依據(jù)[1]。近年來(lái)，隨著環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域越來(lái)越廣，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目和頻次不斷增加，現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)管理體制和機(jī)制逐步暴露出一些弊端：一是政府既當(dāng)提供環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的裁判員，從而使環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公信力容易受到質(zhì)疑[2]。二是在目前的管理體制下，環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)基本由各級(jí)環(huán)保部門(mén)自行監(jiān)測(cè)上報(bào)，“考核誰(shuí)、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”，很難避免同級(jí)行政干預(yù)[3]。三是為滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的監(jiān)測(cè)信息需求，需要在省、市、縣各級(jí)都建立一支龐大的環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，最終將難以避免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制膨脹、行政成本攀升等問(wèn)題。四是由于人員素質(zhì)、監(jiān)測(cè)手段、工作繁忙等因素制約，基層監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)控工作往往流于形式，導(dǎo)致監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高[4]。在這種情況下，理順環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作機(jī)制，提升環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的科學(xué)性和規(guī)范化水平，探索開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制和機(jī)制改革勢(shì)在必行[5,6]。為此，從2011年開(kāi)始，山東省以空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)為試點(diǎn)，探索開(kāi)展了空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式改革。

1 改革思路

“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式改革的目標(biāo)是提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，逐步降低監(jiān)測(cè)行政成本。為了確保改革沿著正確的方向進(jìn)行，山東省提出了改革應(yīng)當(dāng)遵循的“五個(gè)有利于”原則，即有利于提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，有利于降低環(huán)境監(jiān)測(cè)行政成本，有利于合理劃分環(huán)保部門(mén)管理職責(zé)，有利于提高環(huán)境監(jiān)測(cè)公信力，有利于促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展。

首先，在管理體制上，科學(xué)劃分監(jiān)測(cè)事權(quán)，實(shí)行“誰(shuí)考核、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”，即環(huán)境質(zhì)量“上收一級(jí)”、污染源“下放一級(jí)”管理，省級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)17個(gè)設(shè)區(qū)城市環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督監(jiān)測(cè)，污染源監(jiān)督監(jiān)測(cè)下放到市、縣級(jí)環(huán)保部門(mén)。其次，在工作機(jī)制上，實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，探索環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)化，對(duì)全省空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站（以下簡(jiǎn)稱(chēng)空氣站）實(shí)行“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”(transfer-operate, TO)模式，即“監(jiān)測(cè)設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?zhuān)業(yè)隊(duì)伍運(yùn)營(yíng)維護(hù)，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)移動(dòng)比對(duì)，環(huán)保部門(mén)質(zhì)控考核，政府購(gòu)買(mǎi)合格數(shù)據(jù)”，并進(jìn)一步建立了適合社會(huì)化運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的“運(yùn)營(yíng)單位內(nèi)部質(zhì)控，比對(duì)單位移動(dòng)比對(duì)，省級(jí)環(huán)保管理考核，市級(jí)環(huán)保定期互查，社會(huì)公眾參與監(jiān)督”的“4+1”質(zhì)控體系。

在此，重點(diǎn)介紹在“誰(shuí)考核、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”的管理體制下，山東省對(duì)全省空氣站實(shí)行的“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式和“4+1”質(zhì)控體系。

2 具體做法

2011年9月，山東省環(huán)保廳聯(lián)合省財(cái)政廳，在濟(jì)南、濱州、菏澤3市率先啟動(dòng)改革試點(diǎn)。2012年7月，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，山東省環(huán)保廳和財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《山東省城市環(huán)境空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站TO模式推廣工作實(shí)施方案》。通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，遴選出3家運(yùn)營(yíng)單位和1家比對(duì)單位。從2012年8月1日起，全省17市144個(gè)空氣站全部實(shí)行了“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式運(yùn)營(yíng)。

2.1“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式

“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式，是實(shí)行“現(xiàn)有設(shè)備有償轉(zhuǎn)讓、專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍運(yùn)營(yíng)維護(hù)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)移動(dòng)比對(duì)、環(huán)保部門(mén)質(zhì)控考核、政府購(gòu)買(mǎi)合格數(shù)據(jù)”的管理模式，即由省級(jí)環(huán)保部門(mén)組織公開(kāi)招標(biāo)社會(huì)化機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)運(yùn)營(yíng)單位）購(gòu)買(mǎi)各市的空氣站并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)維護(hù)及設(shè)備更新，公開(kāi)招標(biāo)社會(huì)化機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)比對(duì)單位）通過(guò)移動(dòng)監(jiān)測(cè)站對(duì)空氣站數(shù)據(jù)進(jìn)行整體比對(duì)，省、市兩級(jí)環(huán)保部門(mén)共同對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位質(zhì)控考核，共同出資購(gòu)買(mǎi)符合質(zhì)量要求的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)歸省、市環(huán)保部門(mén)共同所有。

2.1.1 資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓

由省級(jí)環(huán)保部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)全省空氣站進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果作為空氣站轉(zhuǎn)讓設(shè)備余值的標(biāo)底，運(yùn)營(yíng)單位購(gòu)買(mǎi)設(shè)備余值的價(jià)格不低于評(píng)估結(jié)果，各市空氣站轉(zhuǎn)讓以中標(biāo)價(jià)格為準(zhǔn)。運(yùn)營(yíng)單位須一次性把轉(zhuǎn)讓設(shè)備余值資金按照空氣站建設(shè)時(shí)省、市出資比例分別支付給省、市環(huán)保部門(mén)。余值資金優(yōu)先用于“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式相關(guān)費(fèi)用的支付，待余值使用完畢后再由省、市財(cái)政部門(mén)按照承擔(dān)比例共同承擔(dān)。

2.1.2 運(yùn)行費(fèi)用

“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式總費(fèi)用包括運(yùn)營(yíng)費(fèi)、比對(duì)費(fèi)和質(zhì)控費(fèi)。運(yùn)營(yíng)費(fèi)是省、市環(huán)保部門(mén)購(gòu)買(mǎi)空氣站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的費(fèi)用（含設(shè)備更新費(fèi)）；比對(duì)費(fèi)是省級(jí)環(huán)保部門(mén)購(gòu)買(mǎi)移動(dòng)監(jiān)測(cè)站對(duì)空氣站的比對(duì)服務(wù)費(fèi)用（含設(shè)備更新費(fèi)）；質(zhì)控費(fèi)是省級(jí)環(huán)保部門(mén)開(kāi)展全面質(zhì)控所需的費(fèi)用。按照“信息共享，費(fèi)用分級(jí)負(fù)擔(dān)”的原則，省財(cái)政負(fù)擔(dān)全部比對(duì)費(fèi)和質(zhì)控費(fèi)，對(duì)于運(yùn)營(yíng)費(fèi)，省財(cái)政按每站每年8萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助，其余部分由市財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.1.3 合同簽訂

省、市環(huán)保部門(mén)均作為運(yùn)營(yíng)合同的主體單位（甲方），共同與運(yùn)營(yíng)單位簽訂運(yùn)營(yíng)合同；省環(huán)保部門(mén)作為比對(duì)合同的主體單位，與比對(duì)單位簽訂比對(duì)合同。省環(huán)保部門(mén)每半年對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位進(jìn)行一次考核，并根據(jù)合同和考核情況向省、市兩級(jí)財(cái)政部門(mén)出具經(jīng)費(fèi)撥付意見(jiàn)，省、市兩級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)省環(huán)保部門(mén)提供的撥付意見(jiàn)直接撥付運(yùn)營(yíng)單位和比對(duì)單位相關(guān)經(jīng)費(fèi)。

2.1.4 設(shè)備變更

設(shè)備達(dá)到使用年限后，需經(jīng)省環(huán)境監(jiān)控中心測(cè)試性能滿(mǎn)足規(guī)范要求方可繼續(xù)使用。若不能通過(guò)測(cè)試或者使用年限不足6年，但經(jīng)省環(huán)境監(jiān)控中心考核不能滿(mǎn)足規(guī)范要求的，必須更新。設(shè)備更新由運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)，更新的監(jiān)測(cè)儀器必須滿(mǎn)足國(guó)家和省環(huán)保部門(mén)有關(guān)技術(shù)規(guī)定要求并經(jīng)省環(huán)境監(jiān)控中心驗(yàn)收合格后方可投入運(yùn)行。

若按照國(guó)家和省要求需要增加監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，由省環(huán)保廳、省財(cái)政廳和中標(biāo)單位協(xié)商調(diào)整運(yùn)營(yíng)費(fèi)和比對(duì)費(fèi)；若按照市要求需要增加監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，在征得省環(huán)保廳許可后，由市環(huán)保、財(cái)政部門(mén)與運(yùn)營(yíng)單位協(xié)商調(diào)整運(yùn)營(yíng)費(fèi)。

2.1.5 監(jiān)管考核

山東省建立了資質(zhì)管理、經(jīng)濟(jì)手段和行政監(jiān)管相結(jié)合的績(jī)效量化考核機(jī)制[7]。采取省級(jí)為主、市級(jí)協(xié)助的監(jiān)管方式，省級(jí)負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位的全面管理，市級(jí)負(fù)責(zé)保障監(jiān)測(cè)條件，并隨時(shí)向省環(huán)保廳反映運(yùn)營(yíng)問(wèn)題和數(shù)據(jù)疑問(wèn)。運(yùn)營(yíng)單位必須在省環(huán)保廳指定賬戶(hù)打入全部運(yùn)營(yíng)站點(diǎn)32個(gè)月的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用作為運(yùn)營(yíng)抵押，對(duì)達(dá)不到運(yùn)營(yíng)要求或違規(guī)操作的，扣減相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用直至終止運(yùn)營(yíng)合同、取消山東境內(nèi)運(yùn)營(yíng)資格，情節(jié)嚴(yán)重觸犯刑律的，移交司法部門(mén)依法處理，其運(yùn)營(yíng)設(shè)備由運(yùn)營(yíng)單位自行處理或按本方案中確定的設(shè)備使用年限進(jìn)行折舊，由省環(huán)保廳組織有償轉(zhuǎn)讓給其他運(yùn)營(yíng)單位。考核主要內(nèi)容如下：

（1）對(duì)運(yùn)營(yíng)單位主要采用監(jiān)測(cè)設(shè)備運(yùn)行率（已上傳數(shù)據(jù)占應(yīng)上傳數(shù)據(jù)之比）和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率（有效數(shù)據(jù)占應(yīng)上傳數(shù)據(jù)之比）進(jìn)行考核。每月由省環(huán)境監(jiān)控中心組織對(duì)運(yùn)營(yíng)單位績(jī)效（職責(zé)履行情況）進(jìn)行考核?？己瞬扇“俜种?、單站考核的方式進(jìn)行，主要包括設(shè)備運(yùn)行率、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩率”）、運(yùn)行維護(hù)三部分內(nèi)容，其中“兩率”考核占70%，運(yùn)行維護(hù)考核占30%。“兩率”考核達(dá)不到要求或者績(jī)效考核總分低于80分的，不予撥付運(yùn)營(yíng)費(fèi)；績(jī)效考核總分95 （含）分以上的，撥付全額運(yùn)營(yíng)費(fèi)；績(jī)效考核總分在80 （含）～95分的，運(yùn)營(yíng)費(fèi)=實(shí)際考核得分×全額運(yùn)營(yíng)費(fèi)。

（2）對(duì)比對(duì)單位主要采用比對(duì)率（已比對(duì)數(shù)據(jù)與應(yīng)比對(duì)數(shù)據(jù)之比）和比對(duì)準(zhǔn)確率（有效比對(duì)數(shù)據(jù)與應(yīng)比對(duì)站點(diǎn)數(shù)據(jù)）進(jìn)行考核。每月由省環(huán)境監(jiān)控中心組織對(duì)比對(duì)單位績(jī)效（職責(zé)履行情況）進(jìn)行考核。考核采取百分制、單站考核的方式進(jìn)行，主要包括比對(duì)率、比對(duì)準(zhǔn)確率（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩率”）、運(yùn)行維護(hù)三部分內(nèi)容，其中“兩率”考核占70%，運(yùn)行維護(hù)考核占30%?！皟陕省笨己诉_(dá)不到要求或者績(jī)效考核總分低于80分的，不予撥付比對(duì)費(fèi)；績(jī)效考核總分95（含）分以上的，撥付該月全額比對(duì)費(fèi)；績(jī)效考核總分在80（含）～95分的，比對(duì)費(fèi)=實(shí)際考核得分×單次比對(duì)價(jià)格×該月比對(duì)次數(shù)。

2.2“4+1”質(zhì)控體系

山東省從強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、完善制度、嚴(yán)格考核、追究責(zé)任、分級(jí)把關(guān)等方面入手[8]，建立了適合“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式的“4+1”質(zhì)控體系，即“運(yùn)營(yíng)單位內(nèi)部質(zhì)控，比對(duì)單位移動(dòng)比對(duì)，省級(jí)環(huán)保管理考核，市級(jí)環(huán)保定期互查，社會(huì)公眾參與監(jiān)督”，形成了具有山東特色的質(zhì)控體系。

2.2.1 運(yùn)營(yíng)單位內(nèi)部質(zhì)控

（1）巡檢維護(hù)工作。運(yùn)營(yíng)單位每周至少對(duì)空氣站巡檢一次，檢查運(yùn)行狀況，必要時(shí)更換備品備件和耗材；每月清洗顆粒物采樣頭，每年清洗采樣系統(tǒng)，開(kāi)展有針對(duì)性的維修等。

（2）質(zhì)控校準(zhǔn)工作。運(yùn)營(yíng)單位按照規(guī)定頻次和要求對(duì)氣態(tài)污染物、顆粒物、流量和能見(jiàn)度設(shè)備進(jìn)行檢查校準(zhǔn)。

2.2.2 比對(duì)單位移動(dòng)比對(duì)

省環(huán)境監(jiān)控中心每周隨機(jī)抽取4～5個(gè)點(diǎn)位，采用移動(dòng)監(jiān)測(cè)車(chē)對(duì)空氣站的運(yùn)行狀況進(jìn)行整體比對(duì)，對(duì)日常監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)疑似有問(wèn)題的空氣站隨時(shí)重點(diǎn)比對(duì)，每站每次比對(duì)1～2天。通過(guò)移動(dòng)監(jiān)測(cè)車(chē)與空氣站的相關(guān)性分析，驗(yàn)證空氣站數(shù)據(jù)質(zhì)量，凡誤差超過(guò)要求的，省環(huán)境監(jiān)控中心赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查。

2.2.3 省級(jí)環(huán)保管理考核

（1）量值溯源與標(biāo)準(zhǔn)傳遞。按批次開(kāi)展SO2、NO2、CO等工作標(biāo)氣檢查，采用標(biāo)準(zhǔn)參考光度計(jì)（SRP53）和臭氧校準(zhǔn)儀開(kāi)展臭氧標(biāo)準(zhǔn)溯源與傳遞，每年對(duì)流量計(jì)、壓力計(jì)、溫度計(jì)等用于校準(zhǔn)和審核活動(dòng)的設(shè)備，送質(zhì)檢部門(mén)檢定。

（2）顆粒物手工比對(duì)。采用顆粒物自動(dòng)采樣器采樣、實(shí)驗(yàn)室稱(chēng)重的方式對(duì)空氣站進(jìn)行手工比對(duì)，對(duì)部分站點(diǎn)開(kāi)展重點(diǎn)比對(duì)。

（3）現(xiàn)場(chǎng)巡查。根據(jù)監(jiān)控和數(shù)據(jù)情況，對(duì)上月環(huán)境空氣質(zhì)量同比惡化幅度大和本月改善明顯的市開(kāi)展重點(diǎn)檢查，檢查內(nèi)容包括采樣系統(tǒng)規(guī)范性、測(cè)試準(zhǔn)確性情況、現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)與傳輸數(shù)據(jù)的一致性等。

（4）質(zhì)控審核。每月對(duì)空氣站校準(zhǔn)、維護(hù)記錄進(jìn)行審核，每年對(duì)運(yùn)營(yíng)單位量值溯源、儀器檢定、標(biāo)準(zhǔn)傳遞、精密度和準(zhǔn)確度審核等工作開(kāi)展情況進(jìn)行審核，每年開(kāi)展盲樣考核。

（5）數(shù)據(jù)審核。按照國(guó)家規(guī)定，每天對(duì)全省144個(gè)空氣站的6項(xiàng)污染物及能見(jiàn)度數(shù)據(jù)進(jìn)行三級(jí)審核，對(duì)異常數(shù)據(jù)的修約、取舍均記錄在案?jìng)洳椤?/p>

（6）績(jī)效考核。每月對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位運(yùn)維績(jī)效進(jìn)行考核，每季度根據(jù)考核得分撥付運(yùn)營(yíng)費(fèi)。對(duì)運(yùn)營(yíng)單位的考核主要包括設(shè)備運(yùn)行率、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率和子站運(yùn)行維護(hù)情況，對(duì)比對(duì)單位的考核主要包括比對(duì)率、比對(duì)準(zhǔn)確率等內(nèi)容。

2.2.4 市級(jí)環(huán)保定期互查

每半年由省環(huán)境監(jiān)控中心組織一次集中交叉檢查，各市監(jiān)測(cè)技術(shù)人員參加，檢查本轄區(qū)外其他運(yùn)營(yíng)單位運(yùn)維的空氣站。檢查內(nèi)容包括空氣站運(yùn)行情況、測(cè)試準(zhǔn)確性、上次檢查問(wèn)題整改落實(shí)情況，檢查結(jié)果作為對(duì)各運(yùn)營(yíng)單位績(jī)效考核評(píng)分的依據(jù)。

2.2.5 社會(huì)公眾參與監(jiān)督

每天實(shí)時(shí)發(fā)布空氣站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，每月開(kāi)展一次“監(jiān)測(cè)開(kāi)放日活動(dòng)”，利用微博等方式解答公眾提出的問(wèn)題。對(duì)公眾提出的質(zhì)疑及時(shí)核實(shí)回復(fù)，接受輿論監(jiān)督。

3 改革成效

3.1 科學(xué)劃分了監(jiān)測(cè)事權(quán)

上級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位，地方環(huán)保部門(mén)協(xié)助開(kāi)展工作，并相應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)下一級(jí)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的監(jiān)管，從而形成了省級(jí)以宏觀監(jiān)管為主，市、縣兩級(jí)以微觀監(jiān)管為主的職責(zé)定位，由過(guò)去“考核誰(shuí)、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l(shuí)考核、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”。該做法后來(lái)被國(guó)務(wù)院《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》和環(huán)保部《十三五環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作方案》采納。

3.2 提高了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量

專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)機(jī)構(gòu)分別獨(dú)立開(kāi)展運(yùn)營(yíng)、比對(duì)，互相監(jiān)督；政府的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)對(duì)運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位進(jìn)行質(zhì)控管理考核，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量明顯提高，空氣質(zhì)量良好率由過(guò)去各市自行上報(bào)的90%以上降低到60%左右，全省空氣站設(shè)備運(yùn)行率和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率均達(dá)到90%以上。從2013年1月起，山東省每月對(duì)17市空氣質(zhì)量排序，并向媒體公開(kāi)，數(shù)據(jù)的客觀性得到普遍認(rèn)可，為考核問(wèn)責(zé)提供了科學(xué)依據(jù)。

3.3 提升了監(jiān)測(cè)公信力

在運(yùn)營(yíng)單位、比對(duì)單位和省、市環(huán)保部門(mén)四方質(zhì)控保障的同時(shí)，山東還創(chuàng)新提出了一套具象性指標(biāo)體系，以“藍(lán)天白云、繁星閃爍”為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)空氣質(zhì)量狀況，以能見(jiàn)度作為評(píng)判的技術(shù)參考標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)公眾通過(guò)自己的感官就可以理解、判斷、監(jiān)督環(huán)保工作，而且具象性指標(biāo)和專(zhuān)業(yè)性指標(biāo)通過(guò)與能見(jiàn)度指標(biāo)相銜接，在公眾和政府之間架起了一座理解的橋梁，從而使環(huán)境監(jiān)測(cè)的公信力明顯提升。

3.4 降低了監(jiān)測(cè)成本

通過(guò)實(shí)行社會(huì)化運(yùn)營(yíng)，數(shù)據(jù)質(zhì)量和設(shè)備使用壽命與公司效益直接掛鉤，有效提升了運(yùn)營(yíng)單位提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，延長(zhǎng)儀器壽命，降低監(jiān)測(cè)成本的主動(dòng)性和積極性。初步測(cè)算，改革后，山東省空氣站的運(yùn)行成本（含設(shè)備更新）比原有模式降低了15%。

3.5 引導(dǎo)了環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展

政府堅(jiān)持有所為有所不為，將部分環(huán)境監(jiān)測(cè)交給市場(chǎng)的同時(shí)，著重加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，然后又通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，取得政府所需的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，既確保了數(shù)據(jù)質(zhì)量，又充分發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制作用[9，10]。山東省還積極培育環(huán)保監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)各運(yùn)營(yíng)單位的技術(shù)指導(dǎo)，促進(jìn)了各運(yùn)營(yíng)單位運(yùn)維能力的不斷提升，在環(huán)保部組織的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)專(zhuān)項(xiàng)檢查中，山東省的考核成績(jī)逐年提高，并在2015年名列前茅，在環(huán)保部組織開(kāi)展的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收工作中，在山東開(kāi)展運(yùn)營(yíng)的3家運(yùn)營(yíng)單位中標(biāo)了全國(guó)50%的運(yùn)維業(yè)務(wù)。

4 相關(guān)經(jīng)驗(yàn)啟示

4.1 必須把保障數(shù)據(jù)質(zhì)量作為改革的核心目標(biāo)

環(huán)境空氣質(zhì)量是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，改善環(huán)境空氣質(zhì)量，需要客觀真實(shí)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為支撐。通過(guò)上收監(jiān)測(cè)事權(quán)，改變管理體制機(jī)制，健全完善質(zhì)控體系，為推動(dòng)各級(jí)黨委、政府做好大氣污染防治工作，提升環(huán)保工作社會(huì)公信力提供了可靠的數(shù)據(jù)保障。該做法同樣適用于“十三五”期間國(guó)家大力推進(jìn)的水環(huán)境和土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域。

4.2 必須把充分發(fā)揮市場(chǎng)作用和更好地發(fā)揮政府作用有機(jī)結(jié)合起來(lái)

通過(guò)市場(chǎng)化改革，運(yùn)營(yíng)單位負(fù)責(zé)大量基礎(chǔ)性維護(hù)工作，規(guī)模和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，解決了環(huán)保部門(mén)人員不足的問(wèn)題。環(huán)保部門(mén)騰出精力加強(qiáng)對(duì)空氣站的質(zhì)量控制，負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行監(jiān)督考核，有助于推動(dòng)形成規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)作用和政府作用形成了有機(jī)整體，培育了環(huán)保監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，降低了行政成本，提高了工作質(zhì)量。

4.3 必須最大限度地統(tǒng)一思想，有序推進(jìn)改革進(jìn)程

“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式改革得到了環(huán)保部和山東省委、省政府的大力支持，省財(cái)政廳等有關(guān)部門(mén)在政策、資金方面給予支持，各市全程參與改革工作，各方面思想認(rèn)識(shí)得到最大限度的統(tǒng)一。在堅(jiān)持試點(diǎn)先行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步向全省推廣。夯實(shí)了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量以后，山東把空氣質(zhì)量改善情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核體系，建立了基于環(huán)境空氣質(zhì)量改善的生態(tài)補(bǔ)償制度，形成了空氣質(zhì)量逐年改善的約束性機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)了地方黨委政府治理大氣污染的積極性和主動(dòng)性，獲得廣泛好評(píng)。

5 結(jié)語(yǔ)

山東省從2011年開(kāi)始試點(diǎn)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式改革，通過(guò)體制、機(jī)制的創(chuàng)新，按照“誰(shuí)考核、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”的原則，對(duì)空氣站實(shí)行“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)”模式和“4+1”質(zhì)控體系，解決了事權(quán)不清的問(wèn)題。改革以后考核與監(jiān)測(cè)體系分開(kāi)了，提供了一個(gè)基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性、規(guī)范性的操作指南，有利于更好地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的新形勢(shì)和新要求，可以為其他省、市貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革和地方監(jiān)測(cè)事權(quán)上收工作提供一些參考。

[1] 吳曉青．努力探索中國(guó)特色環(huán)保新道路全面推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)的歷史性轉(zhuǎn)型[J]．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2009, 25(3)： 1-4.

[2] 劉衛(wèi)先．我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)體制述評(píng)[J]．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2009, 25(3)： 5-10.

[3] 游大龍，胡濤，羅李，等．我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革探討[J]．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015, 40(3)： 48-49.

[4] 王金南，秦昌波，蘇潔瓊，等．獨(dú)立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估體制改革方案研究[J]．中國(guó)環(huán)境管理，2016, 8(1)：34-37.

[5] 周宏春．新形勢(shì)下我國(guó)環(huán)境管理與改革取向[J]．中國(guó)環(huán)境管理，2015, 7(1)： 8-13.

[6] 王秀琴，陳傳忠，趙岑．關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)頂層設(shè)計(jì)的思考[J]．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2014, 30(1)： 187-190.

[7] 柏仇勇，黃衛(wèi)，姜勇．創(chuàng)新我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制和機(jī)制的構(gòu)想[J]．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2007, 23(6)： 1-4.

[8] 商博，毛欣，金麗莎．山東省環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系建設(shè)運(yùn)行現(xiàn)狀及對(duì)策[J]．環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2011, 3(6)： 52-56.

[9] 聞欣，王合生，楊麗莉，等．對(duì)社會(huì)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)活動(dòng)管理模式的思考[J]．環(huán)境監(jiān)測(cè)管理與技術(shù)，2014, 26(3)： 1-4.

[10] 陳斌，陳傳忠，趙岑，等．關(guān)于環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的調(diào)查與思考[J]．中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)，2015, 31(1)： 1-5.

Reform of the "Transfer-Operate" Mode for Air Quality Monitoring in Shandong Province

QU Kai*, LIN Jingjing
(Shandong Province Environmental Information and Monitoring Center, Jinan 250101)

The “transfer-operate” mode reform has been performed for air quality monitoring in Shandong province. In this system, powers of the monitoring are divided scienti fi cally by implementing the principle of “Who Examines, Who Monitors”. Provincial environmental protection department is responsible for supervision and monitoring of environmental quality in 17 cities, and the city and county environmental protection departments are in charge of monitoring and supervision of pollution sources. The mechanism that government purchase services is actualized, in the same time, the “transfer-operate” mode is implemented in the management of whole province's air quality automatic monitoring stations. In this mode, monitoring equipment is transferred after paid, and professional teams operate and maintain. Furthermore, professional organizations move and contrast equipment, then environmental protection departments do the quality control and assessment, in fi nal, governments purchase quali fi ed data. By this reform, we can improve the quality of monitoring data, enhance the credibility of monitoring, avoid possible administrative intervention effectively, reduce the cost of monitoring, guide the development of environmental protection services. At the same time, it can offer references to other provinces and cities, including the ecological environment monitoring system reform and the upper level management’s administration of local monitoring powers.

air quality monitoring; “transfer-operate” mode; powers of the monitoring; government purchase of services

X830

1674-6252（2017）04-0084-004

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.084

*責(zé)任作者： 曲凱（1982—），男，山東省環(huán)境信息與監(jiān)控中心預(yù)報(bào)預(yù)警室副主任，碩士，主要從事空氣質(zhì)量檢測(cè)和預(yù)報(bào)預(yù)警工作，E-mail:qukai250014@163.com。