杜 群

（武漢大學環(huán)境法研究所，武漢 430072）

長江流域水生態(tài)保護利益補償?shù)姆烧{(diào)控

杜 群

（武漢大學環(huán)境法研究所，武漢 430072）

當前長江流域水生態(tài)補償實踐主要以水質(zhì)、水量和水能三類可量化的流域生態(tài)資源開發(fā)利用的形態(tài)出現(xiàn)，是“流域生態(tài)效益補償”模式，其目標利益是流域整體生態(tài)保護效益，通過政策或區(qū)域政府間的協(xié)議、以財政轉(zhuǎn)移支付為手段完成政府、行政區(qū)域單元之間的利益?zhèn)魉停鋵嵸|(zhì)是一種行政治理措施、是基于權(quán)力的利益矯正，并沒有將該補償資金精確對應到真正的利益供應主體或受害主體，也就沒有完成利益歸宿的最終分配。長江流域生態(tài)保護利益補償應當在效益補償?shù)幕A上發(fā)展“生態(tài)保護產(chǎn)權(quán)利益補償”模式，使生態(tài)保護利益從生態(tài)效益的結(jié)果行為端向原因行為端傳遞；產(chǎn)權(quán)主體特定性的識別，產(chǎn)權(quán)利益行為（增益或損益）與流域生態(tài)效益的連接，以及涉水產(chǎn)權(quán)法定即利益法定是構(gòu)建長江流域產(chǎn)權(quán)利益補償?shù)姆梢亍?/p>

長江流域；生態(tài)效益補償；產(chǎn)權(quán)利益補償；行政治理；法律調(diào)控

1 長江流域水生態(tài)保護利益補償法律調(diào)控的重要性和規(guī)范依據(jù)

1.1 長江流域水生態(tài)保護利益補償法律調(diào)控的重要性

《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）明確提出“在長江流域水環(huán)境敏感地區(qū)探索開展流域生態(tài)補償試點”，以此“推進全流域水資源保護和水污染治理”這一“十三五規(guī)劃”提出的重要任務[1]。2016年習近平在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會提出“修復長江生態(tài)環(huán)境，不搞大開發(fā)”[2]，為長江流域的資源開發(fā)、經(jīng)濟建設與生態(tài)保護定下“協(xié)調(diào)發(fā)展”的權(quán)重后，長江流域的生態(tài)補償機制建設問題備受上下游政府和左右岸利益主體的關(guān)注?！?017年國務院政府工作報告》明確要求進一步深化“全面推行河長制，健全生態(tài)保護補償機制”。

一直以來，長江流域經(jīng)濟發(fā)展的同時，流域各區(qū)域的水資源與水生態(tài)維護面臨著“生態(tài)支出成本上升”與“生態(tài)質(zhì)量惡化加劇”雙重壓力。在實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)紅線和水資源保護紅線之后，上下游之間的生態(tài)負荷承載的差別設計和生態(tài)保護目標的差別規(guī)劃已既成事實。此一表象已被認識到其實質(zhì)是長江流域水生態(tài)保護主體利益分配的不平衡問題，例如長江流域上游的發(fā)展，利益的增補很大程度上是以下游的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及環(huán)境權(quán)益減損為代價。而長江流域水生態(tài)保護主體之間利益失衡折射到法律調(diào)控領(lǐng)域，則是權(quán)利、義務、責任的不匹配。

利益和利益沖突的解決（識別和衡平）是法學研究的基本范疇[3]。利益，一般被認為是產(chǎn)生在個體與個體之間、個體與群體之間以及群體與群體相互之間的需求，而不同個體與群體的需求差異則形成利益的多樣性并可能產(chǎn)生利益之間的沖突。利益是法律產(chǎn)生的條件也亦成為法律調(diào)整的對象，對利益的法律調(diào)控主要通過對權(quán)利、義務與責任進行法律上的表達、配置和運行予以實現(xiàn)。

目前尚沒有“生態(tài)補償”或“生態(tài)保護補償”的實證法定義。從生態(tài)補償?shù)膶嵺`和學理上的討論來看，生態(tài)補償往往非常強調(diào)保護行為之結(jié)果意義上的生態(tài)效益反哺，即對生態(tài)系統(tǒng)或自然客體開展的修復、恢復或者維護的對價補償，而比較忽視生態(tài)保護的“利益”補償，即對保護行為原因意義的補償，此類補償往往以社會主體的利益識別為關(guān)聯(lián)。筆者一直主張“生態(tài)補償”的定義必須涵蓋結(jié)果行為和原因行為的補償，即指國家依法或社會主體之間按照約定，針對損害或增益資源環(huán)境的行為，由資源環(huán)境開發(fā)利用者或其他受益者繳納稅費，或支付費用或提供其他補償性措施，使保護和建設資源環(huán)境主體或因此而利益受損的主體得到合理補償，以實現(xiàn)保護資源、恢復和修復生態(tài)系統(tǒng)服務功能的生態(tài)目標和實現(xiàn)公平的社會目標[4]。

1.2 長江流域水生態(tài)保護利益補償規(guī)范依據(jù)

長江流域水生態(tài)保護利益補償?shù)囊?guī)范依據(jù)主要有法律、行政法規(guī)和規(guī)范性政策。《水污染防治法》（2008）規(guī)定“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”（第七條），即我國首次以法律的形式對流域生態(tài)補償進行規(guī)定?！端帘３址ā罚?010）提出了建立國家水土保持生態(tài)效益補償制度?！董h(huán)境保護法》（2014）明確提出“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”。《水法》（2016）在“水資源開發(fā)利用”、“水資源、水域和水工程的保護”等明確提及補償制度，要求在水資源保護方面建立起生態(tài)補償機制。

長江流域生態(tài)補償機制的建設目前主要以規(guī)范性政策的形式推進?！秶鴦赵宏P(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（2009）以及《中共中央、國務院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011）均明確提出建立生態(tài)補償機制?！赌纤闭{(diào)工程供用水管理條例》（2014）提出建立“南水北調(diào)工程水源地”的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。其他具體的指導意見如《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》（2014）、《關(guān)于加強長江黃金水道環(huán)境污染防控治理的指導意見》（2016）則提出具體的補償原則和措施，如“誰受益誰補償”、建立“橫向生態(tài)補償機制”、“長江干流補償制度”等?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》（2015）明確指出“在長江流域水環(huán)境敏感地區(qū)探索開展流域生態(tài)補償試點”。2016出臺的《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》以及《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》對上中下游橫向生態(tài)補償?shù)脑圏c以及對口支援試點進行了規(guī)定。

2 長江流域水生態(tài)保護利益補償?shù)闹饕愋秃吞卣鞣治?/h2>

2.1 基于“水質(zhì)”利用的流域生態(tài)補償

2.1.1 典型案例：新安江流域水生態(tài)補償試點

新安江屬于錢塘江水系，流經(jīng)安徽、浙江兩省，且徑流量占錢塘江水系的比重較大[5]。新安江流域的上游為下游具有重要生態(tài)價值的湖泊以及錢塘江的優(yōu)質(zhì)水源地，對整個錢塘江流域生態(tài)以及水質(zhì)的提高發(fā)揮著重要作用。2011年9月，財政部、環(huán)保部正式印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，計劃實施期限為2012—2014年。該方案規(guī)定，在監(jiān)測年度內(nèi)，以安徽、浙江交界處確定特定的水質(zhì)標準并將其確定為考核依據(jù)①水質(zhì)要求：以皖浙兩省跨界斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷四項指標平均濃度值（2008—2010年3年的平均值）為基本限值。[6]，上游水質(zhì)高于該標準的，由浙江對安徽補償1億元；相反，上游水質(zhì)低于該標準時，由安徽向浙江支付1億元作為補償。補償方式為縱向兼橫向財政轉(zhuǎn)移支付，由中央預算出3億，安徽浙江兩省各出1億設立補償基金。該試點是我國首個跨省的流域生態(tài)補償實踐，其實施效果基本符合預想，2011—2013年總體水質(zhì)為優(yōu)。為繼續(xù)探索流域生態(tài)補償模式，2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確新安江流域生態(tài)補償試點將繼續(xù)推進。

2.1.2 主要特征和相關(guān)問題

新安江流域生態(tài)補償試點案例是“水質(zhì)目標控制”型生態(tài)補償，即以流域上下游水體行政區(qū)域交界斷面水質(zhì)為責任的“上下游互相補償”。補償主體根據(jù)“流域環(huán)境協(xié)議”約定的“協(xié)議水質(zhì)”而負有補償義務，以“水質(zhì)”的達標與否作為分配雙方權(quán)利、責任與義務的邊界?！吧舷掠位ハ嘌a償”的流域生態(tài)補償是近幾年發(fā)展起來的模式，是一種上下游區(qū)域政府之間的環(huán)境合作治理[7]。由于協(xié)議區(qū)域政府具有同等自治性，因此在協(xié)議水質(zhì)目標、補償標準和補償資金等問題上還需要高度依賴于中央政府的指導甚至是約束，這種“流域環(huán)境協(xié)議”才能實現(xiàn)。

基于水質(zhì)的流域生態(tài)補償類型涉及兩個常見的法律問題：①環(huán)境標準問題。即水質(zhì)標準的統(tǒng)一性問題，這與環(huán)境法中涉水環(huán)境標準有著密切的關(guān)系。新安江流域補償“水質(zhì)”的最初分歧在于“河流三類水質(zhì)”與“湖泊二類水質(zhì)”的差異[8]，而后以雙方的協(xié)商水質(zhì)作為補償?shù)臉藴室罁?jù)。而在我國關(guān)于水資源的標準中，本身就包含著對于水資源標準的強制要求：國家Ⅲ類水質(zhì)標準，這一標準應當成為流域水質(zhì)補償中的強制性水資源標準。②補償性質(zhì)與責任問題。雙向型流域生態(tài)補償暗含著一種對水質(zhì)超標進行賠償和水質(zhì)達標進行補償?shù)闹贫葍?nèi)涵，實際上具有補償與賠償?shù)碾p重屬性：對達標者的法律后果是“生態(tài)補償獎勵”，對不達標者的法律后果是“違約者賠償”。因此，這種補償模式的關(guān)鍵在于明確上下游流域主體在生態(tài)補償?shù)乃|(zhì)考核和責任分配與承擔過程中的達標合法性與不達標不合法性的邊界，以及相應的合法達標給予獎勵性生態(tài)補償、不達標給予制裁性生態(tài)賠償?shù)慕缦蕖?/p>

2.2 基于“水量”利用的流域生態(tài)補償

2.2.1 典型案例：南水北調(diào)中線丹江口庫區(qū)水源地生態(tài)補償

丹江口水庫為南水北調(diào)中線工程的起點，水庫跨湖北、河南兩省，是具有防洪、航運、養(yǎng)殖等多重效益的綜合性水庫。南水北調(diào)中線工程以丹江口庫區(qū)以及上游為調(diào)水的水源地，調(diào)往北京、天津等地，以解決該區(qū)域日益嚴重的水資源匱乏問題。按照調(diào)水方案，第一階段已經(jīng)于2014年開始，調(diào)水量較大，占漢江總徑流量的比重較高[9]。調(diào)水區(qū)上游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度較低，且生態(tài)比較脆弱，極易遭受破壞，在面臨經(jīng)濟發(fā)展的多種機遇時依然要為庫區(qū)水質(zhì)的維護做出犧牲。

實際上，丹江口水庫生態(tài)補償由來已久，20世紀以來，國家就啟動了重大生態(tài)保護工程，其中就包括長江上游的多種生態(tài)工程[10]。這些工程對丹江口水庫庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復與保護起到了重要的作用。2006年國務院批復了《丹江口庫區(qū)及上游水土保持及水污染防治規(guī)劃》，規(guī)定補償資金以中央財政撥款為主，主要用于庫區(qū)多種水污染和水土流失防治以及工業(yè)點源治理[11]。針對南水北調(diào)中線工程的水源地生態(tài)保護，2008年我國開始試點，將水源地歸為國家重點生態(tài)功能區(qū)，并設立專項補償基金以補償為丹江口庫區(qū)水量保護而犧牲的利益，該基金由中央預算支付[12]。

2.2.2 主要特征和相關(guān)問題

國家對南水北調(diào)工程水源地的生態(tài)補償主要有兩個特征：①它是基于“水量”即以獲取水資源使用權(quán)（消耗性使用）為目的。南水北調(diào)中線客觀上改變了水資源的空間分布，使水資源基于“水量”的形態(tài)在空間上轉(zhuǎn)移，使受水區(qū)域獲取水資源“水量”的使用權(quán)，丹江口庫區(qū)及上游流域為水源地（調(diào)水水庫）則權(quán)益減損。②政府主導的補償模式。中央政府以及各級沿線受水區(qū)的地方政府作為補償主體，通過財政轉(zhuǎn)移支付、政策傾斜、項目開展等方式對南水北調(diào)中線工程水源地進行補償。

南水北調(diào)工程水源地生態(tài)補償也存在一些法律問題值得深入思考：①補償標的是否全面。調(diào)水工程調(diào)出的水是量化了的“資源產(chǎn)品”，具有價值；但同時庫區(qū)周圍由于調(diào)水其生態(tài)環(huán)境受到影響，還存在生態(tài)惠益損失的補償問題，兩者應當兼顧。②南水北調(diào)的生態(tài)補償沒有考慮調(diào)水區(qū)的流域因素。丹江口南水北調(diào)屬于地方向中央調(diào)水，雖然水資源都是國家所有，但是國家所有的水資源的使用權(quán)還是具有地方和中央的區(qū)別，尤其丹江口水庫是漢江流域漢水的源頭，源頭調(diào)水實際上極大地增加了漢江下游水質(zhì)保護的負荷，但是中央對調(diào)水的補償并不涵蓋漢江中下游。③生態(tài)補償是政府主導而且是中央政府主導的補償模式，與新安江流域補償案例相比，受益和受損的區(qū)域政府之間的關(guān)系及其水資源產(chǎn)權(quán)和水資源保護的權(quán)責利內(nèi)容被虛化。

2.3 基于“水能”利用的流域生態(tài)補償

2.3.1 典型案例：三峽水電站取水發(fā)電生態(tài)補償

三峽水電站位于湖北省宜昌市境內(nèi)，庫區(qū)涵蓋湖北省和重慶市。三峽水庫流域面積與儲水量較大[13]，其主要用來發(fā)電。三峽庫區(qū)對整個長江流域起到生態(tài)屏障的作用，具有極重要的生態(tài)價值。為保障三峽工程建設及順利運行以及庫區(qū)生態(tài)功能不受破壞，大量居民喪失發(fā)展機會。

三峽水電站是目前世界上最大的水能發(fā)電站，安裝著出力與尺寸最大的混流式水輪發(fā)電機組，其發(fā)電能力較強，但同時也對長江水資源流量提出一定要求。其取水行為涉及征收水資源費。根據(jù)2011年財政部等四部委發(fā)布的《關(guān)于三峽電站水資源費征收使用管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定，中國長江電力股份有限公司按照用水量和有關(guān)規(guī)定繳納水資源費，其10%上繳中央國庫，剩余90%按比例（湖北省16.67%、重慶市83.33%）在兩地之間進行分配，并分別上繳兩省市國庫[14]。

2.3.2 基本特征及問題

水電站類型的生態(tài)補償有兩個基本特征：①服務于“水流水能利用”的流域生態(tài)補償。三峽水電站利用水資源的目的是開發(fā)水能（即利用水資源的發(fā)電功能）。對于水能的利用不同于水量，它是一種非消耗性利用；也不同于水質(zhì)，水質(zhì)側(cè)重于水環(huán)境，水能強調(diào)水的使用與利用。在權(quán)利歸屬上，可歸類于“水能資源開發(fā)利用權(quán)”。水能資源開發(fā)利用權(quán)是為合理開發(fā)利用水能資源，實現(xiàn)水能資源的可持續(xù)利用而產(chǎn)生的一種涉水權(quán)利[15]。這種權(quán)利屬性本身可歸屬于特許物權(quán)[16]。三峽水電站的水能資源利用模式并不以占據(jù)水資源本身或消耗水資源為目的，而只是使用液體水的動能，因此是服務于水能資源利用的生態(tài)補償。②保護特定“水生態(tài)空間”的生態(tài)補償。《三峽后續(xù)工作總體計劃》（2011）規(guī)定“在三峽水庫土地淹沒線到第一道山脊線之間的區(qū)域建立生態(tài)屏障區(qū)”[17]、“將水庫水域、消落區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)和庫區(qū)重要支流作為整體，綜合采取控制污染、提高生態(tài)環(huán)境承載力、削減庫區(qū)入庫污染負荷等措施，建設生態(tài)環(huán)境保護體系”。這些三峽庫區(qū)的生態(tài)保護措施都說明此類以水能開發(fā)為目標的水利工程的生態(tài)補償具有保護庫區(qū)水生態(tài)空間區(qū)域的特征。這是因為三峽庫區(qū)影響長江中下游地區(qū)的生態(tài)損益問題。

水電站類水利工程的生態(tài)補償?shù)闹饕獑栴}在于如何從水能利用的經(jīng)濟收益中反哺因“水能資源利用”受損的主體和水庫生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)主體。三峽水電站在水能資源利用中的經(jīng)濟項目收支分別是上網(wǎng)電費和水資源費?！八Y源費”實際為水電站支付的利用水資源（取水權(quán)）的費用，其是否具有生態(tài)補償?shù)男再|(zhì)關(guān)鍵在于明晰水資源費的性質(zhì)與用途。近年來，一直有全國人大代表呼吁，三峽水庫的電費收入應當納入生態(tài)補償資金。

3 長江流域水生態(tài)補償?shù)姆烧{(diào)控現(xiàn)狀及問題

盡管當前長江流域水生態(tài)補償已經(jīng)開始實行并初具成效，但其法律調(diào)控方式并不成熟，當前的長江流域生態(tài)補償?shù)睦嬲{(diào)控機制主要存在兩個方面的問題。

首先，以宏觀的生態(tài)效益補償為主，生態(tài)補償是行政治理而非法律治理。長江流域生態(tài)補償以提供基于水質(zhì)、水量和水能三類可量化的生態(tài)產(chǎn)品和功能而展開。這三種類型是我國目前對流域生態(tài)資源開發(fā)利用的主要形態(tài)，也是生態(tài)補償所依據(jù)的流域生態(tài)保護效益標的。從整體觀察，當前長江流域水生態(tài)補償調(diào)控方式的最大特點在于過于強調(diào)以政府、行政區(qū)域為單元，以財政轉(zhuǎn)移支付為手段，因此其法理依據(jù)更多是基于權(quán)力而不是權(quán)利。這種基于一定生態(tài)效益而發(fā)生的區(qū)域政府間整體性補償，主要通過政策或區(qū)域政府間的協(xié)議進行，通過地區(qū)間協(xié)議或中央與地方水質(zhì)、水量等水生態(tài)要素指標控制的方式實現(xiàn)，其實質(zhì)是一種行政治理措施，而不是深入到生態(tài)保護微觀運行的產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)保護利益補償。可以說，區(qū)域間政府主導的宏觀性的、基于生態(tài)保護效益的生態(tài)補償僅完成了生態(tài)利益在區(qū)域或群體之間的傳送過程，并沒有將該補償資金精確對應到真正的利益供應主體或受害主體，也就沒有完成利益歸宿的最終分配。而且，這種政府主導的生態(tài)效益補償?shù)睦嬲{(diào)整具有選擇性、隨機性，缺乏穩(wěn)定性和長效的法治保障。以法律調(diào)整長江流域生態(tài)保護利益補償應當成為今后發(fā)展的方向。

其次，基于產(chǎn)權(quán)的生態(tài)保護利益補償缺失，不能精準地補償實施生態(tài)保護個體的利益。如果說宏觀的效益補償是偏向于行政治理，那么法律規(guī)制下的生態(tài)保護利益補償必須是基于產(chǎn)權(quán)或者通過產(chǎn)權(quán)的路徑才能最終實現(xiàn)。以東陽—義烏水權(quán)交易為例，該案例是政府之間的水權(quán)交易，水權(quán)交易的開展更多是以國家負有向區(qū)域內(nèi)居民供水的國家義務和公共政策為權(quán)力出發(fā)點，以實現(xiàn)高效率供水為目的；而沒有真正從產(chǎn)權(quán)主體的利益角度充分考慮到東陽市居民的水資源使用權(quán)用益，以至于出現(xiàn)了東陽市內(nèi)的政府與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)沖突（農(nóng)民對橫錦水庫水資源的取水權(quán)），以及東陽市因引水、賣水與嵊州市產(chǎn)生了水資源的產(chǎn)權(quán)沖突。這種沖突的實質(zhì)在于水資源產(chǎn)權(quán)利益補償?shù)娜笔?，水資源產(chǎn)權(quán)個體同樣對水資源具有用益權(quán)——在當前物權(quán)法強化使用權(quán)而非所有權(quán)的情形下，其構(gòu)成水資源產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容。再以“三峽水庫生態(tài)補償”與“三峽水電站取水發(fā)電”為例，國家每年給予庫區(qū)政府或相鄰區(qū)域政府的財政補貼和財政轉(zhuǎn)移支付的資金，主要用于庫區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復與建設而較少考慮到個體的損益甚至損害。目前國家對受三峽水庫影響的民眾個體利益受損的生態(tài)補償主要是采取移民政策，但是移民的個體畢竟是少數(shù)，還有更廣大的存在于三峽庫區(qū)周邊的民眾個體——其生存環(huán)境受到三峽大壩建設的巨大影響且其生產(chǎn)和生活方式必須得到轉(zhuǎn)變，因而他們對庫區(qū)水域、水生態(tài)承擔了更為嚴格的水環(huán)境保護責任，而他們的生態(tài)保護利益卻并沒有給予與提供整體生態(tài)效益相匹配的基于產(chǎn)權(quán)的差異化補償。

4 長江流域水生態(tài)保護利益補償法律調(diào)控的完善

4.1 長江流域生態(tài)保護利益補償法律調(diào)控應然模式

4.1.1“生態(tài)效益補償”與“生態(tài)保護產(chǎn)權(quán)利益補償”聯(lián)合的模式

筆者主張長江流域生態(tài)保護利益補償法律調(diào)控應當采取“流域生態(tài)效益補償”與“生態(tài)保護產(chǎn)權(quán)利益補償”聯(lián)合的模式，即流域生態(tài)補償?shù)姆烧{(diào)控目標應當既能夠反哺生態(tài)系統(tǒng)又能夠?qū)⑴c生態(tài)保護的社會個體的利益給予公平的補償。生態(tài)效益補償是宏觀的，主要是政府間的補償，強調(diào)的是結(jié)果補償，表現(xiàn)為縱向中央政府財政補貼與橫向財政轉(zhuǎn)移支付。生態(tài)保護產(chǎn)權(quán)利益補償是微觀的，是對長江流域水資源微觀的個體補償，表現(xiàn)為政府的財政資金補償?shù)介L江流域水資源產(chǎn)權(quán)個體。長江流域水資源保護利益補償應當是政府間的效益補償和對水資源用戶個體的利益補償兼顧的模式，如此才能有效地化解利益的沖突與矛盾，才能協(xié)調(diào)不同利益群體的失衡，特別是微觀個體的利益失衡?？梢哉f，只有產(chǎn)權(quán)利益補償才具有真正私法意義上的個體行為補償，而實現(xiàn)基于產(chǎn)權(quán)的利益補償?shù)倪^程必定是以產(chǎn)權(quán)法定為前提的法律調(diào)控過程。惟“法律是獲取或減損利益的方式，是利益認可、給予、限制、剝奪或致?lián)p的正當、正式、規(guī)范、合法、最終的方式和手段”[3]，故通過產(chǎn)權(quán)法定，兼顧產(chǎn)權(quán)行使與生態(tài)保護效益的內(nèi)在的（不一定是一一對應的）、特定的因果關(guān)系，才能將生態(tài)效益補償金通過利益識別后給予分配、補償與救濟，才能最終實現(xiàn)流域生態(tài)保護利益補償分配的合理和平衡。

4.1.2“生態(tài)保護產(chǎn)權(quán)利益補償”具有不可替代性

流域生態(tài)補償法律調(diào)控中，基于產(chǎn)權(quán)的生態(tài)保護利益補償是落實生態(tài)效益補償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。產(chǎn)權(quán)主體享有流域資源的開發(fā)利用權(quán)利，當因流域生態(tài)保護的需要而遭遇利益受損或發(fā)展機會被剝奪時，其應當從區(qū)域整體性的生態(tài)效益補償金中取得其應得的利益補償——因為其產(chǎn)權(quán)行使與流域生態(tài)功能的保護或維持著非特定但是必然的因果關(guān)系。也就是說，產(chǎn)權(quán)主體從流域地區(qū)整體受償?shù)纳鷳B(tài)補償金中獲取應得的利益補償是流域生態(tài)補償?shù)膽兄x，其應當成為流域生態(tài)補償不可缺少的組成部分。產(chǎn)權(quán)主體依據(jù)其水資源和水生態(tài)的“法定產(chǎn)權(quán)”而分享區(qū)域整體生態(tài)補償資金，這就要求將生態(tài)補償資金從流域生態(tài)保護的結(jié)果行為主體（生態(tài)效益共享主體代表）轉(zhuǎn)移到原因行為主體（產(chǎn)權(quán)利益主體）上，這個過程是流域生態(tài)補償?shù)姆ㄖ芜^程。從現(xiàn)實狀況分析，一個流域補償單元內(nèi)產(chǎn)權(quán)主體應得的補償利益總和并不必然等于甚至會一直小于該區(qū)域整體生態(tài)效益受償所得，這是因為區(qū)域整體生態(tài)效益是該區(qū)域多種原因行為綜合作用的結(jié)果，產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)相關(guān)利益減損是為其中的部分，產(chǎn)權(quán)利益生態(tài)補償?shù)姆烧{(diào)控僅僅在產(chǎn)權(quán)主體相關(guān)利益減損的限度和范圍內(nèi)發(fā)揮作用。產(chǎn)權(quán)之外的生態(tài)保護補償則應當交由公共治理方式分配和使用，由此形成流域生態(tài)補償中生態(tài)效益公共補償與流域產(chǎn)權(quán)利益補償互為合作和彌補的治理形態(tài)。

4.2 生態(tài)保護產(chǎn)權(quán)利益補償調(diào)控方式的完善

從前文可發(fā)現(xiàn)，長江流域基于產(chǎn)權(quán)的生態(tài)保護利益補償?shù)恼{(diào)控方式是不完善的，此應當成為完善長江流域水生態(tài)補償制度的著力點。基于產(chǎn)權(quán)的生態(tài)保護利益補償調(diào)控的法治功能是對接流域生態(tài)效益保護的公共治理目標與生態(tài)保護個體利益保護目標，是對受制于公共治理目標的產(chǎn)權(quán)利用限制行為所產(chǎn)生的私權(quán)利益分配不正義的矯正。而且，有別于公共治理的是，這種私權(quán)利益分配不正義的矯正必須遵循法律治理的規(guī)則和規(guī)律，是法律調(diào)控手段。在因長江流域生態(tài)保護公共治理目標所引發(fā)的私權(quán)利益分配的法律矯正中，長江水環(huán)境、水生態(tài)和水資源各有關(guān)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系成為判斷生態(tài)保護利益補償發(fā)生和運作的條件和依據(jù)。筆者認為長江流域生態(tài)保護產(chǎn)權(quán)利益補償?shù)姆梢刂饕牵寒a(chǎn)權(quán)主體特定性的識別，產(chǎn)權(quán)利益行為（增益或損益）與流域生態(tài)效益的連接，以及涉水產(chǎn)權(quán)法定即利益法定。這三個法律要素分別對應解決誰補償誰，為什么補償（有別于經(jīng)濟學尤其是環(huán)境資源經(jīng)濟學關(guān)注的“補償什么”和“補償多少”），以及補償利益可訴諸司法保護的法律問題。

4.2.1 產(chǎn)權(quán)主體的特定性及其識別

長江流域水生態(tài)保護利益主體非常繁雜，恰當識別并非易事。筆者認為，必須緊緊圍繞長江流域生態(tài)效益補償?shù)哪繕耍ㄈ纭八|(zhì)”、“水量”、“水能”），以最密切關(guān)聯(lián)為原則劃定基于產(chǎn)權(quán)的利益主體。尤其應當注意兩對關(guān)系問題：①政府（中央政府和區(qū)域政府）代表“國家”在長江流域生態(tài)補償中的身份地位。政府具有雙重角色即作為“資源生態(tài)服務功能的行政管理主體”和“作為資源經(jīng)濟價值的所有人主體”[4]，這兩者的關(guān)系不可機械地分離也不可籠統(tǒng)地混同。也因此，政府作為雙重主體，在生態(tài)保護資金的分配上應該區(qū)分長江生態(tài)保護公共治理資金和用于產(chǎn)權(quán)利益補償?shù)馁Y金及其比例。②長江流域水生態(tài)保護的產(chǎn)權(quán)利益補償主體應當降落到直接影響產(chǎn)權(quán)“利用”或“經(jīng)營”的主體。水流資源國家所有權(quán)的權(quán)能往往通過有償出讓或轉(zhuǎn)讓自然資源使用權(quán)及其經(jīng)營權(quán)而被層層分解行使和實現(xiàn)，因此要因地制宜地識別受保護目標直接影響的具體產(chǎn)權(quán)利益主體，并將其納入補償計劃。

4.2.2 與流域生態(tài)保護目標相連接的產(chǎn)權(quán)利益行為的識別

流域生態(tài)補償產(chǎn)權(quán)利益行為的識別，應當分類別分析。對于基于水質(zhì)保護的流域生態(tài)補償而言，主要在于識別什么是水質(zhì)的增益行為。一般而言，維持特定水域法定的水質(zhì)標準是履行環(huán)境法律管制的一般義務，為達到和維持法定水質(zhì)而犧牲的利益，從法律性質(zhì)上講不具有物權(quán)補償屬性，甚至可以說那些在不達法定水質(zhì)目標下的獲利行為都有“不當?shù)美钡某煞郑虼瞬粚儆谏鷳B(tài)保護利益的增益效益，不能納入流域生態(tài)保護補償制度框架。筆者認為，當前基于水質(zhì)目標的流域生態(tài)補償實踐中，對不達法定水質(zhì)而進行的生態(tài)補償只能屬于政府為提高義務人履行義務積極性而進行的政策性激勵，屬于行政調(diào)控而不是法律調(diào)控。只有對高于法定水質(zhì)的水流輸出——在履行了一般法定義務基礎上供給出增益性的生態(tài)系統(tǒng)服務產(chǎn)品時，才能夠開展“協(xié)議水質(zhì)”補償。這一基于水質(zhì)增益的流域補償原則，筆者定義為“流域生態(tài)補償中的共同但是有差別的責任”[8]，適用于上下游政府之間（作為產(chǎn)權(quán)管理人的身份）和其他產(chǎn)權(quán)利益主體之間的流域水生態(tài)增益的補償，這種補償關(guān)系可以通過意思自治形式（如協(xié)議）納入到產(chǎn)權(quán)利益法律保護框架。

對于基于“水量”和“水能”利用的流域生態(tài)補償而言，對受補償?shù)膮^(qū)域，主要是判斷受損益的產(chǎn)權(quán)利用行為是什么。對于跨流域的南水北調(diào)工程，要區(qū)別分析兩種效益影響：第一種是水資源有償使用權(quán)基礎上的水權(quán)交易，本質(zhì)是水資源跨流域利用和水資源產(chǎn)品配置的效益；第二種是水資源產(chǎn)品被調(diào)離之后被調(diào)水地區(qū)因水資源量的減少而引起的水流生態(tài)環(huán)境和承載能力的減弱，并導致該區(qū)域產(chǎn)權(quán)利用的損益。對于第一種水資源利用效益而言，由于我國水資源是國家所有制，國家（無論是中央政府與地方政府還是地方政府之間）開展水權(quán)配置是有憲法基礎的，需要服從水資源有償使用的法律原則，其實質(zhì)是水資源對價交易或有償使用問題而不是生態(tài)保護補償問題。第二種情形才是真正意義上的生態(tài)保護利益補償，這種情形同樣適用于基于水能利用的流域生態(tài)補償，即為利用水能而改變了河流和水流的生態(tài)環(huán)境并使水流或涉水產(chǎn)權(quán)利益受到損害。長江流域生態(tài)補償實踐應當更多關(guān)注此類情形。對該種生態(tài)保護的利益補償應當在水流產(chǎn)權(quán)或涉水產(chǎn)權(quán)法定的基礎上予以實現(xiàn)。在確定與流域生態(tài)保護目標相連接的產(chǎn)權(quán)利益行為時，還應當注意流域生態(tài)保護不同于濕地、山嶺、森林等其他自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的特征，應當將保護地保護措施如設立岸線保護區(qū)、飲用水源區(qū)、生態(tài)功能區(qū)以及濕地等，以及禁止區(qū)管制措施如禁止養(yǎng)殖區(qū)（畜、漁）、環(huán)境保護區(qū)（禁止排放和污染）等具有很強空間屬性的區(qū)域，作為識別產(chǎn)權(quán)利益行為的重要空間要素。

4.2.3 水流或涉水產(chǎn)權(quán)法定

流域生態(tài)保護利益補償與其他類別的生態(tài)補償不同的是它具有很強的空間性。例如，“三峽水電站庫區(qū)”生態(tài)補償實踐就是基于整個水庫的生態(tài)空間展開，補償措施是以水庫的生態(tài)空間保護與恢復為核心。長江流域丹江口水庫水源地保護生態(tài)補償實踐，也是針對庫區(qū)、岸線等不同區(qū)域開展的針對性的保護?？梢哉f，長江流域水流產(chǎn)權(quán)和涉水產(chǎn)權(quán)的確權(quán)和法定化是長江流域也是所有流域生態(tài)效益補償、產(chǎn)權(quán)利益補償?shù)那疤幔绻荒芎侠斫缍ㄩL江流域水流和涉水產(chǎn)權(quán)利益主體的權(quán)利邊界，則無法在微觀的個體層面區(qū)分利益的邊界，也就無從實現(xiàn)差異化的利益補償。但是，我國水流或涉水產(chǎn)權(quán)法律制度并不完善，相關(guān)改革試點工作正在緊鑼密鼓地開展。

4.3 水流產(chǎn)權(quán)法律制度的完善

近年來，我國啟動了水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)及其法定化（登記）改革進程。2015年中共中央、國務院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出“堅持資源公有、物權(quán)法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，……推進確權(quán)登記法治化?！?016年12月20日國土資源部等七部委聯(lián)合發(fā)布《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，在已經(jīng)不動產(chǎn)登記基本制度下，基于自然資源的整體屬性進行統(tǒng)一確權(quán)登記，以“推進自然資源確權(quán)登記法治化，推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，在進行統(tǒng)一登記的自然資源中，水流是重要項。2016年11月，水利部與國土資源部聯(lián)合印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》，在寧夏回族自治區(qū)、甘肅省疏勒河流域、陜西省渭河、江蘇省徐州市、湖北省宜都市、丹江口水庫六個地區(qū)進行水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點。

《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點方案》明確了水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的兩大標的即水域、岸線等水生態(tài)空間和水資源，但是對水生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)和水資源產(chǎn)權(quán)屬于什么內(nèi)容的權(quán)利及其在既有物權(quán)權(quán)利體系中的地位并沒有進行說明。因此，應當加強對水流和涉水的產(chǎn)權(quán)問題進行更深入的理論研究，解決：①水生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)是否等于“水生態(tài)空間使用權(quán)”，是否屬于獨立的產(chǎn)權(quán)形態(tài)？如果不是，它與所依附的土地、林木、濕地等自然資源產(chǎn)權(quán)是什么關(guān)系？②在以“水流”整合“水資源”與“水生態(tài)空間”兩個標的之前，“水資源”權(quán)在學理上已經(jīng)有較為認同的解釋，即將取水與用水行為定性為兩種不同的權(quán)利屬性，并分別解釋為“新型用益物權(quán)”[18]或“新型的準用益物權(quán)”[19]。那么在引入“水流”和“水生態(tài)空間”標的之后，“水資源”權(quán)的權(quán)利屬性又有什么變化？根據(jù)憲法規(guī)定水流屬于國家所有，那么水流產(chǎn)權(quán)是否能定性為用益物權(quán)？它又有哪些權(quán)利構(gòu)成？③水流產(chǎn)權(quán)如何在民法、物權(quán)法與環(huán)境法上進行立法確認并建立銜接？④能否將地役權(quán)理論應用到水流產(chǎn)權(quán)上？如果可以，水流地役權(quán)應當如何進行法律表達和解釋？

應該明確的是，水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)乃至水流產(chǎn)權(quán)法定化是對水流實行有效產(chǎn)權(quán)法律保護的前提和重要步驟，但也還只是第一步。有效的水流產(chǎn)權(quán)保護和管理制度——如流域生態(tài)補償，只有以此為平臺和基礎將具體的生態(tài)保護措施建構(gòu)在產(chǎn)權(quán)制度的法律框架之下，滲入到產(chǎn)權(quán)主體的責權(quán)利當中，才能真正發(fā)揮法律矯正利益分配不當?shù)淖饔茫膊拍苓M而邁向訴諸司法的權(quán)利保護法治軌道。

5 結(jié)語

基于“水質(zhì)”、“水量”及“水能”利用的長江流域生態(tài)補償不能僅停留在以政府為主體、以行政區(qū)域為單元的整體性生態(tài)效益補償?shù)臓顟B(tài)，其生態(tài)保護利益應當從生態(tài)效益的結(jié)果行為端向原因行為端傳遞，才能精確補償為長江流域的生態(tài)保護而犧牲利益的產(chǎn)權(quán)個體。目前國家實施的水流產(chǎn)權(quán)試點也為長江流域水生態(tài)保護利益補償提供了必要的基礎性制度支持，但是具體的理論問題仍然有待進一步發(fā)掘。長江流域水生態(tài)補償機制應當向基于產(chǎn)權(quán)的法律調(diào)控轉(zhuǎn)變并在理論探索和試點實踐的互動中逐漸完善。

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The Legal Adjustment of Interests Compensation for Ecological Conservationin the Yangtze River Basin

DU Qun

(Research Institute of Environmental Law, Wuhan University, Wuhan 430072)

The current ecological conservation compensation schemes in the Yangtze River Basin appear in three quantifiable forms of ecosystem services and resource utilization, including water quality, water quantity and water energy. All of them are of ecological effect-based compensation and rely on governmental authority to carry out the compensation between regions where were stakeholders in ecological conservation for the particular purpose and use of ecosystem service and use. The author argued that the effect-based ecosystem conservation compensation is not complete in the way to compensate substantial individuals that are real interest losers in the conversation. Therefore it is necessary to construct the property rightbased ecological conversation compensation schemes in order to further accomplish the passage of interests remedy from the effect gain side bottom down to the cause gain side. The property right-based compensation scheme is the cause-oriented legal adjustment of interests according to the identities of the affected property right holders, actions and contributions of the effect of ecological conservation and the legal provisions of water-related property rights.

the Yangtze River Basin; effect-based ecological conservation compensation; property right-based interested compensation; administrative governance; legal adjustment

X321；D922.68

1674-6252（2017）03-0030-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.030

本文受國家社科重大招標項目（14ZDC030），教育部人文規(guī)劃重大招標項目（16JZA015），“臺達環(huán)境與教育基金會中達環(huán)境法學者計劃”資助。

杜群（1968—），女，武漢大學環(huán)境法研究所教授，博士生導師，研究方向為環(huán)境與資源保護法，E-mail: qdu@whu.edu.cn。