當(dāng)前環(huán)境保護(hù)若干制度改革情況調(diào)研思考

俞海*，夏光，楊小明，趙子君

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029）

當(dāng)前環(huán)境保護(hù)若干制度改革情況調(diào)研思考

俞海*，夏光，楊小明，趙子君

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029）

本文是對(duì)華東、華南和西南若干開展環(huán)境保護(hù)制度改革試點(diǎn)工作的省份進(jìn)行調(diào)研后的報(bào)告?？傮w上，各地環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度改革工作各有特色，都有當(dāng)?shù)乇容^突出的某項(xiàng)制度改革，但沒有一個(gè)地方把所有制度改革都推進(jìn)得很好很快。進(jìn)展有快有慢，力度有大有小，成效有喜有憂。各地對(duì)環(huán)境保護(hù)部相關(guān)重點(diǎn)改革方案總體支持、部分存疑，在實(shí)施上有所創(chuàng)新，期待指導(dǎo)?？傮w建議：一是考慮在試點(diǎn)省份開展綜合性環(huán)保制度改革；二是抓住“牛鼻子”制度加快改革；三是為環(huán)保制度改革爭取更多的外部條件支持；四是為地方政府提供更多的改革空間；五是國家層面進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)制度頂層設(shè)計(jì)工作；六是中央和地方在推進(jìn)制度改革試點(diǎn)中有所側(cè)重；七是改革要充分吸納公眾意見；八是改革要注意提升基層能力。

環(huán)境保護(hù)；制度改革；調(diào)研

引言

當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)體制、政策改革和試點(diǎn)工作正在逐步有序推進(jìn)，及時(shí)總結(jié)評(píng)估改革的進(jìn)展、效果、存在的問題并提出相應(yīng)的改革建議，對(duì)于推動(dòng)改革穩(wěn)步前進(jìn)、實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)至關(guān)重要[1-9]。為此，2016年年底，筆者就生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、生態(tài)環(huán)境損害賠償、排污許可制、環(huán)境監(jiān)測(cè)體制機(jī)制、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、省以下垂直管理改革和環(huán)境監(jiān)管等政策和制度改革進(jìn)展情況赴華東、華南和西南若干試點(diǎn)省份進(jìn)行了專題調(diào)研，調(diào)研主要采取與政府部門和專家座談、實(shí)地考察、文獻(xiàn)綜述等方式，對(duì)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)制度改革進(jìn)展情況進(jìn)行了總結(jié)和思考。

1 環(huán)境保護(hù)制度改革工作總體判斷

1.1 進(jìn)展有快有慢

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度改革工作的試點(diǎn)省份推動(dòng)進(jìn)程普遍較快，而非試點(diǎn)省份大多持觀望態(tài)度。國家正式出臺(tái)詳細(xì)具體工作方案的改革工作進(jìn)展明顯優(yōu)于尚不全面或仍在征求意見中的改革方案。

1.2 力度有大有小

有些試點(diǎn)省份著力推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)體制機(jī)制、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，有些省份則側(cè)重于排污許可制和生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作?？紤]到各省份的環(huán)境質(zhì)量狀況、工業(yè)體量以及環(huán)境保護(hù)管理工作機(jī)制等實(shí)際情況，地方對(duì)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度改革工作的推進(jìn)力度與該地的環(huán)境質(zhì)量狀況等客觀因素存在一定關(guān)聯(lián)。

1.3 成效有喜有憂

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在試點(diǎn)省份的實(shí)施成效十分顯著，其立足于本身工業(yè)體量大等客觀因素，通過建立有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作機(jī)制和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，改革工作得以順利開展。而排污許可制和省以下垂直管理改革由于法律法規(guī)不完善、工作銜接不充分、技術(shù)水平不達(dá)標(biāo)等問題，真正落地生效存在一定困難和瓶頸。

總體而言，近年來各省份對(duì)環(huán)境保護(hù)部相關(guān)重點(diǎn)改革方案持總體支持、部分存疑的態(tài)度。目前環(huán)境保護(hù)改革工作在各省份的落地實(shí)施呈頂層模仿有余、自主創(chuàng)新不足的態(tài)勢(shì)。

2 環(huán)境保護(hù)制度改革工作存在的問題

2.1 生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)各項(xiàng)規(guī)定動(dòng)作取得了一定進(jìn)展，形成了生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的基本框架。目前存在以下問題：一是改革的范圍和實(shí)效不夠大，如試點(diǎn)省份在自然資源產(chǎn)權(quán)核算和干部審計(jì)考核中僅涉及幾個(gè)縣，而沒有形成有整體突破的政策試點(diǎn)。二是統(tǒng)一由國家發(fā)改委作為生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)牽頭部門，與試點(diǎn)省份建立的由省環(huán)保廳牽頭的生態(tài)文明建設(shè)體制不銜接，體制尚未理順。三是生態(tài)文明試驗(yàn)政策體系龐大，地方試點(diǎn)仍缺乏突破性的核心政策，多數(shù)政策改革試點(diǎn)處于蜻蜓點(diǎn)水狀態(tài)，未能有效深入。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革

目前形成的有效案例較少，損害評(píng)估的技術(shù)支撐不足，法律判決及磋商的過程漫長，相關(guān)配套政策不完善。一是生態(tài)環(huán)境損害賠償技術(shù)要求高，普遍存在損害鑒定評(píng)估難度大、能力弱的特點(diǎn)，導(dǎo)致試點(diǎn)工作推進(jìn)較慢。二是由于一個(gè)案件普遍同時(shí)存在刑事、民事兩個(gè)方面，案件處理速度慢，且若損害僅涉及民事賠償，案件最終判決的執(zhí)行力難以保證。三是賠償資金的管理、使用以及未來恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)、方案均不明確，改革的深入發(fā)展存在大量不確定因素。

2.3 排污許可制改革

試點(diǎn)省份雖然在企業(yè)排污許可證編制上已取得一定進(jìn)展，但由于受制于無明確上位法支持、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏、監(jiān)測(cè)監(jiān)察與許可證結(jié)合缺乏有效支撐等問題，因此排污許可制試點(diǎn)目前在技術(shù)層面工作基本完成，還未真正進(jìn)入法律監(jiān)管實(shí)施層面以及相關(guān)環(huán)保制度協(xié)調(diào)整合階段，仍需進(jìn)一步探索。其他大部分省份仍處于觀望狀態(tài)，同時(shí)等待中央明確頂層設(shè)計(jì)方案和具體細(xì)化的實(shí)施方案。

2.4 環(huán)境監(jiān)測(cè)體制機(jī)制改革

目前試點(diǎn)省份通過“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營”模式實(shí)現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營管理，達(dá)到了提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量、降低運(yùn)營成本的效果。但存在如下問題：一是對(duì)第三方監(jiān)測(cè)公司的考核標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，部分監(jiān)測(cè)公司能力難以界定。二是第三方監(jiān)測(cè)結(jié)果公信力不足，部分地方對(duì)第三方監(jiān)測(cè)存在偏見。三是各相關(guān)部門職責(zé)分工不明晰，各部門監(jiān)測(cè)存在重合，監(jiān)測(cè)結(jié)果存在差異。四是環(huán)境監(jiān)測(cè)體系監(jiān)管不力、力量不足，人員短缺現(xiàn)象較為普遍。五是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)仍需優(yōu)化完善。

2.5 生態(tài)保護(hù)紅線劃定

目前各試點(diǎn)省份均開展了生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作并取得一定成效。目前主要問題體現(xiàn)在：一是生態(tài)保護(hù)紅線尚未形成統(tǒng)一的管理辦法，需要國家出臺(tái)統(tǒng)一規(guī)定。二是尚未形成與其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，生態(tài)保護(hù)紅線工作落實(shí)落地不到位。三是某些省份的實(shí)際工作安排與國家要求存在差異。

2.6 省以下垂直管理改革

省以下垂直管理改革目前存在的問題主要體現(xiàn)在能力建設(shè)方面，包括環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法力量不足、人員配置和技術(shù)水平薄弱、監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)滯后等，需要進(jìn)一步探索促進(jìn)垂直管理改革的有效辦法。

3 環(huán)境保護(hù)制度改革需要處理好幾個(gè)重要關(guān)系

3.1 個(gè)別制度改革試點(diǎn)與系統(tǒng)推進(jìn)改革的關(guān)系

目前，環(huán)境保護(hù)改革主要采取“試點(diǎn)”的方式，即在某個(gè)省份試行某項(xiàng)環(huán)保制度改革，其他制度暫時(shí)不變，通過這個(gè)單項(xiàng)制度改革得到可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。環(huán)保改革工作的試點(diǎn)省份中，大部分省份僅開展了1～2項(xiàng)改革工作試點(diǎn)，難以體現(xiàn)各項(xiàng)改革政策的關(guān)聯(lián)性和配套效果，改革工作的整體成效有限。單項(xiàng)改革工作的落實(shí)落地需要與各項(xiàng)政策結(jié)合和聯(lián)動(dòng)。可否考慮在同一省份（市）同時(shí)開展多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)改革工作，以系統(tǒng)推進(jìn)各項(xiàng)改革政策的實(shí)施，進(jìn)而顯示出各項(xiàng)改革政策聯(lián)動(dòng)的整體性。雖單個(gè)省份（市）同時(shí)推進(jìn)各項(xiàng)改革措施的工作任務(wù)繁重，但更有利于地方各部門更系統(tǒng)地考慮各項(xiàng)改革政策的有機(jī)銜接，發(fā)現(xiàn)改革實(shí)施過程中存在的各類問題，避免工作的重疊或沖突。

3.2 制度改革涉及的主體責(zé)任與制度效果的關(guān)系

改革工作的成效與是否觸及主體責(zé)任存在顯著聯(lián)系。部分改革工作與政府責(zé)任（黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)）、企業(yè)責(zé)任（生態(tài)環(huán)境損害賠償）和源頭部門責(zé)任（生態(tài)保護(hù)紅線）掛鉤，直接觸及其核心利益，成為地方環(huán)保工作的“指揮棒”。而部分改革工作（如排污許可制、垂直管理改革等）主要探索了環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)制度和管理機(jī)制，未涉及各部門核心利益，難以成為環(huán)境保護(hù)工作的驅(qū)動(dòng)力。

3.3 環(huán)保制度改革與外部支持條件的關(guān)系

除環(huán)保工作本身外，環(huán)保改革工作需充分考慮外部環(huán)境的局限性，特別是環(huán)保以外的其他法律約束。環(huán)保改革工作的實(shí)施效力也受到外部環(huán)境的影響和約束，環(huán)保改革工作不僅僅是對(duì)環(huán)保工作本身的改革，也要對(duì)原先的法律框架進(jìn)行突破，改革工作的順利實(shí)施需要相應(yīng)的法律支撐和保障。

3.4 頂層設(shè)計(jì)與自主創(chuàng)新的關(guān)系

目前環(huán)保改革工作仍處于“自上而下”的實(shí)施狀態(tài)，各地方對(duì)環(huán)保改革工作頂層模仿有余、自主創(chuàng)新不足。國家已出臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)對(duì)大部分改革工作制定了嚴(yán)格框架，導(dǎo)致各地在實(shí)施過程中缺乏創(chuàng)新空間。由于各地環(huán)境質(zhì)量等實(shí)際情況不一、區(qū)域差異化現(xiàn)象顯著，某些地方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在其他地區(qū)無法復(fù)制，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)節(jié)。

4 推進(jìn)環(huán)境保護(hù)制度改革工作的建議

4.1 總體建議

4.1.1 考慮在試點(diǎn)省份開展綜合性環(huán)保制度改革

根據(jù)環(huán)保制度改革清單，設(shè)計(jì)綜合性和整體性的改革方案，將各相關(guān)制度改革統(tǒng)籌考慮，形成相互銜接、相互支持的“一攬子”改革框架，整體推進(jìn)各項(xiàng)制度改革，形成改革合力，避免長短板相互掣肘。

4.1.2 抓住“牛鼻子”制度加快改革

將真正涉及環(huán)保主體責(zé)任的制度作為改革重點(diǎn)，加快改革，如省級(jí)環(huán)保督察、黨政同責(zé)、生態(tài)環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)保護(hù)紅線劃定等，以這些核心制度帶動(dòng)其他改革制度的實(shí)施。

4.1.3 為環(huán)保制度改革爭取更多的外部條件支持

環(huán)保制度改革不僅僅是環(huán)保系統(tǒng)突破自身的問題，在一些改革中還涉及環(huán)保系統(tǒng)之外的法規(guī)約束等，環(huán)保部需要梳理約束環(huán)保制度改革的外部法律法規(guī)、上位法等，聯(lián)合其他相關(guān)部門為省級(jí)環(huán)保制度改革提供更多的改革授權(quán)。

4.1.4 為地方提供更多的改革空間

建議國家層面在頂層設(shè)計(jì)上給出一般的框架和指導(dǎo)意見，尊重各地方政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)節(jié)創(chuàng)新，鼓勵(lì)地方先行先試，提出適合自身情況的改革方案，通過靈活的辦法和手段推進(jìn)改革工作的順利實(shí)施。

4.1.5 國家層面進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)制度頂層設(shè)計(jì)工作，為試點(diǎn)省份提供指導(dǎo)和支持

如加強(qiáng)排污許可證應(yīng)盡快給予地方發(fā)放許可證的省級(jí)編碼，避免以后編碼不同導(dǎo)致的頻繁換證。進(jìn)一步明確生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的部門職責(zé)分工，通過深改組等部門給予環(huán)保改革以充分的法律支持和保障，解決國家新的頂層設(shè)計(jì)與前期試點(diǎn)工作成果銜接的問題。

4.1.6 中央和地方在推進(jìn)制度改革試點(diǎn)中有所側(cè)重

要考慮到試點(diǎn)政策目標(biāo)差異性和政策之間的協(xié)調(diào)性，推進(jìn)政策的力度和主體要有所側(cè)重。如許可證制度是解決制度體系的問題，垂直管理改革是解決環(huán)境信息受地方干預(yù)的問題，應(yīng)著重加強(qiáng)中央調(diào)度和推進(jìn)。而黨政同責(zé)、生態(tài)損害賠償、生態(tài)保護(hù)紅線劃定等是直接推進(jìn)地方環(huán)保工作的政策，應(yīng)進(jìn)一步加大地方試點(diǎn)力度，鼓勵(lì)地方自主創(chuàng)新。

4.1.7 改革要充分吸納公眾意見

進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與生態(tài)文明體制改革的地位，提升公眾參與度，保障公眾的監(jiān)督權(quán)力，賦予環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理更大的空間，在生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)紅線劃定等政策制定過程中要聽取公眾的意見。

4.1.8 改革要注意提升基層能力

生態(tài)文明體制建設(shè)，設(shè)計(jì)在中央，試點(diǎn)在地方，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)基層的能力建設(shè)，從技術(shù)評(píng)估能力、監(jiān)測(cè)監(jiān)察能力、社會(huì)治理能力等多方面給予試點(diǎn)地區(qū)以支持。

4.2 具體建議

4.2.1 生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)

一是從中央層面明確生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的各項(xiàng)工作職責(zé)分工。建議從國家層面出臺(tái)方案，從頂層設(shè)計(jì)方面對(duì)職責(zé)分工給予指示，明確生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)機(jī)制體制。

二是把大數(shù)據(jù)建設(shè)作為生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的重要支撐?！拔寤钡闹吸c(diǎn)就在于大數(shù)據(jù)，沒有大數(shù)據(jù)的支撐，就沒有各項(xiàng)改革工作的科學(xué)化和精細(xì)化。建議從國家層面建立大數(shù)據(jù)共享體制，以保證生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的科學(xué)性。

三是將環(huán)境保護(hù)的水、土、大氣等要素與住建、國土部門規(guī)劃進(jìn)行有效整合。建議國家加大多規(guī)融合的技術(shù)指導(dǎo)和扶持，確保生態(tài)文明建設(shè)的切實(shí)落地和有效實(shí)施。

4.2.2 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革

一是在國家層面出臺(tái)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金和公益訴訟基金的指導(dǎo)意見，保障鑒定評(píng)估工作。建議把賠償資金放入省級(jí)環(huán)保主管部門，由環(huán)保部門指定專用賬戶、一戶一用，一個(gè)賬戶對(duì)應(yīng)一個(gè)案件的賠償款。

二是環(huán)境保護(hù)部會(huì)同相關(guān)部門加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟等法律實(shí)務(wù)的培訓(xùn)，以提高環(huán)保部門工作人員的法律素養(yǎng)。

三是環(huán)保部門盡快制定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作程序規(guī)定，明確時(shí)限要求，對(duì)無意磋商的企業(yè)盡快提起訴訟，對(duì)磋商達(dá)成協(xié)議且賠償數(shù)額較低的實(shí)行一次性付清，確保賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)到位。

四是在法律層面解決目前同一案件的刑事部分和民事部分信息不共享問題，以解決在與企業(yè)進(jìn)行案件處理結(jié)果磋商過程中的不確定性問題，促進(jìn)案件的加快處理。

4.2.3 排污許可制改革

一是進(jìn)一步完善國家排放標(biāo)準(zhǔn)體系，解決目前在實(shí)際操作過程中沒有執(zhí)行依據(jù)的問題。

二是國家盡快完成排污許可證的頂層設(shè)計(jì)。建議給予試點(diǎn)省份許可證核發(fā)一個(gè)總的編號(hào)，以便于地方試點(diǎn)盡快進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，在試點(diǎn)中逐漸發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

三是國家開展標(biāo)準(zhǔn)、總量、環(huán)評(píng)等重大政策之間的頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，使排污許可證真正實(shí)行對(duì)污染源的“一證式”管理。

四是國家建立支撐排污許可證核發(fā)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將環(huán)統(tǒng)、總量、標(biāo)準(zhǔn)等數(shù)據(jù)納入平臺(tái)，以支撐排污許可證工作的試點(diǎn)推進(jìn)。

4.2.4 環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革

一是建立嚴(yán)明的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。對(duì)第三方監(jiān)測(cè)單位進(jìn)行嚴(yán)格考核，發(fā)現(xiàn)違規(guī)運(yùn)營一律開除。若出現(xiàn)地方政府的干預(yù)、威脅，也通過媒體向社會(huì)曝光，進(jìn)而向社會(huì)表明已建立嚴(yán)明的監(jiān)管體系。

二是加強(qiáng)第三方監(jiān)測(cè)的普及推廣工作。目前很多省份對(duì)第三方監(jiān)測(cè)存在偏見的主要原因是地方政府對(duì)第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)不夠到位，建議加強(qiáng)對(duì)第三方監(jiān)測(cè)的普及推廣工作。

三是對(duì)工作職責(zé)進(jìn)行明確劃分。建議從環(huán)保部角度，把水利、國土等各相關(guān)部門存在交叉的工作職責(zé)進(jìn)行明確劃分，以便環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革工作的落地實(shí)施。

四是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。針對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管不力、力量不足的問題，建議推動(dòng)中編辦、財(cái)政部盡快出臺(tái)全國環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員編制指導(dǎo)意見，按照環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)量測(cè)算人員編制標(biāo)準(zhǔn)并下發(fā)實(shí)施。

五是統(tǒng)籌安排資金保障。建議探索推行PPP等第三方建設(shè)運(yùn)行模式，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。通過多渠道籌措資金滿足生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需要，進(jìn)而推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，提高環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展水平。

4.2.5 生態(tài)保護(hù)紅線劃定

一是在國家層面盡快出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法。通過管理辦法明確生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)，特別是I類紅線區(qū)的管控要求，以便各省份環(huán)保部門盡快協(xié)調(diào)發(fā)改委完成負(fù)面清單制定工作，進(jìn)而更好地指導(dǎo)地方開展生態(tài)保護(hù)紅線管控工作。

二是國家出臺(tái)整體的生態(tài)紅線區(qū)的管控辦法。通過整合各個(gè)部門之間的統(tǒng)一規(guī)則和審批方案，在生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，與各地方發(fā)改委、國土、住建等部門的批復(fù)規(guī)劃等工作構(gòu)成匹配和協(xié)調(diào)機(jī)制。

三是在工作機(jī)制方面建議國家考慮各省份的實(shí)際情況，尊重省政府意見。希望國家對(duì)省政府的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作側(cè)重于做出有效指導(dǎo)并重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)管，各省政府的具體做法和實(shí)施方案可根據(jù)實(shí)際情況而定。

4.2.6 省以下垂直管理改革

一是有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的力量，積極探索跨流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)的有效做法。

二是根據(jù)各地情況適當(dāng)調(diào)整人員編制，對(duì)專業(yè)技術(shù)人員開展培訓(xùn)。對(duì)工作強(qiáng)度大的市站增加人員編制、配齊人員隊(duì)伍、完善相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、提高技術(shù)人員素質(zhì)水平，進(jìn)而解決各地市環(huán)境監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)人員超編、混編問題，提高工作效率和工作質(zhì)量。

三是對(duì)市環(huán)境監(jiān)測(cè)站制定污染源應(yīng)急監(jiān)測(cè)專項(xiàng)工作方案。提高污染源應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力建設(shè)水平，有效應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件。

四是完善各市縣監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制，制定監(jiān)察執(zhí)法工作方案，保證環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的有效實(shí)施。

[1] 國務(wù)院．國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知：國發(fā)〔2016〕65號(hào)[EB/OL]. (2016-12-05). http://www. gov.cn/zhengce/content/2016-12/05/content_5143290.htm.

[2] 國務(wù)院．生態(tài)文明體制改革總體方案[EB/OL]. (2015-09-21). http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/ content_2941157.htm.

[3] 國務(wù)院．關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見[EB/OL]. (2016-08-22). http://www.gov.cn/gongbao/ content/2016/content_5109307.htm.

[4] 國務(wù)院．生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案[EB/OL].

(2015-12-03). http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/03/ content_5019585.htm.

[5] 國務(wù)院．生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案[EB/OL]. (2015-08-12). http://www.gov.cn/xinwen/2015-08/12/ content_2911603.htm.

[6] 國務(wù)院辦公廳．國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知：國辦發(fā)〔2016〕81號(hào)[EB/OL]. (2016-11-21). http://www.gov.cn/zhengce/ content/2016-11/21/content_5135510.htm.

[7] 國務(wù)院辦公廳．關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見[EB/OL]. (2016-09-22). http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/ content_5110853.htm.

[8] 環(huán)境保護(hù)部．關(guān)于印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》的通知：環(huán)水體〔2016〕186號(hào)[EB/OL]. (2016-12-23). http:// www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201701/t20170105_394012. htm.

[9] 環(huán)境保護(hù)部．關(guān)于印發(fā)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》的通知：環(huán)發(fā)〔2015〕56號(hào)[EB/OL]. (2015-05-08). http://www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201505/t20150518_301834.htm.

The Ongoing Reform of Environmental Institutions and Policies: An Empirical Survey

YU Hai*, XIA Guang, YANG Xiaoming, ZHAO Zijun
（Policy Research Center for Environment and Economy, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029）

This paper is a report of an empirical survey on the ongoing reform of environmental institutions and policies of pilot provinces in China. In general, the reform of each province has its own features on particular environmental institution or policy of environmental protection. However, there is no province can promote all of the institutional reforms fast and well. In terms of the institutional reform work in the investigated provinces, the degrees of progresses are varied, the enforcement strengths are different, and the effects are inconsistent. In the aspects of the relevant key reform programs from the Ministry of Environmental Protection, the provinces hold support attitude in general, but some concerns are still exist. The provinces have made some innovations, and they are looking forward to the guidance from the higher. The overall recommendations are listed as follows: ①Carry out comprehensive environmental protection institutional reform in pilot provinces; ②Pay more attention on “ox muzzle” institutions - the focal institutions with traction and guidance, in order to accelerate the pace of institutional reform; ③Endeavour to more external support conditions for the reform of environmental institutions and policies; ④Provide more innovation space for local governments; ⑤Further strengthen the top-level design at the national level; ⑥Find and focus on the focal points in the institutional reform works on central and local levels; ⑦the reform are supposed to absorb the public opinions; ⑧Take effort to upgrade the capacity of grass-roots.

environmental protection; institutional reform; empirical survey

X321

1674-6252（2017）03-0037-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.037

*責(zé)任作者： 俞海（1974—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心環(huán)境戰(zhàn)略部主任、研究員，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境戰(zhàn)略、生態(tài)文明、綠色經(jīng)濟(jì)、環(huán)境治理體系現(xiàn)代化等，E-mail: yuhai@prcee.org。