淺析養(yǎng)老機構(gòu)消防安全管理及火災(zāi)防范對策

高維娜

(公安部消防局，北京 100054 )

當(dāng)前，我國人口老齡化形勢嚴(yán)峻，日益成為影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長期性重大問題。截至2015年底，我國60歲以上老年人口2.22億，占總?cè)丝?6.1%，失能老人近4 000萬，空巢老人超1億，農(nóng)村60歲以上人口1.24億，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨“未富先老”和“未備先老”的雙重壓力。黨的十八大提出“積極應(yīng)對人口老齡化，大力推進老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，為我國老齡服務(wù)體系建設(shè)帶來重大機遇。截至2017年6月底，全國共有養(yǎng)老機構(gòu)3.87萬余家(床位數(shù)達(dá)到10張以上的實際運營的養(yǎng)老機構(gòu))、床位420余萬張，從業(yè)人員53萬人，收住老年人服務(wù)對象209萬人[1]。由于養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展時間短、缺乏安全管理經(jīng)驗、人員消防素質(zhì)不高等原因，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展依然面臨諸多問題，特別是近年來一些地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)相繼發(fā)生重特大火災(zāi)事故，造成嚴(yán)重人員傷亡和惡劣社會影響，也暴露出養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展中存在的消防安全突出問題。

一、養(yǎng)老機構(gòu)的概念及發(fā)展趨勢

(一)養(yǎng)老機構(gòu)的概念

養(yǎng)老機構(gòu)是指為老年人提供集中居住、生活照料、康復(fù)護理、精神慰藉、文化娛樂等服務(wù)的老年人服務(wù)組織，其主要服務(wù)對象是失能、半失能老年人。養(yǎng)老機構(gòu)具有福利性、公益性的本質(zhì)屬性及投資大、見效慢、利潤低、風(fēng)險大的特點，需要政府作為公益性、福利性事業(yè)和產(chǎn)業(yè)給予扶持[2]。

(二)養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展趨勢

1．民辦民營養(yǎng)老機構(gòu)將成為發(fā)展主體。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，市場經(jīng)濟體制的不斷完善，養(yǎng)老機構(gòu)的市場化進程不斷加快，養(yǎng)老機構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的一個重要部分，開始向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。養(yǎng)老院實現(xiàn)了過去政府包辦直管、收住特困供養(yǎng)對象，到現(xiàn)在社會力量廣泛參與、服務(wù)所有社會老年人的整體轉(zhuǎn)型，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平有了明顯提升。未來，民辦民營養(yǎng)老機構(gòu)將逐漸成為養(yǎng)老機構(gòu)的主體，養(yǎng)老機構(gòu)的市場化趨勢將會更加明顯。

2．養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)將與居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展。從中國老齡科學(xué)研究中心的三次全國調(diào)查數(shù)據(jù)來看，2000年，老年人愿意入住養(yǎng)老機構(gòu)的比例為15.4%，2006年為15.6%，但2010年下降到12%。相比于集中居住照料的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)，在熟悉的社區(qū)獲得連續(xù)性、綜合性的服務(wù)更符合老年人心理和服務(wù)需求特點。隨著我國養(yǎng)老服務(wù)的快速發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的不斷建立完善，機構(gòu)和居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展將是必然趨勢[3]。

3．小型化、連鎖化將成為養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展主要態(tài)勢。從我國老年人養(yǎng)老服務(wù)需求和國際養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展趨勢看，“就地養(yǎng)老”是大勢所趨。同時，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是微利行業(yè)，只有通過規(guī)模經(jīng)濟才能實現(xiàn)盈利，小型化、連鎖化經(jīng)營是機構(gòu)獲取市場份額、提高市場競爭力的必然選擇，未來養(yǎng)老機構(gòu)小型化、專業(yè)化、社區(qū)化、連鎖化的趨勢將會更加明顯。

二、養(yǎng)老機構(gòu)存在的消防安全問題

(一)消防安全責(zé)任不落實，內(nèi)部安全管理混亂

一些養(yǎng)老機構(gòu)的消防安全負(fù)責(zé)人、管理人安全意識淡漠，存在僥幸心理，往往只重視經(jīng)營和效益，忽視消防安全管理，未落實崗位消防安全責(zé)任制，也沒有制定消防安全管理制度，在火災(zāi)隱患整改和消防安全設(shè)施改造方面不舍得投入；有的養(yǎng)老機構(gòu)只注意照顧好服務(wù)人群的日常生活起居，幾乎不組織防火檢查巡查，也不懂得如何整改火災(zāi)隱患。2009年8月27日清晨，吉林遼源煤山敬老院發(fā)生火災(zāi)時，管理人外出買菜將房間鎖閉，致使房間內(nèi)6名老人無法逃生而死亡。

(二)建筑防火不合格，存在先天消防安全隱患

近年來我國養(yǎng)老機構(gòu)增長較快，特別是設(shè)在農(nóng)村、社區(qū)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)面廣量多，未納入消防監(jiān)督管理范圍，普遍存在建筑耐火等級低、防火分區(qū)超面積、樓層設(shè)置不符合規(guī)定、疏散樓梯不足等建筑防火問題。河南魯山發(fā)生大火的老年公寓，就是違規(guī)使用易燃聚苯乙烯夾芯彩鋼板搭建，且吊頂空間整體貫通，加劇火勢迅速蔓延并猛烈燃燒，導(dǎo)致整體建筑短時間內(nèi)垮塌損毀。

(三)消防設(shè)施不完善，大多未設(shè)自動消防設(shè)施

受建設(shè)年代、管理觀念因素影響，養(yǎng)老機構(gòu)普遍只有消火栓、滅火器。另外，養(yǎng)老機構(gòu)具有投資收益期長、利潤低的特點。據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心2014年對12個城市養(yǎng)老院的調(diào)查，48.1%養(yǎng)老院持平，32.5%虧損，19.4%盈余。由于經(jīng)費資源不足，許多養(yǎng)老機構(gòu)無力出資配置自動消防設(shè)施。《建筑設(shè)計防火規(guī)范》(GB 50016—2014)明確規(guī)定，老年人建筑應(yīng)該設(shè)置自動火災(zāi)報警系統(tǒng)，其中500 m2以上的還應(yīng)設(shè)置自動滅火系統(tǒng)。目前能達(dá)到這兩點要求的養(yǎng)老機構(gòu)寥寥無幾。

(四)用火用電不規(guī)范，極易引發(fā)火災(zāi)

一些養(yǎng)老機構(gòu)私拉亂接電線、線路老化、敷設(shè)不規(guī)范，絕大部分未采取穿管保護措施，違規(guī)使用電熱毯、電爐、熱得快等問題突出，常常因為漏電、短路、超負(fù)荷、接觸電阻過大等原因引發(fā)火災(zāi)，河南魯山養(yǎng)老院特別重大火災(zāi)和吉林輝南養(yǎng)老院較大火災(zāi)的直接原因都是電氣事故。另外，由于在老年人室內(nèi)臥床吸煙、使用明火、點蚊香，遺留火種未及時處置而引發(fā)的火災(zāi)也不少。2011年6月，河南信陽市燦爛夕陽養(yǎng)老院蚊香引燃被褥火災(zāi)，江西新余市仙女湖養(yǎng)老院因蠟燭照明引燃可燃物火災(zāi)，均造成3名老人死亡。

(五)培訓(xùn)演練不到位，人員消防安全素質(zhì)差

我國養(yǎng)老機構(gòu)特別是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的從業(yè)及護理人員普遍文化程度較低、流動性大，接受消防安全上崗轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)的比例也低。有的養(yǎng)老機構(gòu)雖然也組織消防演練，但沒有更多考慮白天和夜間、工作日和節(jié)假日等因素，也不考慮服務(wù)對象的身體、心理健康狀況，演練的針對性和實效性不強，走過場現(xiàn)象嚴(yán)重，人員自防自救能力弱。另外，大多數(shù)養(yǎng)老院未建立單位志愿消防隊和微型消防站，缺少能夠及時發(fā)現(xiàn)并組織撲救初起火災(zāi)的力量；一些雖建立了微型消防站，配備了基本消防器材，但人員年齡偏大、流動性大，且未定期組織培訓(xùn)演練，火災(zāi)處置能力不強。

(六)未經(jīng)消防審批，安全隱患突出

據(jù)民政部門統(tǒng)計，各級民政部門直屬養(yǎng)老機構(gòu)因條件較好，均辦理了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可證。而街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)，很多由于未取得前期土地、規(guī)劃手續(xù)，或者因歷史等原因手續(xù)丟失，不能申報消防審批。另外，許多民辦養(yǎng)老機構(gòu)建筑是由廠房、辦公樓、商用樓改建或者村民自建而成，建設(shè)時沒有按照消防標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，后天改造難度非常大，普遍不符合現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)置要求，也不能通過消防審批。近年來，公安消防部門積極落實國務(wù)院全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量工作部署，積極為養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)發(fā)展出主意、想辦法，會同民政等部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》，明確取消了1998年9月1日前建成使用以及部分養(yǎng)老機構(gòu)的消防審批備案，但據(jù)2017年8月養(yǎng)老院大檢查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，仍然約有52.5%的養(yǎng)老機構(gòu)未取得消防審批手續(xù)。

另外，從養(yǎng)老機構(gòu)福利性、公益性的屬性及投資大、見效慢、利潤低、風(fēng)險大的特點，以及民辦、居家和小型連鎖化的發(fā)展趨勢來看，以上問題在相當(dāng)一段時間內(nèi)難以得到有效解決，甚至?xí)油怀觥?/p>

三、養(yǎng)老機構(gòu)消防安全管理和火災(zāi)防范對策

(一)落實消防主體責(zé)任，完善組織機構(gòu)

立法者在制定與養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)的法規(guī)時，將涉及到的安全方面的問題予以明確規(guī)定，明確責(zé)任主體，督促民間養(yǎng)老機構(gòu)和職能部門各盡其責(zé)，避免意外發(fā)生。按照《中華人民共和國消防法》“單位全面負(fù)責(zé)”的規(guī)定和《國務(wù)院關(guān)于加強和改進消防工作的意見》(國發(fā)〔2011〕46號)有關(guān)單位主體責(zé)任的要求，單位是消防安全責(zé)任第一主體，其法定代表人和主要負(fù)責(zé)人對消防安全負(fù)總責(zé)。養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立并落實逐級消防安全責(zé)任制，明確消防安全管理部門，配備專兼職管理人員，明確各級、各崗位的消防安全職責(zé)。屬于重點單位的養(yǎng)老機構(gòu)還應(yīng)確定一名消防安全管理人，負(fù)責(zé)組織實施日常消防安全管理工作，制定年度消防工作計劃，組織防火檢查巡查、火災(zāi)隱患整改、消防安全宣傳培訓(xùn)、滅火疏散演練等。養(yǎng)老機構(gòu)經(jīng)營管理者要切實提高火災(zāi)事故風(fēng)險防范意識，將安全與生產(chǎn)經(jīng)營同部署、同推進。

(二)采取物防技防措施，改善消防安全條件

養(yǎng)老機構(gòu)注重經(jīng)營的同時，在消防安全管理和設(shè)施改造方面要舍得投入、加大投入，才能改變目前大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施簡陋、消防設(shè)施硬件條件差的現(xiàn)狀。要按照國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)配備自動報警、自動噴水滅火及應(yīng)急照明、滅火器等消防設(shè)施、器材，在老年人、殘疾人活動場所、住宿場所安裝獨立式感煙探測報警器和簡易噴淋系統(tǒng)。要區(qū)分服務(wù)對象的行為能力和認(rèn)知特點，分別設(shè)置住宿場所，對于行為能力強、認(rèn)知能力高的老年人可以在建筑較高樓層或距離安全出口較遠(yuǎn)處設(shè)置住宿；對于失能、半失能、認(rèn)知能力不高的，盡量設(shè)置建筑較低樓層和更有利于人員疏散的住宿，并增加專門看護力量，配置輪椅、擔(dān)架、可移動病床等緊急情況可以用于疏散的設(shè)施。在疏散通道、安全出口、重要場所、重點部位設(shè)置消防安全警示、提示標(biāo)識，在消防設(shè)施、器材上標(biāo)明使用的方法。對于消防隱患整改、消防設(shè)施配置方面經(jīng)費確有困難的養(yǎng)老機構(gòu)，可以通過申請社會財政支持、社會捐助、單位自籌等多種方式加大投入，改善安全條件。

(三)實施標(biāo)準(zhǔn)化管理，提高消防管理水平

2015年河南魯山“5·25”養(yǎng)老院特大火災(zāi)后，民政部、公安部聯(lián)合出臺了《社會福利機構(gòu)消防安全管理十項規(guī)定》(民函〔2015〕280號)[4]，同時《建筑設(shè)計防火規(guī)范》及《人員密集場所消防安全管理》(GA 654—2006)還規(guī)定了養(yǎng)老機構(gòu)消防設(shè)置的技術(shù)要求，為實施養(yǎng)老機構(gòu)消防安全規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理提供了依據(jù)[5]。具體包括：建立每月防火檢查、每日防火巡查制度，及時消除火災(zāi)隱患和各類致災(zāi)因素；嚴(yán)禁鎖閉安全出口，占用、堵塞疏散通道，在外窗設(shè)置鐵柵欄，確保用于人員疏散逃生和滅火救援的生命通道暢通；按標(biāo)準(zhǔn)配置消防設(shè)施器材，定期維護保養(yǎng)確保完好有效，可以配備符合供養(yǎng)對象感知特點的報警和疏散逃生設(shè)施；針對老年人因臥床吸煙和用火、用電不慎造成火災(zāi)的問題，制定并落實嚴(yán)格的用火、用電制度和防范措施，特別是負(fù)責(zé)安全的管理人員、專門看護人員要盡到看管提醒的責(zé)任；制定演練預(yù)案，組織開展針對性強的全員應(yīng)急疏散逃生演練，切忌演練走過場。各級養(yǎng)老機構(gòu)要嚴(yán)格執(zhí)行落實，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置和管理，提升火災(zāi)自防自救能力[6]。

(四)加強消防宣傳培訓(xùn)，增強從業(yè)人員素質(zhì)

消防安全，宣傳先行。各級養(yǎng)老機構(gòu)要按照法律規(guī)定，每半年至少開展一次針對全體員工的消防安全培訓(xùn)，所有員工應(yīng)當(dāng)了解本崗位火災(zāi)危險性和防火措施，會報火警、會撲救初起火災(zāi)，會組織老年人疏散逃生；員工在新上崗、轉(zhuǎn)崗前也要結(jié)合新崗位的特點，開展消防安全培訓(xùn)；結(jié)合老年人的身體、心理健康狀況，有針對性地開展消防安全常識、用火用電用油用氣知識和逃生自救宣傳；民政部門和消防部門結(jié)合消防安全培訓(xùn)活動，將養(yǎng)老機構(gòu)消防安全責(zé)任人、管理人及從業(yè)人員納入重點培訓(xùn)范疇。通過多層面廣泛開展消防安全宣傳教育培訓(xùn)活動，切實提高養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員、老年人的消防安全素質(zhì)和自救逃生能力，使消防安全入腦入耳入心，關(guān)鍵時刻能夠發(fā)揮至關(guān)重要作用。

(五)推廣建立微型消防站，提高自防自救能力

微型消防站是單位自行建立的志愿消防組織，在現(xiàn)役消防隊未到場之前，可以在最快時間發(fā)現(xiàn)火情并組織到場撲救，對于防范初起火災(zāi)釀成大災(zāi)，減少火災(zāi)亡人具有重要的作用。鑒于養(yǎng)老機構(gòu)老年人疏散逃生能力不強，容易在火災(zāi)中傷亡，應(yīng)當(dāng)在各類養(yǎng)老機構(gòu)推廣建立微型消防站。按微型消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)配齊人員及消防器材，定期組織滅火和疏散逃生演練，以救早、滅小和“3分鐘到場”撲救初起火災(zāi)為目標(biāo)，劃定最小滅火單元，明確每班次、各崗位人員負(fù)責(zé)報警、疏散、撲救初起火災(zāi)的職責(zé)，開展消防檢查巡查、消防宣傳、初起火災(zāi)撲救等火災(zāi)防控工作。條件成熟的，可以與周邊單位、社區(qū)微型消防站、志愿消防力量建立聯(lián)防協(xié)作關(guān)系，發(fā)揮治安聯(lián)防、保安巡防等群防群治隊伍作用。

(六)加強行業(yè)監(jiān)管，筑牢安全防線

安全是養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量的根本保障，強化“管行業(yè)就要管安全”理念，嚴(yán)格執(zhí)行消防安全管理規(guī)定，切實保障安全。各級民政部門要落實行業(yè)消防安全責(zé)任，逐步建立常態(tài)化消防工作與業(yè)務(wù)工作同部署、同檢查、同考核的工作機制；加強基層民政部門養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管力量配備，提升監(jiān)管能力；明確彩票公益金用于養(yǎng)老機構(gòu)隱患整改和消防設(shè)施改造的比例，解決養(yǎng)老機構(gòu)因經(jīng)營困難安全投入不足難題。各級公安消防部門要切實加強日常消防監(jiān)督管理工作，嚴(yán)肅查處消防設(shè)計審核驗收和消防安全檢查不合格的單位，提請政府堅決拆除違章易燃養(yǎng)老建筑，推動消防安全主體責(zé)任落實。民政部門、消防部門要以消防安全為重點，建立分級分類安全管理體系，聯(lián)合對轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老機構(gòu)進行全面細(xì)致地排查，掌握養(yǎng)老機構(gòu)的消防安全狀況，摸清底數(shù)，建立臺賬，及時督促單位消除火災(zāi)隱患。建立民政、公安、土地、規(guī)劃等部門信息溝通和聯(lián)合執(zhí)法機制，嚴(yán)把養(yǎng)老機構(gòu)的消防安全源頭關(guān)，對不具備消防安全條件且難以整改的，民政部門要依法予以取締，對土地、規(guī)劃、資金、人才等影響?zhàn)B老機構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵因素，推動政府將養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)總體規(guī)劃布局，合理確定土地用途和使用年期。

(七)加強安全風(fēng)險管理，健全行業(yè)評估機制

要摸索創(chuàng)新機制，加強對養(yǎng)老機構(gòu)火災(zāi)隱患風(fēng)險管理。在制度建設(shè)方面，將消防安全作為重要指標(biāo)和依據(jù)，健全養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管機制，實施養(yǎng)老機構(gòu)行政許可、等級評定年檢制度，推動養(yǎng)老機構(gòu)提高消防規(guī)范化服務(wù)建設(shè)水平。在安全監(jiān)管方面，要加強行業(yè)內(nèi)監(jiān)管力度。民政部門作為養(yǎng)老機構(gòu)的行業(yè)主管部門，要嚴(yán)格實施養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可權(quán)限，加強對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督管理，聯(lián)合消防部門組織開展消防專項和綜合整治，及時查處消防違法違規(guī)行為，凈化養(yǎng)老機構(gòu)消防安全環(huán)境。同時，探索建立第三方評估機制，加強外部評價。利用消防安全專門評估機構(gòu)或者由專家、社會工作者、志愿者等人員組成的第三方評估隊伍，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進行消防安全評估，并向社會公布評估結(jié)果。建立覆蓋養(yǎng)老院、從業(yè)人員和服務(wù)對象的行業(yè)信用體系，建立健全信用信息記錄和歸集機制，探索建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)黑名單制度。

[1] 吳玉韶,王莉莉,孔偉,等.中國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展研究報告[J].老齡科學(xué)研究,2015,3(8):13-24.

[2] 王寶寬.民間養(yǎng)老機構(gòu)法律問題研究[D].保定:河北大學(xué)，2010.

[3] 王莉莉.中國城市地區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展分析[J].人口學(xué)刊,2014,36(4):83-92.

[4] 民政部,公安部.社會福利機構(gòu)消防安全管理十項規(guī)定:民函〔2015〕280號[Z].2015.

[5] 中華人民共和國公安部.建筑設(shè)計防火規(guī)范:GB 50016—2014[S].北京:中國計劃出版社,2015.

[6] “5.25”特別重大火災(zāi)事故調(diào)查組.河南平頂山“5.25”特別重大火災(zāi)事故調(diào)查報告[R].安全監(jiān)管總局人事司，2015.