曾 沛

(成都職業(yè)技術學院，四川成都 610000)

律師參與政府重大決策的途徑研究與思考

曾 沛

(成都職業(yè)技術學院，四川成都 610000)

政府法律顧問;法治政府建設;依法決策

法治是一個國家邁向文明的標志。推進和深化律師參與政府重大決策的法律風險評估及防范是促進依法行政、建設法治政府的迫切要求，也是創(chuàng)新社會治理的客觀要求，更是促進轉變政府職能的現(xiàn)實需求。隨著法治建設的不斷加強，政府法律顧問在參與重大項目法律風險評估、重大維護穩(wěn)定事件處置、政府規(guī)范性文件制定等方面將發(fā)揮出更加積極的作用。政府法律顧問制度也將逐步破解當前存在的工作職責不清、工作機制不暢、工作保障不夠、工作缺乏考核的問題，推進律師參與政府重大決策制度取得更好的實際效果。

十八屆三中全會《決定》指出，“普遍建立法律顧問制度。完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制[1]”。 這是推進國家法治體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和現(xiàn)實選擇。十八屆四中全會《決定》指出，“各級政府必須在黨的領導下在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府[2]。要建立重大決策終身責任追究制度，將法治建設成效納入政績考核”。這是全面推進依法治國的措施之一，體現(xiàn)了法治社會的進步；也是推進依法行政，依法執(zhí)政、加快建設法治中國的根本要求[3]。而政府法律顧問制度作為法治政府建設的重要部分，對于政府依法履職、深化行政執(zhí)法體系改革、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法和監(jiān)督行政權力行使等方面都發(fā)揮出了重大的作用。如何建立和完善政府顧問制度，讓律師參與到政府重大決策法律風險評估及防范具有重大研究價值。

一、律師參與政府重大決策是法治政府建設的必然趨勢

推進和深化律師參與政府重大決策的法律風險評估及防范是促進依法行政、建設法治政府的迫切要求，也是創(chuàng)新社會治理的客觀要求，更是促進轉變政府職能的現(xiàn)實需求。因此，建立政府法律顧問制度，讓律師參與政府重大決策具有重大意義，是發(fā)展的必然趨勢。

(一)有利于法治政府的建設。黨的十八大強調要以法治思維治國理政，提出了到2020年實現(xiàn)“法治政府基本建成”的目標，為律師參與政府重大決策服務法治政府建設指明了方向，也提出了新的更高的要求。推進和深化律師參與政府重大決策的法律風險評估及防范工作，推動政府法律顧問全面參與政府行政決策和行政執(zhí)法各領域各環(huán)節(jié)，有利于各級政府提高依法決策、依法行政的能力水平，更好地促進管理活動規(guī)范化、法治化，切實把法治精神貫穿到經濟社會管理事務的全過程。

(二)有利于政府職能的轉變。黨的十八大提出推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義轉變的新要求。十八屆四中全會上中央提出了“建立重大決策終身責任制度及責任倒查機制”，增大了政府重大決策失誤的違法成本。引入律師參與政府重大決策能夠有效避免黨員干部因法律素養(yǎng)的不足，導致瀆職失職行為的發(fā)生；能夠有效幫助政府加強市場監(jiān)管，完善市場體系，促進政府和市場良性關系的建立；能夠服務保障和改善民生，促進建立完善的政府公共服務體系；能夠創(chuàng)新社會管理，促進社會和諧穩(wěn)定。

(三)有利于良好法治環(huán)境的營造。我國已進入全面推進依法治國的關鍵時期，需要引入專業(yè)的律師團隊參與政府重大決策，不斷增強律師在法治建設各環(huán)節(jié)、各領域的參與度和影響力。通過律師參與政府重大決策，提供必要的法律建議，切實提升政務依法行政能力水平，有效減少涉法矛盾糾紛。引入律師參與政府重大決策能夠營造良好的法治環(huán)境，有利于吸引企業(yè)、人才、資金等發(fā)展要素向地區(qū)集聚，促進地方經濟健康有序發(fā)展。

(四)有利于群眾認可度的提升。當前我國正處在經濟轉型時期，面臨著諸多發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)，也正處在社會矛盾凸顯和不穩(wěn)定因素多發(fā)期，增大了政府重大決策的難度，對政府的行政決策提出了更高的要求。政府重大決策涉及面廣，影響大，決策失誤很可能極大地損害相對人的合法權益。一旦相對人利益受到侵犯，很容易引發(fā)惡性群體事件，從而使政府陷入到信任危機當中。引入律師參與政府重大決策能夠有效避免涉法涉訴風險，增強群眾對政府決策的理解度和認可度，提升政府公信力。

二、律師參與政府重大決策的主要形式

政府法律顧問不應僅僅為政府提供簡單的法律咨詢、代理行政及民事訴訟，陪同領導接訪等法律事項，而應從多角度、全方位、全過程介入政府日常工作，特別是要參與到政府重大決策中去[4]。因此，政府就重大事項進行決策時，應設定一個必經程序，即邀請政府法律顧問列席會議，為政府決策把好法律關。

(一)參與制定政府規(guī)范性文件。聘請律師參與規(guī)范性文件的制定，提供規(guī)范性文件風險評估報告，能夠進一步提高規(guī)范性文件制定的質量，從源頭上做到依法行政。律師參與這些規(guī)范性文件制定可以有以下兩個方式把握：第一，律師參與制定政府部門規(guī)范性文件起草工作，對其合法性把關，確保這些文件既是政府依法管理的工具，又是被管理者保護權益的依據(jù)，形成既方便管理，又能相互制約的文明規(guī)范的管理模式，切實保證政府貫徹執(zhí)行上位法，強化社會經濟事務管理的重要職能。第二，建立規(guī)范性文件的制定和備案登記制度，防止規(guī)范性文件相互沖突?，F(xiàn)階段許多政府規(guī)范性相互沖突，相互扯皮，讓具體的執(zhí)法部門和人民群眾無所適從。建立備案登記制度，發(fā)布前由法律顧問進行審查，從發(fā)布的源頭上加以控制。

(二) 參與重大項目法律風險評估。聘請律師出具一份完整的項目法律風險評估書，對該政府參與的重大投資項目法律風險程度予以明確，對相關的法律風險提出一些有前瞻性、可預判的預防措施，有利于政府作出更加科學的決策。該風險評估報告應該包括以下三個方面：一是項目總體概況。律師制作項目法律評估書必須站在客觀中立的角度為政府進行法律風險評估，對投資的背景、規(guī)模、發(fā)展前景等總體情況要有總體概況性分析。二是法律風險分析。律師進行法律風險評估時，必須要全方位地根據(jù)民法、行政法、擔保法、合同法、公司法等相關法律法規(guī)對重大項目可能產生的法律風險作出詳盡分析，能夠提前使政府能做出相應風險的應對準備。三是明確評估結論。要對重大投資項目的合法性、可行性進行明確，拿出具體的評估結論，針對政府投資重大項目進行法律風險預判。

(三)參與處置重大維護穩(wěn)定事件。聘請律師作為獨立第三方參與社會穩(wěn)定風險評估，對合法性、合理性、可行性及安全性等方面進行綜合分析。特別是在合法性方面，要尤其關注決策權限、決策程序、決策內容的合法性問題；在安全性方面，要充分考慮是否會引發(fā)較大的社會影響，尤其關注社會治安問題、網絡評價風險等問題，以及為防止此類風險發(fā)生或已經出現(xiàn)此類風險后的防范預案與方案是否合法合理。建議將律師出具的法律意見書作為重大維穩(wěn)事件處置的前置性程序，建立起參與風險評估服務律師資質管理制度，推行入庫律師事務所的強制性執(zhí)業(yè)保險安排[5]，以提高入庫律師履職積極性。同時，將律師事務所出具法律意見書納入由政府購買服務的范圍，按行業(yè)正常收費標準支付律師費用，使此項工作進入常態(tài)化軌道。

(四)參與處置重大信訪案件。在信訪群眾與政府之間，搭建律師參與涉法信訪能溝通橋梁，協(xié)調和處理各種利益沖突，能夠有效緩解社會矛盾。律師參與政府重大信訪案件處置，能夠為信訪群眾解答法律疑問，提供法律咨詢；依法疏導信訪人員，對涉法事項通過正常渠道依法解決矛盾糾紛；對弱勢群群體、困難人群依法提供法律援助，幫助信訪人員依法解決問題，切實避免纏訪鬧訪現(xiàn)象。特別是某些重大、疑難信訪案件涉及面廣，涉及許多專業(yè)法律知識，單依靠政府的力量，很難妥善處理。律師可接受信訪部門的委托，就重大疑難信訪案件進行法律論證，研究時間的性質、解決途徑、處理善后事宜等問題，就處理意見出具法律論證報告，作為政府重大決策信訪案件的參考依據(jù)。

三、當前律師參與政府重大決策存在的問題和困難

(一)工作職責不清，導致重被動接受，輕主動服務。在政府法律顧問工作中應該說絕大部分律師對顧問單位交辦的事項都能較好地完成。但在具體的實施中,卻存在著“顧而不問”的現(xiàn)象，顧問工作相對被動,有的甚至一年半載與所服務的顧問單位沒有聯(lián)系,缺乏服務上的主動作為。

(二)工作機制不暢，導致重安排部署，輕工作落實。在組建政府顧問團時,從顧問單位的角度看,也制定過一些相應的計劃和打算,并列入工作目標責任之中。但在具體的實施中,由于顧問單位工作繁忙,有時很難取得聯(lián)系,故不得不將計劃一拖再拖,使年初的計劃到年終變成一紙空文,使政府的顧問工作不能很好地落到實處,影響了工作的開展。

(三)工作保障不夠，導致重理論講解，輕實際運用。在市政府遇到一些棘手的事情時,顧問單位請律師到場,希望能從法律的角度提供處理事件的法律依據(jù)和應采取的有效措施。但部分律師由于平時缺少對政府有關文件和規(guī)定的了解,因而只能提供一些法律文本或從理論到理論,卻不能有效地結合事件的態(tài)勢,將法律的規(guī)定與實際的狀況有機地結合,為政府獻計獻策。這樣必然會使顧問單位感到律師在關鍵時刻派不上用處,使用起來不夠得心應手。

(四)工作缺乏考核，導致重個人榮譽，輕履職盡責。部分律師在未被選入政府法律顧問時,時刻向往,努力爭取。而一旦被確定為政府法律顧問后,就只注重這個政府法律顧問的頭銜,以此作為拓展個人業(yè)務的資本,而如何從履行政府法律顧問的職責去思考問題卻很少,存在著個別律師幾年來從未為顧問單位提供過任何法律服務的現(xiàn)象。

四、完善律師參與政府重大決策的建議

律師作為政府法律顧問在政府重大決策中發(fā)揮著重大的作用，結合成都推行法律顧問制度的實踐，特別是律師參與政府重大決策上作出的積極探索，提出以下建議。

(一)明確法律顧問工作職責。法律顧問的職責是參在事前，謀在未發(fā)，積極主動防范法律風險，要做好三個方面工作。一是做好事前風險防范。為涉及政府顧問單位的重大行政決策提供合法性審查意見，對政府顧問單位的日常運行管理和其他重大決策中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見，協(xié)助草擬、審核以政府顧問單位名義簽訂的合同、協(xié)議以及其他有關法律事務文書，將風險消除到萌芽狀態(tài)[6]。二是做好事中決策把關。在政府顧問單位制定規(guī)章制度、規(guī)范性文件時，應提供咨詢和審查意見。在應邀參加或列席政府及所屬部門的有關會議、參與研究政府顧問單位依法行政工作時，應向政府顧問單位提出解決問題的法律意見建議。通過全過程參與，把牢法律關口。三是做好事后法律應對。政府顧問單位要加強與法律顧問的聯(lián)系，對可能引發(fā)訴訟的案件要及時辦理，提前處置。涉及政府顧問單位的訴訟、復議、仲裁、執(zhí)行等法律事務，以及其他非訴法律事務，要相互配合，妥善處理。應邀參與政府顧問單位行政執(zhí)法監(jiān)督活動時，可以對行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督工作提出法律意見建議。

(二)完善法律顧問工作機制。要加強運行機制建設，促進法律顧問高效服務。一是實行簽字負責制。法律顧問完成所承擔的工作，需書面報告政府顧問單位的，個人承辦的，由本人簽字；集體承辦的，由律師事務所負責人簽字。法律顧問提交的書面報告，政府顧問單位法制部門要及時向單位黨組報告。二是實行定期會議制。法律顧問會議設年會和專門會議，年會原則上每半年召開一次，專門會議由法制處負責人根據(jù)工作需要決定召開。法律顧問會議要制作會議紀要，載明會議情況和與會人員意見，并由參加會議的法律顧問、其他與會人員和記錄員簽名。法律顧問會議討論、研究法律事務涉及政府顧問單位及其職能部門行政決策的，政府顧問單位及其職能部門有關負責人應當參加會議、介紹情況，并聽取法律顧問的意見。三是實行聘用合同制。法律顧問擇優(yōu)聘任，聘任期限原則上為一年。期滿經考核后，可連聘連任，并以政府顧問單位名義頒發(fā)聘書。

(三)構建法律顧問保障機制。政府法律顧問制度已成為政府工作的重要組成部分。政府顧問單位要充分信任，嚴格規(guī)范運行。一是保障法律顧問知情權。法律顧問在提供法律服務時，可閱讀、摘錄、復制政府顧問單位有關公開文件和公共信息資料、了解與承辦事務有關的情況。同時，法律顧問也要注重保密義務，不得泄漏從政府知悉的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，不得從事與職業(yè)、身份不相符的活動。二是激發(fā)法律顧問工作熱情。法律顧問任務重、責任大、壓力大，要按照規(guī)定給予工作報酬。在年度考核時，對模范遵守工作紀律、工作作風嚴謹扎實，在法律顧問工作中作出突出貢獻的，顧問業(yè)務量居于前列的，政府顧問單位應給予顧問律師表揚，并向全社會宣傳，作為評優(yōu)評先的重要依據(jù)。三是落實法律顧問相關責任。法律顧問要按時參加法律顧問會議，及時完成政府顧問單位交辦的法律事務，對本人出具的法律意見承擔法律責任。具體不得有以下行為：違反國家、省、市有關保密規(guī)定；在訴訟或非訴訟以及仲裁活動中接受當事人的委托，辦理與政府顧問單位有直接利害沖突的法律事務；以政府顧問單位法律顧問身份從事非政府顧問單位交辦的事務，或對有關單位和當事人施加影響；利用工作便利為本人或者他人謀取不正當利益；私自以政府顧問單位法律顧問名義對外宣傳、招攬業(yè)務，以及其他有損政府顧問單位合法權益的行為。

(四)健全法律顧問考核機制。要抓好法律顧問組日常管理和年度考核工作，推動業(yè)務工作與法律顧問無縫銜接。一是完善法律顧問日常考核評價機制。要做好法律顧問的日常管理工作，建立起法律顧問檔案，對法律顧問的工作情況進行記錄和登記。定期征集各處室意見，作為考核、續(xù)聘、評優(yōu)和給付報酬的依據(jù)。制定承辦法律事務登記、集體討論等各項管理制度，及時召開會議并通報有關工作情況。二是建立法律顧問對口聯(lián)系機制。為便于大家日常聯(lián)系溝通，根據(jù)各處室職責分工，制定了法律顧問組日常聯(lián)系表。政府顧問單位日常法律事務咨詢可直接聯(lián)系律所聯(lián)絡人，有重大法律事務需書面征求法律顧問意見或需要法律顧問參會，應與法制部門聯(lián)系，填寫法律顧問指派申請表，由法制部門統(tǒng)一指派。三是嚴格法律顧問退出機制。有進有出才有生機活力，為保證法律顧問組工作長期依法運行，要完善法律顧問退出機制。法律顧問有被判處刑罰的；因違反法律、法規(guī)、規(guī)章或者職業(yè)紀律被剝奪法律職業(yè)資格、專業(yè)資格或者專業(yè)職稱的；不積極履行法律顧問職責的，包括在任期內，無正當理由，兩次不參加法律顧問會議的;三次不按期限提供書面法律意見的;其他不積極履行法律顧問職責的情形的，將取消其法律顧問資格。

[1] 萬旭.問題與挑戰(zhàn)：論人民法院對規(guī)范性文件的附帶審查[J].成都理工大學學報(社會科學版), 2014(4): 34-37.

[2] 黃學賢. 法治政府的內在特征及其實現(xiàn)——《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》解讀[J].江蘇社會科學, 2015(1): 1-8.

[3] 馮語軒.長春理工大學法學院,淺談推進依法行政面臨的新機遇[J].青春歲月, 2014(14)：401-401.

[4] 張軍輝.論政府法律顧問工作水平的提高[J].商情, 2016(35): 278-278.

[5] 目前上海律協(xié)已為全市律師事務所統(tǒng)一辦理執(zhí)業(yè)保險，入庫律師在此基礎上追加保險金額。

[6] 山東省司法廳課題組.普遍建立法律顧問制度研究[J].中國司法,2014(11): 34-39.

2017-08-20

曾沛，女，成都職業(yè)技術學院講師。

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1008-5955(2017)03-0107-03

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