袁廿一 陳燕瑩

(1.海南醫(yī)學(xué)院 管理學(xué)院，海南 ?？?571199)

政府就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的邏輯、挑戰(zhàn)與治理方略

袁廿一1陳燕瑩1

(1.海南醫(yī)學(xué)院 管理學(xué)院，海南 ?？?571199)

中國(guó)各級(jí)政府堅(jiān)持實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，既是就業(yè)民生之本、社會(huì)主義本質(zhì)、黨的執(zhí)政地位的內(nèi)在要求，也是積極促進(jìn)就業(yè)、開(kāi)發(fā)人力人才資源和適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的職能所在。盡管擁有相當(dāng)?shù)暮蟀l(fā)優(yōu)勢(shì)和前期改革發(fā)展成果，實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略仍面臨經(jīng)濟(jì)增速放緩、就業(yè)彈性較低、就業(yè)不充分、勞動(dòng)關(guān)系不和諧、體面就業(yè)缺失、就業(yè)指標(biāo)不健全、相關(guān)制度與政策不完善等挑戰(zhàn)，下一步治理方略應(yīng)涵蓋樹(shù)立測(cè)評(píng)導(dǎo)向、健全制度保障、加強(qiáng)政策支撐等促進(jìn)就業(yè)的全過(guò)程和多方面。

就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略；政府職能；制度變遷；治理方略

新一屆中央政府施政以來(lái)，就業(yè)優(yōu)先一直成為國(guó)務(wù)院部署的重要工作，連續(xù)四年(2014-2017)的《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》對(duì)此也多有著墨。國(guó)家“十三五”規(guī)劃尤其明確提出實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，要求各級(jí)政府實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)比較充分和高質(zhì)量就業(yè)。政府實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略有其基本邏輯，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下更面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，厘清下一步治理方略事關(guān)重大。

一、政府實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的基本邏輯

中國(guó)各級(jí)政府堅(jiān)持實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，有其必要性和必然性。當(dāng)然，激勵(lì)相容的相關(guān)機(jī)制安排也切實(shí)可行。

(一)就業(yè)民生之本、社會(huì)主義本質(zhì)與黨的執(zhí)政地位

就業(yè)是民生之本。人民必須首先擁有更穩(wěn)定的工作才能“盡其能、得其所”，才能有“更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更好的教育、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境”，才能讓“孩子們成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好”[1]。在當(dāng)前“就業(yè)難、看病難、上學(xué)難、住房難、養(yǎng)老難”民生五難中，“就業(yè)難”是源頭難題。沒(méi)有就業(yè)崗位，人民便會(huì)失去收入的重要甚至是唯一來(lái)源，其它“難”就會(huì)“難上加難”。因此，作為民生之本，就業(yè)理應(yīng)被放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。

各級(jí)政府堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先也是社會(huì)主義本質(zhì)的內(nèi)在要求。社會(huì)主義在本質(zhì)上是要“解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！盵2]。市場(chǎng)自身失靈和經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革轉(zhuǎn)型造成相當(dāng)程度上的收入差距和不平等。當(dāng)前，我國(guó)工資性收入在居民收入來(lái)源中占據(jù)絕對(duì)性比例，居民80%左右的收入來(lái)源是勞動(dòng)報(bào)酬[3]，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先將使更加廣泛的勞動(dòng)人口就業(yè)，有利于增加居民收入并改善收入分配狀況，也會(huì)促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并為刺激居民消費(fèi)增長(zhǎng)創(chuàng)造有利條件，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，繼而創(chuàng)造更多更好的就業(yè)崗位，如此一來(lái)就形成了就業(yè)促進(jìn)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性循環(huán)，不但解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，而且也促進(jìn)了共同富裕。

堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先更是加強(qiáng)和鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。就業(yè)是民生之本、和諧之基，為政之要須固本培基。若將政府的目標(biāo)函數(shù)放在政治市場(chǎng)的框架內(nèi)分析，則其追求執(zhí)政機(jī)會(huì)最大化，并遵循政治收益最大而政治成本最小的原則制定政策。政治收益可視為由某項(xiàng)政策的承諾或執(zhí)行而得到的政治支持和選票獲取，而政治成本則因某項(xiàng)政策而遭到的政治反對(duì)和選票損失。選民對(duì)就業(yè)狀況的滿意程度和受此影響形成的政治態(tài)度，往往事關(guān)對(duì)公共政策的最直接評(píng)價(jià)。[4]因此，為了民意和選票，政府會(huì)不遺余力地堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先。在發(fā)達(dá)國(guó)家的大選中，政治家常常以降低失業(yè)率為主要競(jìng)選綱領(lǐng)。在中國(guó)，就業(yè)優(yōu)先還得天獨(dú)厚于中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，即代表最廣大人民的根本利益，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，公眾自然比西方公民更加寄希望于黨和政府，就業(yè)優(yōu)先無(wú)疑成為各級(jí)政府的不二選擇。

(二)積極促進(jìn)就業(yè)、開(kāi)發(fā)人力人才資源與適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

2002年，中共十六大報(bào)告提出國(guó)家實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略和政策，并首次將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)和保持國(guó)際收支平衡列為宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)，此后積極促進(jìn)就業(yè)成為我國(guó)各級(jí)政府的重要職能。作為世界上人口最多和勞動(dòng)力隊(duì)伍最龐大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)人力人才資源相對(duì)豐富。9億多勞動(dòng)力、1億多受過(guò)高等教育和有專業(yè)技能的人才，是我們最大的資源和優(yōu)勢(shì)[5]。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由無(wú)限供給向有限剩余過(guò)渡以及人口老齡化的日益嚴(yán)重，我國(guó)勞動(dòng)力資源在數(shù)量上豐富的比較優(yōu)勢(shì)不斷下降，但伴隨人均受教育年限的提升、醫(yī)療條件的改進(jìn)等人力資本投資的加強(qiáng)，勞動(dòng)力資源在質(zhì)量上的比較優(yōu)勢(shì)與日俱增。下一步，仍可通過(guò)教育、就業(yè)、戶籍、社保等領(lǐng)域的政策和制度改進(jìn)以提升人力資本存量。

“十三五”時(shí)期我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換三大特點(diǎn)，增長(zhǎng)速度從高速轉(zhuǎn)向中高速，發(fā)展方式從規(guī)模速度型轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整要從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并舉，發(fā)展動(dòng)力從主要依靠資源和低成本勞動(dòng)力等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。[6]新常態(tài)就蘊(yùn)含著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的相應(yīng)變遷，可能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性失業(yè)和高素質(zhì)高技能人才供不應(yīng)求，并且“十三五”時(shí)期勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限將從10.23年提高到10.8年，[5]如此一來(lái)勞動(dòng)力相對(duì)供不應(yīng)求和勞動(dòng)力素質(zhì)的提高也就意味著勞動(dòng)者更具實(shí)力和資格談判訴求更高質(zhì)量的就業(yè)。因此，各級(jí)政府要真正做到適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，惟有深入實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和體面就業(yè)，激勵(lì)人盡其才、才盡其用，為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和質(zhì)量效率型發(fā)展提供不竭源泉。

(三)中國(guó)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)、改革發(fā)展成果與制度變遷

作為現(xiàn)代化的先行者，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展模式、制度、政策方面提供了不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，使作為后進(jìn)國(guó)家的中國(guó)具備可資借鑒的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策尤其是積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的實(shí)施比較先行，形式比較多樣，內(nèi)容比較豐富，我國(guó)各級(jí)政府完全可以借它山之石，結(jié)合實(shí)際情況，創(chuàng)造性地堅(jiān)持好就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略。

政府實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，究其本質(zhì)是通過(guò)相關(guān)措施改變用人單位、勞動(dòng)者、政府官員等利益相關(guān)方行為的成本收益結(jié)構(gòu)，從而引導(dǎo)各方采取就業(yè)優(yōu)先的行為。而對(duì)成本與收益的比較，則是由制度的供求各方根據(jù)各自的利益目標(biāo)函數(shù)進(jìn)行分析和判斷的。因此，當(dāng)前階段各級(jí)政府必須保證相應(yīng)的激勵(lì)措施。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)已經(jīng)取得“中國(guó)奇跡”或者說(shuō)初步形成“中國(guó)模式”，市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)比較完善，政治體制改革也得到大力推進(jìn)，又正在積極推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，這樣一來(lái)就為各級(jí)政府堅(jiān)持實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，不但提供了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)力和硬件基礎(chǔ)，而且也保證了相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)和軟件支撐。當(dāng)前及今后，中國(guó)堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，作為制度供給方的政府將因此獲取解決民生問(wèn)題、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)、加強(qiáng)和鞏固黨的執(zhí)政地位等諸多部分或階段性收益，作為制度需求方的個(gè)人、家庭和企業(yè)將獲取對(duì)應(yīng)的微觀收益，即使制度需求各方出于理性人的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)而討價(jià)還價(jià)，以我國(guó)近40年改革開(kāi)放所積累的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和制度環(huán)境，基本上可以為制度供需各方提供激勵(lì)相容的機(jī)制安排。

二、政府實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

由于歷史的原因和發(fā)展水平的限制，尤其是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略仍然面臨客觀約束和種種挑戰(zhàn)。

(一)經(jīng)濟(jì)增速放緩、就業(yè)彈性較低與就業(yè)不充分

就業(yè)需求是由社會(huì)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求派生而出的，因此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)就業(yè)的根本途徑和必要條件，離開(kāi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就業(yè)的維持、增加與改進(jìn)也就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。國(guó)內(nèi)外主要研究機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為“十三五”時(shí)期我國(guó)年均經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率為6%-7%[6]，相對(duì)以往的高速增長(zhǎng)，放緩的經(jīng)濟(jì)增速無(wú)疑為持續(xù)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。

就業(yè)增長(zhǎng)率除了受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的基礎(chǔ)性影響，也與就業(yè)彈性系數(shù)密切相關(guān)。就業(yè)彈性系數(shù)即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)每變化一個(gè)百分點(diǎn)所帶來(lái)的就業(yè)數(shù)量變化的百分比，通常在0至1之間變動(dòng)，與經(jīng)濟(jì)體或產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力就業(yè)的能力正相關(guān)。由于技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)力市場(chǎng)制度、就業(yè)質(zhì)量、教育結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化和居民收入分配的變化等因素的影響，20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)的就業(yè)彈性系數(shù)總體上在0.2上下低位徘徊[7][8]，近幾年雖有所回升[9]，但經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著經(jīng)濟(jì)增速的降低、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整未來(lái)還可能進(jìn)一步下降，這就意味著我“十三五”時(shí)期促進(jìn)充分就業(yè)的優(yōu)先目標(biāo)仍面臨較大的挑戰(zhàn)，人口老齡化加劇、大學(xué)生就業(yè)難、農(nóng)民工市民化等民生問(wèn)題破解越發(fā)困難。

(二)勞動(dòng)關(guān)系不和諧與體面就業(yè)缺失

“十三五”時(shí)期不僅要實(shí)現(xiàn)比較充分的就業(yè)，也要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)。然而，我國(guó)當(dāng)前的勞動(dòng)三方協(xié)商機(jī)制仍不健全，還存在諸多問(wèn)題:一是勞動(dòng)合同制度執(zhí)行不力，有法不依甚至蓄意規(guī)避、違犯法律；二是用人單位工會(huì)組建遇阻，工會(huì)目標(biāo)和作為扭曲，漠視社會(huì)責(zé)任和人本關(guān)懷；三是政府干預(yù)越位或缺位，政治與資本合謀，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理滯后；四是勞動(dòng)力市場(chǎng)供求失衡，勞動(dòng)力市場(chǎng)城鄉(xiāng)分割和兩級(jí)分割并存。

除了勞動(dòng)關(guān)系不夠和諧外，目前我國(guó)整體的就業(yè)質(zhì)量也不容樂(lè)觀，存在諸如勞動(dòng)力供求失衡、就業(yè)困難、非正規(guī)部門就業(yè)比重較大、工作條件差、勞動(dòng)報(bào)酬低、工作時(shí)間和強(qiáng)度普遍高、社會(huì)保障覆蓋面較低、體面勞動(dòng)缺失等問(wèn)題。此外，包括人力資本投資、消除勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視、統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)、技術(shù)進(jìn)步和全球化等提升就業(yè)質(zhì)量的動(dòng)力機(jī)制亟需加強(qiáng)。

(三) 就業(yè)指標(biāo)不健全、相關(guān)制度與政策不完善

無(wú)論從方向引導(dǎo)和過(guò)程調(diào)控來(lái)看，還是從落實(shí)成效和政績(jī)考核來(lái)講，我國(guó)當(dāng)前的就業(yè)指標(biāo)設(shè)計(jì)體系仍不健全。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和政績(jī)考核中GDP和財(cái)政收入往往更受重視并被賦予較大的指標(biāo)權(quán)重，就業(yè)指標(biāo)至今尚未成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)優(yōu)先發(fā)展指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行優(yōu)先調(diào)控指標(biāo)和政府績(jī)效優(yōu)先考核指標(biāo)，就業(yè)指標(biāo)的測(cè)評(píng)導(dǎo)向作用亟需加強(qiáng)。

具體到就業(yè)優(yōu)先的制度建設(shè)，我國(guó)仍然存在不少問(wèn)題:一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的制度不足，戶籍、住房、人事等配套制度仍存在城鄉(xiāng)隔離；二是就業(yè)績(jī)效考評(píng)制度缺失，促進(jìn)就業(yè)多在文件中被放在政府工作的重要位置，但缺少定量考評(píng)要求，約束性和執(zhí)行力不強(qiáng)；三是公共就業(yè)服務(wù)制度不到位，諸如機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、公共資源投入不均、就業(yè)服務(wù)體制不健全、人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化等問(wèn)題突出；四是失業(yè)預(yù)警制度欠科學(xué)，無(wú)論是登記失業(yè)率還是調(diào)查失業(yè)率的統(tǒng)計(jì)與發(fā)布體系，至今尚不完善、備受爭(zhēng)議。

此外，我國(guó)當(dāng)前相關(guān)政策還有不少差距:產(chǎn)業(yè)政策方面，地方產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)目標(biāo)存在“脫鉤”，一些GDP上的“大項(xiàng)目”只是就業(yè)上的“小項(xiàng)目”[10]；財(cái)政政策方面，政府投資引導(dǎo)不力，存在資源錯(cuò)配現(xiàn)象，財(cái)政政策改進(jìn)空間仍然較大；稅收政策方面，稅負(fù)水平和稅制結(jié)構(gòu)不合理，稅收優(yōu)惠覆蓋面較窄，稅務(wù)執(zhí)法行為欠規(guī)范；金融政策方面，信貸資金傾斜投向國(guó)企、基建和房地產(chǎn)領(lǐng)域，吸納就業(yè)能力較強(qiáng)的中小微企業(yè)融資仍然困難；社保政策方面，社保體系不健全、保障范圍較小、社會(huì)化程度不高，社保連續(xù)性和可靠性仍須強(qiáng)化。

三、政府實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的治理方略

“十三五”時(shí)期政府實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，務(wù)必健全使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的綜合性、長(zhǎng)效性的治理方略。

(一)樹(shù)立就業(yè)優(yōu)先的測(cè)評(píng)導(dǎo)向

第一，就業(yè)指標(biāo)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)優(yōu)先發(fā)展指標(biāo)。把實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和提高就業(yè)質(zhì)量作為優(yōu)先目標(biāo)納入各級(jí)政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并把就業(yè)效應(yīng)作為評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的常態(tài)化指標(biāo)。把就業(yè)率增長(zhǎng)、失業(yè)率控制和城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)率等相關(guān)作為核心評(píng)估指標(biāo)，在財(cái)政預(yù)算、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、教育培訓(xùn)、公共服務(wù)等方面設(shè)計(jì)外圍評(píng)估指標(biāo)。

第二，就業(yè)指標(biāo)成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行優(yōu)先調(diào)控指標(biāo)。弱化GDP和財(cái)政收入指標(biāo)權(quán)重，把增加就業(yè)機(jī)會(huì)、提高就業(yè)質(zhì)量作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行優(yōu)先調(diào)控指標(biāo)。更好地間接運(yùn)用行政和法律手段，既要通過(guò)改進(jìn)人口、教育、公共培訓(xùn)政策以不斷改善勞動(dòng)力供給質(zhì)量，又要通過(guò)產(chǎn)業(yè)和財(cái)稅政策擴(kuò)大勞動(dòng)力總需求，并通過(guò)就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)合同法、勞動(dòng)監(jiān)察手段有效規(guī)制勞動(dòng)力市場(chǎng)。

第三，就業(yè)指標(biāo)成為政府績(jī)效優(yōu)先考核指標(biāo)。強(qiáng)化各級(jí)政府促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)責(zé)任制，把控制失業(yè)率和增加就業(yè)崗位、提升勞動(dòng)收入、凈增就業(yè)資金投入和幫助困難人員再就業(yè)等作為黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核的主要指標(biāo)，層層分解、逐級(jí)加壓，明確責(zé)任主體和責(zé)任承擔(dān)方式，并夯實(shí)相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度，以保證就業(yè)優(yōu)先工作的取得預(yù)期成效。

(二)健全就業(yè)優(yōu)先的制度保障

一是健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度。深化城鄉(xiāng)一體化改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化。探索建立進(jìn)城務(wù)工人員在戶口、人事、住房、子女教育等方面和城鎮(zhèn)居民一體化的管理制度，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)管理制度、社會(huì)保障制度、用人單位招聘制度、職業(yè)中介管理制度、職業(yè)培訓(xùn)管理制度、就業(yè)信息發(fā)布制度等。

二是健全就業(yè)影響評(píng)估制度。圍繞就業(yè)引導(dǎo)政府和社會(huì)投資方向，把促進(jìn)就業(yè)作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控優(yōu)先目標(biāo)。在制訂國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、確定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和速度以及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目布局時(shí)，對(duì)預(yù)期的就業(yè)影響進(jìn)行評(píng)估，如果有利于就業(yè)總量目標(biāo)和就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)，則鼓勵(lì)實(shí)施；否則，直接否定，形成就業(yè)影響評(píng)估的一票否決制。

三是健全公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度。政府積極主導(dǎo)并帶動(dòng)社會(huì)力量參與職業(yè)介紹、就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)、勞動(dòng)力流動(dòng)、信息統(tǒng)計(jì)發(fā)布、勞動(dòng)監(jiān)察等各種公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，探索政府購(gòu)買公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的新方式、新途徑。加強(qiáng)公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)建設(shè)，形成統(tǒng)一規(guī)范的機(jī)構(gòu)設(shè)置、充滿活力的管理機(jī)制和結(jié)構(gòu)合理的服務(wù)隊(duì)伍，切實(shí)提高服務(wù)的質(zhì)量和水平。

四是健全失業(yè)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度。及時(shí)對(duì)失業(yè)狀況進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和預(yù)警，并采取有效措施進(jìn)行預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制。秉持實(shí)用性和可操作性原則，盡快建立失業(yè)預(yù)警監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，不斷完善失業(yè)率的統(tǒng)計(jì)與發(fā)布制度，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，科學(xué)設(shè)定失業(yè)預(yù)警線及警報(bào)級(jí)別，并根據(jù)失業(yè)預(yù)警級(jí)別形成針對(duì)性的失業(yè)應(yīng)急預(yù)案和過(guò)渡性措施。

(三)加強(qiáng)就業(yè)優(yōu)先的政策支撐

一是加強(qiáng)促進(jìn)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策。繼續(xù)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，瞄準(zhǔn)就業(yè)目標(biāo)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策，積極鼓勵(lì)、引導(dǎo)和培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，尤其重點(diǎn)扶持各類就業(yè)彈性較大的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)成長(zhǎng)，支持勞動(dòng)密集型服務(wù)業(yè)和中小微企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)結(jié)構(gòu)的同步提升。

二是加強(qiáng)促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策。形成公共財(cái)政、社會(huì)各方多元化投入機(jī)制，改進(jìn)政府投資、政府采購(gòu)、社會(huì)保障、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政支出辦法，通過(guò)影響勞動(dòng)力供需總量和結(jié)構(gòu)從而積極促進(jìn)就業(yè)。明確財(cái)政政策促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和民生領(lǐng)域，在財(cái)政預(yù)算和支出中重點(diǎn)優(yōu)先安排促進(jìn)就業(yè)的專項(xiàng)資金，并開(kāi)展科學(xué)可行的就業(yè)資金績(jī)效評(píng)估工作。

三是加強(qiáng)促進(jìn)就業(yè)的稅收政策。從勞動(dòng)力資源的供給和需求兩側(cè)發(fā)力，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)、激勵(lì)就業(yè)的作用。探索實(shí)施差別化稅率，擴(kuò)大優(yōu)惠政策的適用對(duì)象，對(duì)失業(yè)嚴(yán)重、就業(yè)壓力較大的地區(qū)以及勞動(dòng)密集的第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、中小微企業(yè)實(shí)行稅收自動(dòng)減免政策。完善教育、培訓(xùn)、醫(yī)療健康領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策，積極促進(jìn)人力資本投資。

四是加強(qiáng)促進(jìn)就業(yè)的金融政策。鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、中小微企業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和自主創(chuàng)業(yè)者，提供針對(duì)性的信貸支持并實(shí)行微利項(xiàng)目貼息，以增加其融資能力。形成促進(jìn)就業(yè)的金融支撐體系，充分釋放金融政策促進(jìn)就業(yè)的效力。

五是加強(qiáng)促進(jìn)就業(yè)的社保政策。持續(xù)提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次和水平，健全更加公平、更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。積極推進(jìn)全民參保，大幅提升靈活就業(yè)者、農(nóng)民工等群體參加社會(huì)保險(xiǎn)比例，建立更加便捷的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，更好地發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的作用。

[1]習(xí)近平在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見(jiàn)面時(shí)強(qiáng)調(diào)人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-11-16.

[2]鄧小平文選:第3卷[M].北京：人民出版社，1993.373.

[3]劉長(zhǎng)庚，江劍平.充分就業(yè)：宏觀調(diào)控首要目標(biāo)[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2012-07-15.

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[6]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說(shuō)明[N].光明日?qǐng)?bào)，2015-11-04.

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[9]張車偉，蔡翼飛.中國(guó)“十三五”時(shí)期勞動(dòng)力供給和需求預(yù)測(cè)及缺口分析[J].人口研究，2016(1)，38-55.

[10]黃順.政府產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)目標(biāo)“脫鉤”[N].深圳商報(bào)，2014-03-04.

[責(zé)任編輯:張喬娜]

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1672-4445(2017)04-0062-04

2017-06-13

本文系海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2016年規(guī)劃課題 “海南省大健康產(chǎn)業(yè)人才需求預(yù)測(cè)及人才引進(jìn)留存對(duì)策研究”(HNSK(QN)16-30)階段性成果。

袁廿一(1984-)，河南商丘人，海南醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；陳燕瑩(1985-)，女，海南?？谌耍Ｄ厢t(yī)學(xué)院管理學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，主要從事健康經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。