程 杰

加快推進(jìn)新時代社會保障體系建設(shè)

程 杰

十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。報告對經(jīng)濟社會各領(lǐng)域做出重大部署，明確了我國社會保障體系的發(fā)展方向。

我國人口老齡化速度之快前所未有，人口結(jié)構(gòu)巨變對于社會保障體系帶來重大沖擊，人工智能等新技術(shù)變化對社保體系提出新要求，社保體系自身也面臨不平衡不充分發(fā)展的突出矛盾。社會保障體系改革要緊緊抓住中國特色社會主義新時代的主要矛盾，短期通過體系內(nèi)政策調(diào)整緩沖風(fēng)險，為改革爭取必要時間，長期要依靠生產(chǎn)率提升解決籌資問題，前瞻性地應(yīng)對新技術(shù)變革，加快推進(jìn)覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社保體系，不斷提高保障和改善民生水平。

人口結(jié)構(gòu)巨變使社保體系可持續(xù)性風(fēng)險迅速加劇

社會保障體系的“人口紅利期”已經(jīng)過去，供養(yǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)折性變化。15－59歲勞動年齡人口總量持續(xù)減少，外出農(nóng)民工總量趨于零增長，老年人口以遞增速度增長，本世紀(jì)以來社會保障體系內(nèi)部供養(yǎng)結(jié)構(gòu)保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)條件已經(jīng)不復(fù)存在。2000—2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度供養(yǎng)老人規(guī)模從3000萬擴大到9000萬，但體系供養(yǎng)結(jié)構(gòu)非常穩(wěn)定，贍養(yǎng)率始終保持在33%左右，即平均每3個人供養(yǎng)1個人。2016年成為轉(zhuǎn)折的年份，離退休人員數(shù)量突破1億人，贍養(yǎng)率躍升到36.3%，供養(yǎng)平衡格局被打破，預(yù)期形勢將急轉(zhuǎn)直下，2020年贍養(yǎng)率將提高到40%，2030年達(dá)到約55%。

社保基金支付風(fēng)險加大，社保體系全面進(jìn)入依靠財政補貼維系的階段。人口結(jié)構(gòu)巨變直接造成社?；稹皽p收增支”雙重壓力，離退休人員增速已經(jīng)超過在職職工增速，基金支出增速超過基金收入增速。截至2016年末，五項社會保險基金累計結(jié)余達(dá)到6.5萬億元，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余達(dá)到4萬億元，但仍然無法回避日趨嚴(yán)峻的基金支付風(fēng)險。2016年財政補貼社?；鹜黄?萬億元，其中補貼城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金高達(dá)6000億元，若沒有財政補貼支撐，養(yǎng)老保險基金早在2014年就出現(xiàn)1300多億元當(dāng)期缺口。2000年以來財政累計補貼養(yǎng)老保險基金已經(jīng)達(dá)到近3萬億元，相當(dāng)于目前養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余的75%。根據(jù)多項研究估算，若沒有財政補貼支撐，現(xiàn)行制度下城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險累計結(jié)余將在2030年之前耗盡。

人口區(qū)域分布極度不平衡，地區(qū)分割加劇社保體系風(fēng)險。不平衡不充分矛盾同樣是當(dāng)前社會保障體系的主要矛盾，人口老齡化呈現(xiàn)典型區(qū)域差異，東部發(fā)達(dá)地區(qū)年輕人口大量流入，社?；鸫罅拷Y(jié)余并面臨保值壓力，經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度嚴(yán)重，社保體系已經(jīng)無法正常運轉(zhuǎn)。即使在財政補貼情況下，目前養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收不抵支的省份已經(jīng)達(dá)到7個，如果沒有財政補貼，當(dāng)期收不抵支的省份已經(jīng)超過20個，其中黑龍江、遼寧當(dāng)期缺口已經(jīng)超過500億元。2016年末廣東省社會保險基金累計結(jié)余超過1萬億元，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余達(dá)到7000億元，占到全國的五分之一左右，僅深圳市社保基金累計結(jié)余就高達(dá)4500億元。醫(yī)療保險體系同樣受到快速老齡化的嚴(yán)重沖擊，目前全國24省的143個職工醫(yī)療保險統(tǒng)籌地區(qū)出現(xiàn)統(tǒng)籌基金當(dāng)期收不抵支，而全國約8000億元統(tǒng)籌基金累計結(jié)余集中在少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達(dá)省市，地區(qū)分割導(dǎo)致社保體系的風(fēng)險分散能力弱化。

社保籌資長期依賴于勞動生產(chǎn)率的持續(xù)提升

征繳收入在社?；鹬胸暙I(xiàn)下降，社保體系自身籌資能力減弱。征繳收入是社?；I資的最主要來源，主要取決于覆蓋率和繳費基數(shù)兩個關(guān)鍵因素，受到人口結(jié)構(gòu)變化和經(jīng)濟增長放緩影響，這兩個因素都呈現(xiàn)消極變化。社保制度快速擴張階段已經(jīng)結(jié)束，制度擴面的空間有限、難度增大、質(zhì)量下降，城鎮(zhèn)正規(guī)部門就業(yè)人員覆蓋率已經(jīng)很高，農(nóng)民工參保率過去多年始終徘徊在20%左右，參保的靈活就業(yè)人員斷保率很高，繳費基數(shù)隨著經(jīng)濟增長放緩和工資增速下降也難以持續(xù)增長。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度中，實際參保繳費人員增長率從2011年的10.4%大幅下降到2015年的1.5%，實際繳費人員占參保職工人員比重從2011年的86.5%持續(xù)下降到2015年的80.3%，目前每年企業(yè)中斷繳費人數(shù)將近5000萬人，征繳收入占基金收入的比重到2015年降至80%以下（79.3%），財政補貼占比提高到約15%，社保體系的“造血”功能明顯弱化，依靠自身已經(jīng)難以正常運轉(zhuǎn)。

社保體系內(nèi)部政策調(diào)整的途徑不多，緩解籌資壓力的作用有限。體系內(nèi)部的參數(shù)式改革是目前關(guān)注焦點，世界主要國家采取的參數(shù)式改革基本思路無外乎“開源節(jié)流”，即提高繳費率、延長最低繳費年限、延遲退休年齡、削減待遇水平等措施。這些舉措并不完全適用于我國國情，40%左右的名義繳費率已經(jīng)高居世界前列，不僅沒有繼續(xù)提高空間，供給側(cè)改革還要求下調(diào)費率，法定退休年齡與實際退休年齡相差較大，享受養(yǎng)老金的平均年齡僅為53歲、女性平均年齡不到50歲，延遲法定退休年齡的實際效果存在不確定性。相關(guān)研究估算，延遲退休年齡一年大約能夠為養(yǎng)老保險基金“增收減支”200億元，這甚至不足以彌補遼寧一個省的當(dāng)期缺口（2015年633億元）。這些政策調(diào)整實際成效有限，難以從根本上解決籌資問題，而且涉及代際之間和群體之間的利益再分配，政策實施阻力很大。

通過體系之外尋求籌資渠道是務(wù)實之舉，但長期成效取決于未來經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。在社保體系無法自我平衡的情況下，有必要通過其他渠道應(yīng)對風(fēng)險沖擊，目前可選擇的途徑包括注入社保儲備基金、劃撥國有資產(chǎn)收益、增強基金投資運營，以及加大政府財政補貼等。目前全國社保儲備基金總資產(chǎn)近2萬億元，但究竟如何在人口老齡化高峰時期補充社保體系尚未明確方案，即便開始動用儲備基金，按照目前隱性債務(wù)發(fā)展趨勢，可能不到十年儲備基金就會耗盡。劃撥國有資產(chǎn)收益、擴大基金投資運營范圍等渠道直接受到未來經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境影響，在經(jīng)營狀況不佳情況下，這些途徑并不能確保成為穩(wěn)定的籌資渠道，或者最終仍將依賴于政府財政支撐。

社保體系與整體經(jīng)濟運行密切關(guān)聯(lián)，籌資問題根本上要依賴于持續(xù)的生產(chǎn)率提升。若僅著眼于社保體系內(nèi)部的政策調(diào)整，無法持續(xù)提升未來一代人的生產(chǎn)率，不管目前選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制、基金積累制或是名義賬戶制，社保體系在人口結(jié)構(gòu)巨變沖擊下都將難以為繼。未來十幾年間社保體系供養(yǎng)結(jié)構(gòu)將從目前平均每3人供養(yǎng)1人快速轉(zhuǎn)變?yōu)槊?人供養(yǎng)1人，這要求實際勞動生產(chǎn)率必須提高50%，才能確保未來老年人社保待遇不下降。若要實現(xiàn)待遇逐步提高，還需要以更快速度提升勞動生產(chǎn)率。生產(chǎn)率提升主要來源于技術(shù)進(jìn)步和資源配置效率改進(jìn)，社保制度改革本身也是生產(chǎn)率持續(xù)提升的重要舉措。

社會保障體系要努力提升自身運行效率

實際社保繳費負(fù)擔(dān)水平總體可控，企業(yè)社保稅負(fù)不公矛盾突出。我國企業(yè)社會保險名義繳費率高達(dá)40%，但總體實際社保繳費負(fù)擔(dān)水平只有16%左右。利用宏觀數(shù)據(jù)測算，2001年到2012年間，宏觀企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)（社保繳費總額占勞動力成本比重）從8%逐步提高到18%的高峰，十八大以來實際社保繳費負(fù)擔(dān)趨于穩(wěn)定并小幅下降，2016年下降到16%。中國社科院2016年“中國企業(yè)——員工匹配調(diào)查”顯示，企業(yè)層面平均社保繳費負(fù)擔(dān)只有16.5%。但是，企業(yè)之間實際社保繳費負(fù)擔(dān)差異很大，造成稅負(fù)不公矛盾。根據(jù)調(diào)查顯示，廣東省的廣州市企業(yè)平均負(fù)擔(dān)水平為24.7%，東莞市為16.5%，深圳市僅為12.2%；湖北省的武漢市企業(yè)平均負(fù)擔(dān)水平為21.5%，荊州市為23.6%，黃岡市為11.9%，仙桃市僅為7.1%。不同所有制、不同行業(yè)和規(guī)模的企業(yè)承受著不同的實際社保繳費負(fù)擔(dān)。

企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)不公歸因于分割體系下社保制度的執(zhí)行力差異。執(zhí)行力包括三個層面：一是城市政策執(zhí)行力，如降低費率和繳費基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)；二是企業(yè)政策執(zhí)行力，主要針對特定企業(yè)給予政策優(yōu)惠，如開發(fā)區(qū)企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、小微企業(yè)等；三是企業(yè)征繳監(jiān)管執(zhí)行力，如企業(yè)沒有全員參保、虛報繳費基數(shù)等。根據(jù)課題組研究測算，大約60%的差異來自于企業(yè)征繳監(jiān)管執(zhí)行力，30%的差異來自于特定企業(yè)適用的特惠政策，另外10%的差異來自于城市層面的政策差異。對比東部地區(qū)廣東省和中部地區(qū)湖北省，執(zhí)行力差異的貢獻(xiàn)來源有所不同。廣東省中，48%的差異來自于企業(yè)征繳監(jiān)管執(zhí)行力，30%的差異來自于特定企業(yè)的特惠政策，22%的差異來自于城市層面差異。湖北省中，約70%的差異來自于企業(yè)征繳監(jiān)管執(zhí)行力，30%的差異來自于特定企業(yè)的特惠政策，城市層面的差異沒有貢獻(xiàn)，基本參照國務(wù)院政策實施。

城市層面名義社保費率過高抑制就業(yè)需求，削弱供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的降費減負(fù)效果。社保繳費直接與用工掛鉤，雇傭更多人員可能負(fù)擔(dān)更多的社保成本，城市層面名義費率過高將會抑制企業(yè)用工需求，激勵企業(yè)偏向于資本密集型發(fā)展模式。根據(jù)課題組研究測算，城市層面名義費率標(biāo)準(zhǔn)每提高1個百分點，將導(dǎo)致企業(yè)用工規(guī)模增長率下降0.28個百分點，一線工人增長率下降0.48個百分點，過高名義費率也不利于提高企業(yè)員工參保率。企業(yè)層面執(zhí)行力弱也產(chǎn)生負(fù)面影響，供給側(cè)改革的降費減負(fù)效果被打折扣。研究表明，名義費率對企業(yè)實際負(fù)擔(dān)的邊際效應(yīng)僅為0.2，意味著下調(diào)1個百分點的名義費率僅能使企業(yè)實際負(fù)擔(dān)降低0.2個百分點。據(jù)此估算，過去幾年下調(diào)2—3個百分點費率實際僅能削減全國企業(yè)社保負(fù)擔(dān)400億元左右。

社保制度執(zhí)行力不一致?lián)p害公平競爭的市場環(huán)境，最終犧牲企業(yè)和城市經(jīng)濟效率。理論上存在一個相對適度費率，如果一個地區(qū)實際稅費過高，企業(yè)會選擇遷出。課題組調(diào)查表明，廣東和湖北的名義社保費率差異較大，分別為30%和42%，但實際社保繳費負(fù)擔(dān)基本相當(dāng)，分別為16.6%和16.4%。這反映出湖北的征繳執(zhí)行力度更弱，企業(yè)通過改變用工方式、降低參保率、逃費、尋租等非正常渠道降低實際社保負(fù)擔(dān)，地方政府也有選擇性地降低執(zhí)行力來激勵企業(yè)經(jīng)營和地方經(jīng)濟發(fā)展，不公平競爭的市場經(jīng)營環(huán)境長期有損生產(chǎn)效率，社保體系也喪失長期可持續(xù)的內(nèi)在動力。

社會保障體系發(fā)展要順應(yīng)新技術(shù)變革

人工智能等新技術(shù)將替代大量普通勞動者，與就業(yè)關(guān)聯(lián)的社保體系遭受沖擊。人工智能將成為人類歷史上又一大轉(zhuǎn)折點，與歷次技術(shù)革命相似的是，就業(yè)破壞與就業(yè)創(chuàng)造兩種效應(yīng)同時存在，短期來看消極影響占主導(dǎo)地位，長期來看仍然是積極的。不同之處在于，人工智能對人類社會的顛覆程度更為深遠(yuǎn)，有機構(gòu)研究估算認(rèn)為，其沖擊速度比過去快10倍，影響范圍比過去大300倍。相關(guān)機構(gòu)研究估計，未來二十年間美國大約47%的工作崗位，英國35%的工作崗位，OECD國家57%的工作崗位，中國大約2/3的工作崗位，可能被人工智能代替。新技術(shù)對于普通勞動者的就業(yè)率和工資水平都將產(chǎn)生負(fù)面影響，傳統(tǒng)制造業(yè)受到?jīng)_擊最大。我國人工智能發(fā)展速度迅猛，已成為世界上最大的機器人市場，常規(guī)重復(fù)性崗位正在被加速替代，傳統(tǒng)以“工薪稅”方式為主、與就業(yè)直接關(guān)聯(lián)的社保體系將面臨新挑戰(zhàn)，穩(wěn)定繳費貢獻(xiàn)者減少，被供養(yǎng)救助人員增加（如技術(shù)沖擊帶來的失業(yè)和貧困），普通勞動者繳費基數(shù)也可能降低，社保體系的籌資和支付壓力都將增大。

新技術(shù)帶來傳統(tǒng)就業(yè)方式轉(zhuǎn)變，非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)不適用于現(xiàn)行社保體系。新技術(shù)催生大量新業(yè)態(tài)、新崗位，共享經(jīng)濟下涌現(xiàn)很多彈性工作和平臺型就業(yè)，就業(yè)方式更加靈活，工作場所、時間不固定，沒有傳統(tǒng)意義上的雇傭合同和勞動關(guān)系，但也不等同于低技能、低質(zhì)量就業(yè)。日本的靈活就業(yè)者比例從1990年的約20%提高到2005年的33%，目前接近40%。即便在勞動法規(guī)嚴(yán)格的英國，靈活就業(yè)者比例也從2000年的12%左右持續(xù)提高到目前的18%。根據(jù)相關(guān)研究估算，2016年我國分享經(jīng)濟中服務(wù)提供者人數(shù)達(dá)到6000萬人，其中真正有穩(wěn)定就業(yè)關(guān)系或者用工關(guān)系的員工僅有585萬人，占比不到10%。非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)（Non-standard Employment）蓬勃發(fā)展是一個全球趨勢，基于標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)設(shè)計的社保制度和勞動法規(guī)不適用于非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)，越來越多的就業(yè)者被排斥在社保體系之外，無法享受基本的社保權(quán)益，也不利于社保體系的良性運轉(zhuǎn)，迫切需要尋求適應(yīng)性更強的保障制度。

應(yīng)對新技術(shù)變革的挑戰(zhàn)需要考慮勞動與資本、技術(shù)之間利益關(guān)系再平衡，探索更廣泛、更適用的社會安全網(wǎng)。社保體系籌資方向需要考慮從“人”轉(zhuǎn)向“技術(shù)”，世界上機器人使用程度最高的韓國，過去近二十年間失業(yè)率持續(xù)提高，目前正在探索征收“機器人稅”以補償對勞動者損失，大膽突破傳統(tǒng)思維有助于我們在新形勢下探尋改革出路。新技術(shù)催生的非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)人員以及遭受沖擊的失業(yè)人員，需要尋求新的制度將其納入保障體系，全民基本收入（Universal Basic Income）是由政府或公共部門提供，旨在無差別針對全體公民的無條件現(xiàn)金保障機制，能夠更好地包容受到人工智能等新技術(shù)影響的群體，中國也具備探索試驗的基礎(chǔ)條件。

以提升生產(chǎn)率為導(dǎo)向加強社會保障體系建設(shè)

統(tǒng)一社保制度并嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行，長期依靠生產(chǎn)率提升實現(xiàn)社保體系可持續(xù)。覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社保體系是新時代中國特色社會保障體系的發(fā)展方向。建議以“社保稅”方式確保制度和政策的嚴(yán)肅性和強制性，統(tǒng)一規(guī)范制度并嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，消除地區(qū)、部門、行業(yè)和企業(yè)之間的差異化政策，全面有效實施全民參保計劃，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，社保賬戶隨著人員流動在全國范圍自由轉(zhuǎn)移。確保稅負(fù)公平并切實降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，營造公平統(tǒng)一的市場環(huán)境，徹底消除社保制度造成的經(jīng)濟效率扭曲。嚴(yán)格規(guī)范制度以確保名義社保費率與實際負(fù)擔(dān)水平基本一致，目前名義費率再削減一半不會明顯影響社保體系籌資能力。

調(diào)整完善社保政策并多渠道籌資，緩沖人口結(jié)構(gòu)巨變帶來的可預(yù)見風(fēng)險。一方面，通過社保體系內(nèi)部政策調(diào)整緩解籌資壓力。適時延遲退休年齡勢在必行，但前提性任務(wù)是規(guī)范和統(tǒng)一法定退休年齡，避免過早退出勞動力市場，一個富有彈性的政策是確定最低待遇享受年齡，更早申領(lǐng)必須按照一定比例削減待遇。明確養(yǎng)老保險個人賬戶屬性，在基金積累制窗口期已經(jīng)關(guān)閉的情況下，放棄做實個人賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶制不失為一個可行選擇，將長期懸而未決的“空賬”問題轉(zhuǎn)化為單純的隱形債務(wù)問題，專注于解決長期精算平衡，也激活了目前閑置的個人賬戶基金。建立合理待遇動態(tài)調(diào)整機制，待遇增長原則上不能超越勞動生產(chǎn)率增長或居民收入增長速度。鼓勵退休人員自由進(jìn)出勞動力市場，完善勞動合同、社會保險以及個人所得稅等政策，探索最低工資制度豁免、減免社保費以及靈活的勞動合同等，積極開發(fā)潛在老年人力資源。

另一方面，通過社保體系之外尋求穩(wěn)定籌資渠道。國企改制留給社保體系的歷史負(fù)擔(dān)，首先由國有資產(chǎn)收益償還具有邏輯合理性，逐步提高國有企業(yè)收益上繳比例，新增部分主要用于補充社?；?，國有資本變現(xiàn)的部分資金可以直接劃撥社保基金，主要來源于國有資本劃轉(zhuǎn)的全國社保儲備基金也應(yīng)該盡快制定啟動方案。繼續(xù)穩(wěn)定加大中央財政補助力度，根據(jù)未來社?；鹌胶鉅顩r和缺口規(guī)模變化確定財政補貼方案。鼓勵市場化的國內(nèi)外專業(yè)投資機構(gòu)參與社保保險基金運營，引入規(guī)范的市場競爭機制增強基金增值保值能力。

作者單位：中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所