肖向前

（中共肇慶市委黨校 黨建教研室，廣東 肇慶 526000）

·社會建設·

社會轉型期社區(qū)建設的理論、問題與策略

肖向前

（中共肇慶市委黨校 黨建教研室，廣東 肇慶 526000）

社區(qū)是人們在特定地域內發(fā)生社會活動和社會關系的總和，是有一定的生活模式并具有成員歸屬感的群體構成的社會生活共同體。處于社會轉型期的中國社區(qū)建設存在傳統(tǒng)行政管理體制束縛、社區(qū)專業(yè)化服務水平低、社區(qū)管理理念和手段滯后等問題。建立和完善社區(qū)管理體制機制、提高社區(qū)自我服務能力和服務水平、創(chuàng)新社區(qū)管理模式，已經(jīng)成為轉型時期社區(qū)建設的重要突破口。

社區(qū)建設；理論；問題；策略

轉型期的中國社會結構正發(fā)生著深刻的變化，當前基層社會治理與社會建設呈現(xiàn)出社區(qū)建設的內涵復雜化、社區(qū)建設主體的多元化、社區(qū)服務對象擴大化等新情況、新特點、新問題，這種變化給社區(qū)建設與發(fā)展提供了廣闊的空間。加強社會轉型期社區(qū)建設的理論問題策略研究對促進中國社區(qū)建設意義重大。

一、社區(qū)建設的一般性理論

（一）社區(qū)建設的概念

社區(qū)的概念由德國社會學家斐迪·滕尼斯在其論著《社區(qū)與社會》中首次提出，經(jīng)過學界一百多年來的研究和探討，達成的共識是：社區(qū)是人們在特定地域內發(fā)生社會活動和社會關系的總和，是由一定的生活方式并具有成員歸屬感的群體構成的社會生活共同體。隨著中國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，社會群體的結構、生活方式、思維模式、交往形式都發(fā)生了變化，這使得當前的中國社區(qū)建設迫切需要科學、系統(tǒng)完善的社區(qū)建設理論作指導。在我國特定的社會轉型期，社區(qū)建設的概念可以表述為：由各種機構、團體或組織構成的主體，為了維護社區(qū)的和諧與穩(wěn)定，營造良好舒適的人文環(huán)境而進行的各種群體活動的總和。

（二）社區(qū)建設主體多元化

社區(qū)建設是社區(qū)主體為了提高社區(qū)發(fā)展水平而進行的積極活動。社區(qū)建設主體多元化即調動和發(fā)揮各參與主體的作用，在堅持黨委和政府領導的前提下，充分利用各種社會力量和社會資源，發(fā)揮社區(qū)功能，改善社區(qū)環(huán)境，化解社區(qū)矛盾，促進社區(qū)范圍內各項事務協(xié)調和健康發(fā)展。充分利用社區(qū)多元建設主體的作用，實現(xiàn)建設功能，其目的和初衷是維護社區(qū)社會秩序、端正社會風氣、營造和諧社會氛圍，在為社區(qū)成員提供優(yōu)質服務的同時促進社區(qū)的發(fā)展，使社區(qū)的人居環(huán)境不斷優(yōu)化，服務不斷完善，社區(qū)成員的生活水平和生活質量不斷提高。社區(qū)建設主體多元化有利于以社區(qū)居民為依托，組織廣大社區(qū)居民積極參與社區(qū)建設，從而實現(xiàn)基層民主自治。

（三）社區(qū)服務的對象

在社會轉型期，由于社會階層的分化和社區(qū)群體的多元性，社區(qū)服務的對象趨于擴大化和復雜化，這對社區(qū)建設提出了新的更高要求。社區(qū)服務對象不應僅限于傳統(tǒng)意義上的社會弱勢群體、困難群體和邊緣群體，還應包含社區(qū)大多數(shù)成員的日常生活服務，以及給社區(qū)居民提供的多種便民服務，因此社區(qū)服務的內容并不應僅限于弱勢困難群體的社會福利、社會救助和社會保障，而應該是涵蓋了社區(qū)大多數(shù)人居方面的社會化服務，社區(qū)服務應惠及社區(qū)生活的全體成員。

二、我國社區(qū)建設存在的問題

（一）傳統(tǒng)行政管理體制的束縛

1.政府角色定位的偏差。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟管理體制下的中國政府，作為社會建設與發(fā)展的主導者，習慣于對社會工作事務實行包辦，盡管社會轉型已經(jīng)使政府的傳統(tǒng)做法受到了沖擊，但是在高度計劃經(jīng)濟體制下，我們的政府部門統(tǒng)攬經(jīng)濟社會一切事務的慣性，使得公共權力的介入成為社會建設和管理的唯一方式。社會力量的自我培育和發(fā)展受到限制，本應代表社會自發(fā)力量的社會組織和民間團體帶有明顯的行政色彩，雖然公共權力對社區(qū)基層介入可以保證社會力量和政府保持步調一致，有利于社會組織按照政府的意圖進行社會管控，能夠降低執(zhí)政黨的政治風險，但是這種束縛讓社會組織失去了其應有的內在價值，使得社會角色不清、社會功能萎縮、社會機制發(fā)育不良，居民參與度低，表現(xiàn)為單一行政化現(xiàn)象。社區(qū)作為人們生活的“私人領地”，需要政府治理理念的轉變和行動上的權力退出。

2.新型管理模式的挑戰(zhàn)。隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷加快，原有的社會成員的屬地和屬性狀態(tài)被打破，大量農村基層人口涌入城市，由原來的“單位人”轉變?yōu)椤吧鐣恕?，增加了城市治理和社會管理的難度，也給傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式帶來了挑戰(zhàn)，這使得我國社區(qū)迫切需要建立適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的新型社區(qū)管理模式。同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，廣大市民的物質條件不斷改善，生活水平不斷提升，進而對居住的社區(qū)環(huán)境、社區(qū)服務、社區(qū)管理、社區(qū)文化等方面提出了更高的要求。在我國城市化進程中，作為硬件環(huán)境的基礎設施得以不斷更新和完善，但作為軟件的管理理念和管理手段還比較滯后，尤其是基層社會治理、城市居民的素質和人文精神面貌有待提高。

（二）社區(qū)服務存在水平低、專業(yè)化服務不足的問題

1.社區(qū)服務水平不高。社區(qū)群體分化和利益多元化使得既有的社區(qū)管理體制不能適應居民的需要，同時社區(qū)居委會等傳統(tǒng)機構也不能實現(xiàn)全面的覆蓋，社會轉型倒逼社區(qū)提升自我服務水平。改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，帶來了人們日益增長的多元化利益需求，與此同時，社區(qū)也由單一的行政性向多元化發(fā)展道路邁進。這也客觀上要求全面改革社區(qū)的經(jīng)濟、政治和文化狀況，對服務者提出新的技術要求，服務質量也開始追求快速化、完整化、方便化、系統(tǒng)化。大多數(shù)社會服務機構或組織已經(jīng)具備社會工作雛形，但是離現(xiàn)實需求和群眾的期望還存在較大差距。

2.專業(yè)化服務不足。我國目前缺乏社區(qū)專業(yè)技術崗位的設置，專業(yè)社會工作者的培養(yǎng)和供應相對不足。政府和社會各界對社區(qū)工作的認識不一致，科學合理的評價體制尚未建立，人們從事社區(qū)工作的積極性較低，在各種大前提不足的情況下導致我國社區(qū)的專業(yè)化服務嚴重滯后。專業(yè)化服務不足突出表現(xiàn)為缺乏敬業(yè)精神和技術過硬的社區(qū)服務隊伍，現(xiàn)有的社區(qū)服務工作者的持證上崗人員比例偏低。同時，專業(yè)化服務的硬件設施情況也不容樂觀，存在服務設施數(shù)量不足、設備陳舊等問題。

（三）社區(qū)建設中公眾參與不足、民意基礎有待加強

1.社會力量參與不足。改革開放促使我國政府與社會關系的轉變，表現(xiàn)為政府管控權力的收縮，對于經(jīng)濟事務是如此，對于社會事務亦然。社會的轉型和大環(huán)境的變化迫使政府不得不逐步剝離職能并放權給社會，大批社會中介機構的產生，開始承擔部分的社會事務。與此同時，各級政府承擔的部分事務職能下放所產生的“漏斗效應”，以及社會成員從“單位人”開始走向“社會人”的屬性轉變，使社區(qū)的內在價值得以彰顯并引起關注乃至被接納和重視。但是，目前由于我國以社會組織為代表的社會力量仍然薄弱，其職業(yè)化、專業(yè)化進程面臨機制、觀念、價值定位等多方面的挑戰(zhàn)。要真正推進現(xiàn)代社區(qū)的發(fā)展，就必須減少政府干預，擴大社會自治功能，將原來由政府包辦的社會事務歸還給政府以外的社會組織團體以及社區(qū)民眾。

2.社區(qū)治理中的自我意識覺醒。在社會轉型時期，隨著社會成員的社區(qū)意識、參與精神等自我意識的覺醒，社區(qū)居民在享受服務的同時更要求自身的參與和自我價值的實現(xiàn)，更希望成為社區(qū)建設的推動者，如何利用和發(fā)揮他們的功能作用值得研究。社區(qū)治理不能通過簡單粗暴的行政命令和行政強制手段來實現(xiàn)公共管理目標，而應該充分調動社會資源和各方主體的積極參與協(xié)作來構建共同價值目標，通過社會公眾的參與和民意的支持作為共同行動的基礎，有效借助各階層各團體的合力來達到社區(qū)的共建共享，實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的善治過程。由此可見，社區(qū)建設的民意基礎和公眾的參與是關鍵，這種社會轉型和環(huán)境的變化給傳統(tǒng)上全能政府的管制理念帶來了沖擊，對于政府而言轉變思維和轉變職能成為迫切需要。

三、我國社區(qū)建設的策略

（一）建立和完善社區(qū)管理體制機制

1.建立專門的社區(qū)管理工作部門。在新的歷史條件下，原來以黨委和居委會為主導的社區(qū)管理體制已難以適應新形勢的發(fā)展要求，理順社區(qū)組織管理關系和建立新型社區(qū)管理模式成為當務之急。第一，在社區(qū)縱向管理體制上，上級政府要成立專門的包含社區(qū)管理功能的政府部門，明確統(tǒng)籌管理各級社會事務是政府機構的基本職責，而社區(qū)建設是社會事務的一項重要工作內容，主要包括制定社區(qū)建設的發(fā)展規(guī)劃和建設標準、指導基層組織實施、檢查和評估建設成效。第二，在社區(qū)橫向管理體制上，社區(qū)管理機構內部應進行職責分工，每個科室乃至每個人都要有明確的責任。對社區(qū)工作進行規(guī)范管理和統(tǒng)一推進，明確全市各個片區(qū)社區(qū)建設工作的負責人，實現(xiàn)管理工作對每一個社區(qū)的全覆蓋。第三，充分利用和有效整合區(qū)域內的各種社會資源，加強與駐地單位和社團組織的聯(lián)系，建立共建共享的責任分工制度。

2.理順社區(qū)工作的行政隸屬關系。對于社區(qū)的建設與管理工作，政府部門責無旁貸。政府應該履行主要職責，但是其他相關的單位和組織也要體現(xiàn)責任和擔當，為了順利推進社區(qū)工作就必須理順政府和這些單位組織的關系和責任。第一，要明確三種關系：政府部門對社區(qū)的行政管理、行政指導與行政監(jiān)督的關系；街道辦事處對社區(qū)的業(yè)務指導、工作協(xié)調和行政服務的關系；社區(qū)區(qū)域內各駐地單位、社會組織、群眾團體、行業(yè)協(xié)會之間的相互協(xié)作共建共享關系。第二，要確定三方面功能定位：政府部門發(fā)揮行政管理主體功能；街道辦事處承擔業(yè)務指導和業(yè)務具體實施職能；各種社會組織團體和行業(yè)組織實現(xiàn)自我管理服務職能，以及必要時候的社區(qū)協(xié)助的職能。在明確三種關系和三方面功能定位的基礎上，要在政府的牽頭下聯(lián)合這些相關的群團組織共同商議制定社區(qū)建設和發(fā)展的各項規(guī)范化的管理制度，圍繞社區(qū)建設的目標建立健全社區(qū)管理的協(xié)調、咨詢、考核、決策、監(jiān)督等一系列制度。

3.創(chuàng)新社區(qū)管理模式?！熬W(wǎng)格化管理”是當前社會建設和創(chuàng)新的有效嘗試，其經(jīng)驗和做法值得借鑒和推廣。基本做法是以社區(qū)為單位，把城市的若干片區(qū)劃分為多個小單元的社區(qū)、網(wǎng)格，實行分層級管理和服務。將社區(qū)全體居民的信息資料按姓名、性別、年齡、住房、就業(yè)、教育、計生、社保、醫(yī)療等進行分類整理，并錄入信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對社區(qū)居民網(wǎng)格化管理的全覆蓋。組建網(wǎng)格服務管理的團隊，其成員由街道機關干部、兼職委員、結對共建單位成員和退休黨員干部、社區(qū)干部共同組成。服務管理團隊隊員通過發(fā)放聯(lián)系卡的形式，加強與每戶家庭的聯(lián)絡，通過聯(lián)系卡記錄管理團體人員的聯(lián)系電話，居民反映的問題、情況、意見、建議，通過這種社區(qū)管理信息的“互聯(lián)網(wǎng)”，全面細致地了解社區(qū)居民的實時情況，做到全天候的互聯(lián)互通，為社區(qū)居民提供高效便捷的“零時差”服務，保證社區(qū)民眾在最需要的時刻得到救助。

（二）提高社區(qū)自我服務水平

1.完善社區(qū)硬件服務設施。從整體而言，我國社區(qū)硬件服務設施建設滯后，而且存在硬件建設不統(tǒng)一、不完備和服務能力不足的情況，根據(jù)新時期社區(qū)建設的高標準要求，有必要統(tǒng)一建設和完善社區(qū)的硬件服務設施。筆者在深入廣東肇慶調研城市優(yōu)質社區(qū)的典型做法時，發(fā)現(xiàn)公共場館建設雖然不盡相同，但是硬件配備有很多共同之處，場館功能作用基本相似，共同特點就是便民、實用、接地氣。這些場館可概括為“五室一廳”，即閱覽室、計生服務室、醫(yī)療衛(wèi)生服務室、警務室、活動室和“一站式”服務大廳。作為服務社區(qū)居民的重要載體，僅有這些“五室一廳”場館顯然不能滿足社會居民對社區(qū)服務的更高要求。比如，滿足社區(qū)老年人的敬老托老場所、滿足少年兒童的戶外運動健身場所?？梢詤⒄找恍┫冗M社區(qū)的做法，從多種渠道籌集硬件設施建設資金，如：爭取政府財政撥款、社區(qū)居民集資和公攤、社會捐款、本地開發(fā)商進行項目建設的附加任務等，用以完善社區(qū)硬件服務設施。

2.提高社區(qū)志愿服務能力。發(fā)揮志愿者在社區(qū)建設中的積極作用，既可以提高社區(qū)民眾的自我管理和自我服務水平，又可以通過社區(qū)群眾的互動服務增進認同感和歸屬感，同時還有利于提升社區(qū)自治功能、優(yōu)化治理結構。在具體操作上，可以對具有一定專長且具備專業(yè)資格認證的優(yōu)秀志愿者進行專業(yè)分類歸檔，建立志愿者專業(yè)人才資源庫，形成志愿者菜單，讓居民根據(jù)個人需求，對照菜單，按照“就近、方便、專業(yè)對口”的原則，以“點菜”的形式選取志愿服務項目和志愿者，被選定的志愿者根據(jù)菜單項目和內容，精心準備，及時到社區(qū)開展面對面志愿服務。對志愿者服務態(tài)度、服務質量，由社區(qū)組織居民進行評價打分，并向所在志愿者服務協(xié)會反饋。在開展志愿者服務工作上要根據(jù)服務的重點對象和特殊群體，開展有針對的服務。例如在流動人口數(shù)量大的社區(qū)和治安管理的重點難點區(qū)域，可以專門成立流動人口管理服務站，為外來流動人員提供貼心服務，體現(xiàn)人性化關懷；對空巢老人、留守兒童群體開展關愛服務；對于特殊群體進行幫教服務。

3.強化社區(qū)自治性質和功能。在新時期的社區(qū)建設模式下，應該支持和鼓勵社區(qū)居民積極參與，實現(xiàn)社區(qū)內部的自我管理和自我服務。比如，對社區(qū)公共活動場所和服務設施可以放手交給社區(qū)群眾管理。鼓勵開展樓道居民自治，通過選配居民小組長、樓道負責人等形式，形成社區(qū)居委會及其下屬的專門委員會、居民小組上下貫通、左右聯(lián)動的新型社區(qū)組織結構。作為政府部門應該積極作為和主動牽頭，由社區(qū)服務工作站、居民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、片區(qū)民警、駐地單位、民意代表、社團組織代表參加的聯(lián)席會議，協(xié)調解決社區(qū)管理中的重要問題。長效推進“社情民意聯(lián)系日”活動，創(chuàng)新社區(qū)民意代表制度，聘請一批社區(qū)民意代表，定期召開民意懇談會，提高民意調查成效。通過多種舉措，不斷提升社區(qū)居民自我完善、自我管理和自我發(fā)展的能力。

（三）加強社區(qū)建設和管理創(chuàng)新

1.發(fā)揮社會組織主體作用。西方成熟國家的經(jīng)驗表明，社會組織和團體的力量可以在社區(qū)自助服務上發(fā)揮重要作用。我國可以在借鑒西方先進經(jīng)驗的同時，結合我們的具體國情，充分發(fā)揮工青婦等組織在社區(qū)建設中的重要作用，探索完善工青婦在聯(lián)系政府和群眾方面的作用，帶動和引領各類社會組織有效服務社區(qū)居民。非營利組織服務領域涉及社區(qū)服務的各個方面，可以承擔大至社區(qū)安全、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護、社會福利、社區(qū)教育、社區(qū)文化，小至房屋維修、垃圾處理、婦幼保健、老人照顧等原本屬于政府負責的日常工作。

2.增進社區(qū)互動交往。目前社區(qū)居民缺少社區(qū)交往的設施載體、組織載體和有創(chuàng)意的社區(qū)社交活動，社區(qū)居民的交往活動范圍比較狹小，多限于鄰里之間的熟人之交，社區(qū)交往方式比較單一，多采用“餐桌社交、電視社交、寵物社交、麻將社交”等方式。這些社區(qū)交往方式具有很大的局限性，降低了社區(qū)人際交往的吸引力和趣味性，也影響了社區(qū)居民的生活品質。因此，要注意增加社區(qū)交往載體，提供居民交流話題和渠道，努力消除社區(qū)各種群體之間的交往障礙，創(chuàng)造建立和諧社區(qū)關系的氛圍。在具體實現(xiàn)方式上，既可以結合本社區(qū)的特點探索開展社區(qū)文化活動，通過富有創(chuàng)意的形式吸引社區(qū)成員的積極參與，為社區(qū)居民提供良好的交往平臺，也可以建立一些休閑性的交往載體，組織社區(qū)成員參與輕松活潑的休閑活動，提供有益身心健康和益智性的社區(qū)休閑服務，滿足社區(qū)成員的多方面需求。

［責任編輯 游玉華］

C916

A

1671-6701（2017）02-0068-04

2017-02-06

肖向前（1982— ），男，廣東陽春人，本科，中共肇慶市委黨校黨建教研室講