徐光超

（中共河南省直機關黨校 經(jīng)濟管理教研室，河南 鄭州 450002）

·省情市情研究·

芻議我國農(nóng)村宅基地退出機制的構建
——基于河南省的實證分析

徐光超

（中共河南省直機關黨校 經(jīng)濟管理教研室，河南 鄭州 450002）

農(nóng)村宅基地退出是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢和必然要求。目前河南省農(nóng)村宅基地普遍存在著布局不盡合理、面積普遍超標、閑置浪費嚴重等諸多問題。管理制度的滯后與虛置、運行程序的繁雜與低效、處置監(jiān)督的缺失與無序、權益保障的乏力與混亂、思想觀念的影響與束縛等，是影響我國農(nóng)村宅基地退出的體制性因素和非體制性障礙。因此，應著力從制度建設、過程監(jiān)督、權益保障、宣傳教育等方面構建科學合理的農(nóng)村宅基地退出機制。

城鄉(xiāng)一體化；河南??；農(nóng)村宅基地退出機制

改革開放30多年來，我國經(jīng)歷了快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，與之相伴的是農(nóng)地大規(guī)模非農(nóng)化流轉，由此造成耕地面積的日益銳減。面對國家日益嚴格的耕地保護政策，城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾日益突出。但是，我國農(nóng)村集體建設用地資源卻十分豐富，農(nóng)村宅基地的閑置在很大程度上造成了農(nóng)村土地資源的浪費。因此，更好地集約、節(jié)約利用土地資源，促進粗放利用的農(nóng)村宅基地退出，成為各級地方政府盤活農(nóng)地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的一項重要議題。

農(nóng)村宅基地退出是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢和必然要求。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，河南省在加速推進城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程中，城市建設用地需求日益增長和農(nóng)村大量宅基地閑置之間的對比日益明顯，特別是在城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”的政策框架下，農(nóng)村宅基地的退出勢必為城市建設用地提供明顯的增量。在這樣的背景下，構建科學合理的農(nóng)村宅基地退出機制，同時切實維護農(nóng)民合法權益，成為河南省城鄉(xiāng)一體化進程中面臨的重要問題，同時也是進一步深化農(nóng)村土地制度改革、促進農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

一、河南省農(nóng)村宅基地退出意愿和退出障礙的調查

為保證課題研究的客觀性、廣泛性、準確性和實用性，根據(jù)自然地理位置、經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口構成情況和道路交通情況，分別在豫東、豫西、豫南、豫北以及豫中地區(qū)，選擇了商丘市的柘城縣、洛陽市的孟津縣、信陽市的新縣、新鄉(xiāng)市的原陽縣和許昌市的襄城縣作為重點地域。

研究過程中，課題組成員采用了隨機抽樣、群體抽樣和典型抽樣相結合的方法，在2015年9月1日至10月30日期間，對以上5個縣的20個自然村中的250家農(nóng)戶進行了走訪和調查。此次調查中，共發(fā)放問卷250份，回收242份，其中問卷有效率達到96.8%，符合調查研究的相關要求，結果具有良好的代表性和證明性。

（二）調查的主題及內容

1.農(nóng)民對宅基地政策的認知狀況。通過調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對于宅基地管理方面的相關政策和管理制度的認知和了解較為匱乏，對于“宅基地屬于集體所有”不了解的比例達到了85.6%，對于“宅基地‘一戶一宅’”政策不了解的比例達到了69.2%。對于“申請宅基地的‘村—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—縣’三級程序”不了解的比例達到了72.8%。對于農(nóng)村宅基地管理的政策、制度和規(guī)定認知情況較好的人員，多為村組干部，而普通村民則一般都不太了解相關政策和制度。

2.農(nóng)民獲取政策信息的渠道。調查顯示，農(nóng)民獲取農(nóng)村宅基地相關管理政策和制度的渠道比較多元，但主要渠道還是廣播電視以及村組干部的宣講，二者的比例分別是58.8%和15.2%；隨著網(wǎng)絡在農(nóng)村的普及，通過網(wǎng)絡獲取信息正逐步成為農(nóng)民獲取信息的又一重要渠道。調查中發(fā)現(xiàn)，有14%的農(nóng)民明確表示是通過網(wǎng)絡獲得相關政策和制度信息的。

3.農(nóng)村宅基地的使用現(xiàn)狀。第一，閑置問題較為突出。當前河南省農(nóng)村的宅基地閑置現(xiàn)象較為突出，整體利用處于粗放狀態(tài)。通過此次調查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村的老宅子，由于長期無人居住，庭院荒草叢生，房子也破敗不堪。在調查中所涉及的5個縣中，宅基地閑置的現(xiàn)象普遍存在。此次調查的閑置宅基地面積為61892m2，占調查所涉及宅基地總數(shù)的48.4%。第二，農(nóng)村宅基地使用超標現(xiàn)象較為普遍。河南省農(nóng)村宅基地使用超標現(xiàn)象主要包括兩個方面：一是數(shù)量超標，即違反“一戶一宅”的管理規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款的規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。然而在現(xiàn)實中卻普遍存在著“一戶多宅”的現(xiàn)象，調查中發(fā)現(xiàn)某縣宅基地數(shù)量超標的比例已達到了54.6%。二是面積超標。傳統(tǒng)意義上，農(nóng)村宅基地不僅是農(nóng)民安家立戶、飲食起居的必要場所，同時還承擔了家畜飼養(yǎng)、農(nóng)具存放等方面的職責，因此以前的宅基地面積普遍超標。而在當今科技較為發(fā)達、現(xiàn)代化水平較高的時代，宅基地更多的是承擔了生活起居的功能，不需要太大的面積。《河南省〈土地管理法〉實施辦法》第四十九條規(guī)定：農(nóng)村居民使用的宅基地，不得超過規(guī)定的用地標準。然而在調查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地面積超標的現(xiàn)象不僅十分普遍，而且面積超標比例最高的地方竟然達到了80.6%。“數(shù)量超標”導致很多房屋無人居住，而“面積超標”導致宅基地占用土地面積或空間面積較大，都造成了土地資源的極大浪費。第三，“亂建亂占”情況較為嚴重。在宅基地利用方面缺乏統(tǒng)一的科學規(guī)劃，亂建住宅、亂占耕地現(xiàn)象比較嚴重。從調研的情況來看，在居民點的建設方面，由于缺乏總體規(guī)劃進行引導和控制，造成農(nóng)戶在農(nóng)村宅基地的選址、規(guī)模和樣式等方面主觀性較大、隨意性較強，而且占用耕地進行建設的現(xiàn)象較為普遍。這不僅反映出城鄉(xiāng)一體化背景下，農(nóng)村建設對于土地需求的增加，同時也反映出農(nóng)村集體組織在土地利用管理方面的規(guī)劃意識淡薄，以及農(nóng)民在宅基地建設中的耕地保護觀念不強等方面的問題。

為了確保計算機網(wǎng)絡信息的安全性，除了積極引用先進的殺毒軟件和技術外，還要強化相關計算機網(wǎng)絡信息系統(tǒng)的軟硬件的使用管理，借此來提升計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)運行的可靠性與安全性。例如，計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)的管理者要制定科學、合理的管理方案，對計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)中的軟件或硬件等進行有效維護，確保他們運行環(huán)境的適宜性，同時還要注意定期更新和升級一些落后或出現(xiàn)質量問題的軟件或硬件設備，如殺毒軟件等軟件要及時進行升級，確保病毒庫更新到最新狀態(tài)，否則可能會因為病毒庫數(shù)據(jù)不夠而無法查殺最新型的病毒數(shù)據(jù)等，確?？梢杂行嵘嬎銠C網(wǎng)絡信息運行的可靠性與安全性。

4.農(nóng)村宅基地退出意愿。通過調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對于宅基地的建設規(guī)劃和處置問題有著較為明確和一致的意見。在“農(nóng)村新建房屋是否需要統(tǒng)一規(guī)劃？”這一問題的調查中，49.0%的受訪者都已經(jīng)認識到農(nóng)民宅基地的建設和利用規(guī)劃方面存在的問題，并希望政府和村級組織加以重視和引導。而在“你是否同意村集體將閑置的宅基地無償收回？”這一問題的調查中，不同意無償收回的占到被調查總人數(shù)的95.59%。另外，在關于“你認為閑置的宅基地應當以何種方式收回？”的問卷中，有近九成的被調查者認為“政府應當給予經(jīng)濟或物質補償”，還有相當一部分群眾認為“只要村干部把多占的宅基地退了，我們無償退出也沒意見”。這表明當前大多數(shù)的農(nóng)村居民還是認識到了土地資源閑置對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的不利影響，但是在退出的方式上有顧慮，同時對于村干部多占宅基地的現(xiàn)象比較反感。

5.農(nóng)村宅基地退出的障礙。盡管農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)象以及普遍存在的宅基地利用的超標和浪費等問題已受到了政府和社會的廣為關注，但是在宅基地退出方面依舊存在很多障礙。通過此次調查發(fā)現(xiàn)，影響農(nóng)村宅基地退出的主要因素是多元的，既有思想觀念方面的，也有經(jīng)濟補償方面的，還有制度保障及制度監(jiān)督方面的。其中，經(jīng)濟補償和制度保障這兩方面的因素是當前農(nóng)村宅基地退出的主要障礙。

二、城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村宅基地退出的障礙

農(nóng)村宅基地退出的根本目的是為了集約、節(jié)約使用土地，加強對土地資源的管理和利用。目前，我國農(nóng)村宅基地的退出面臨著管理制度的滯后與虛置、運行程序的繁雜與低效、處置監(jiān)督的缺失與無序、權益保障的乏力與混亂、思想觀念的影響與束縛等方面的困境和障礙，需要對這些困境和障礙進行客觀深入的分析。

（一）法律法規(guī)及管理制度的滯后與虛置

目前“我國全國性的法律法規(guī)中沒有對宅基地使用權的滅失，即宅基地使用權的退出作出相關規(guī)定”［1］；適用于農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)不健全，配套的制度和措施不夠完善，管理制度體系建設仍然滯后于現(xiàn)實需要和實際發(fā)展。在涉及農(nóng)村宅基地的使用審批制度、監(jiān)督工作方面也存在執(zhí)行不力的現(xiàn)象，比如《土地管理法》和《土地管理條例》明確規(guī)定禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地，在特定情況下政府有權收回被占用的宅基地等，但在現(xiàn)實操作層面和實際工作中，這些規(guī)定通常未得到有效執(zhí)行。更有甚者，一些地方政府打著“深化改革”的旗號，再三突破法律的規(guī)定和政策底線。

（二）運行程序的繁雜與低效

在城鄉(xiāng)一體化進程中，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展促進了大量農(nóng)民進城務工以及在城市購買住房、安家落戶，城市土地資源和供應日趨緊張；但是，農(nóng)村宅基地的空置、一戶多宅等問題也越來越突出，農(nóng)民退出閑置宅基地的意愿并不強烈。究其原因，還在于審批制度和程序存在問題。目前，我國農(nóng)村宅基地采用的是縣、鄉(xiāng)、村三級的審批程序，審批程序和辦理流程繁雜低效，運行流程冗長。即使有部分農(nóng)民愿意置換、退出全部或部分宅基地，但懾于復雜冗長的程序，往往望而卻步。加之相關部門工作程序不透明，工作開展不積極，工作人員作風散漫，部分鄉(xiāng)村干部故意刁難、以權謀私、中飽私囊等，這些問題都不利于農(nóng)民宅基地的順利退出，更不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（三）處置監(jiān)督的缺失與無序

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地的所有權歸村集體組織所有，但對農(nóng)村宅基地進行審批、使用、征收等一系列管理和處置的權力則歸屬于縣鄉(xiāng)政府，即政府實際上對農(nóng)村宅基地具有最終的管理和處置權，但是管理和處置過程的監(jiān)督卻較為乏力和無序。一方面，由于相關職能部門受到人員、裝備、技術等硬件因素的困擾，把主要的精力放在城鎮(zhèn)及郊區(qū)的土地案件的處置與查處上，而對于農(nóng)村普遍存在的多占宅基地、違反規(guī)劃亂建住宅、侵占耕地作為宅基地等現(xiàn)象關注度不夠，甚至視而不見。同時囿于執(zhí)法權限和執(zhí)法力度，對于農(nóng)村“躲貓貓”式的侵占宅基地現(xiàn)象的處置與監(jiān)督力也不從心。另一方面，由于地方基層政府的政績沖動，對農(nóng)民宅基地建設的規(guī)劃、使用的規(guī)劃，對宅基地的征收以及退出的補償存在普遍的強制性，由此造成有關事涉農(nóng)民宅基地處置過程中的一系列監(jiān)督形同虛設，極易引發(fā)侵害農(nóng)民權益的事件。

（四）農(nóng)民權益保障的乏力

由于我國對農(nóng)村宅基地退出的補償機制尚未建立健全，監(jiān)督乏力，加上地方政府的政績沖動，導致一些地方在征收農(nóng)民宅基地時補償標準過低，甚至在補償不到位的情況下強制征收農(nóng)民宅基地，還有一些地方政府甚至參與農(nóng)民宅基地退出的增值收益的分配等，引發(fā)了群眾的不滿和抵觸情緒。另外，由于權益保障和維權機制的缺失或不健全，農(nóng)民自身的維權意識較為淡薄等因素，都造成了對農(nóng)民權益保障的乏力。

（五）思想觀念的影響與束縛

在城鄉(xiāng)一體化進程中，農(nóng)村宅基地退出還受到一些傳統(tǒng)思想觀念的影響和束縛。中國漫長的農(nóng)業(yè)社會的歷史，賦予了中國人濃厚的鄉(xiāng)土觀念和土地情結。因此，一方面，在中國人的傳統(tǒng)觀念里，農(nóng)村的那個“老家”是家族的本源，“老家”的房子和宅基地就是家族的“根基”，是絕對不能丟掉的，即使已經(jīng)在城市安家落戶、生根發(fā)芽；另一方面，是受傳統(tǒng)的“葉落歸根”思想影響，在很多國人的觀念和意識中，葉落歸根，去世之后是一定要葬在祖墳、回歸故土的，而“老家”的祖屋、宅基地恰恰就承載著這個夢想，成為神圣而重要的“儀式”和象征。

三、構建科學、合理的農(nóng)村宅基地退出機制

在加快城鎮(zhèn)化建設，加速推進城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化進程中，盡快構建科學合理的農(nóng)村宅基地退出機制，不僅成為深化農(nóng)村土地制度改革、打破城鄉(xiāng)二元分割局面的關鍵環(huán)節(jié)，也是推動我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的必然趨勢和客觀要求。

（一）加強農(nóng)村宅基地退出的制度建設

抓緊立法、建章立制，使農(nóng)村宅基地退出有法可依、有章可循。目前，我國對農(nóng)村宅基地管理的主要法律依據(jù)是《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及各省、直轄市、自治區(qū)出臺的土地管理法實施辦法，還沒有出臺專門針對農(nóng)村宅基地管理方面的法律法規(guī)。因此，應依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，制定和完善農(nóng)村宅基地退出的制度和實施辦法，進一步“完善宅基地自由流轉制度，明確宅基地流轉的主體、方式、期限、價格以及收益分配等方面”［2］，為農(nóng)村宅基地的退出提供統(tǒng)一的、規(guī)范的制度參照，對農(nóng)村宅基地退出的條件、補償標準、運行程序、退出管理、處置監(jiān)督等做出明確具體的規(guī)定，由此減少各地因為制度差異而導致的管理無序、退出程序混亂和補償標準不統(tǒng)一等問題。

（二）推進農(nóng)村宅基地的確權登記

“開展宅基地使用情況的調查，明晰產(chǎn)權關系，可以為宅基地退出提供法律依據(jù)”［3］。其一，從法律的角度講，加快對農(nóng)村集體土地進行確權登記，既是解決農(nóng)村集體土地權屬糾紛的法律依據(jù)，又是落實耕地保護政策和節(jié)約土地資源利用的重要保障。其二，從維護農(nóng)民權益的角度講，加快推進農(nóng)村宅基地的確權登記，是要進一步明晰村集體組織、農(nóng)民個體與宅基地之間的產(chǎn)權關系，不斷強化農(nóng)民的土地物權意識，逐漸調動農(nóng)民土地流轉的積極性并切實維護其合法權益不被剝奪和侵犯。其三，從維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的角度講，推進農(nóng)村宅基地確權登記，不僅可以方便農(nóng)民便捷、高效地退出宅基地，同時也可以有效減少因宅基地產(chǎn)生的矛盾和糾紛，有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

（三）強化農(nóng)村宅基地退出的過程監(jiān)督

農(nóng)村宅基地的退出不僅意義重大，而且牽涉各個方面的利益關系，必須制定和遵循公開、公正、透明的規(guī)則和程序并強化對退出過程的監(jiān)督。因為宅基地的退出一方面意味著農(nóng)民對宅基地使用權的放棄，同時也意味著農(nóng)村集體土地資源的擴增，在此過程中，對農(nóng)民進行公平合理的補償是必須且必要的。特別是在城鄉(xiāng)一體化進程中，為了提高農(nóng)民宅基地退出的積極性，保證對閑置宅基地的科學有效利用，土地行政管理部門對宅基地面積的確認應做到公平公正，財政部門對農(nóng)民退出宅基地的補償要合法合理并及時兌現(xiàn)。從目前的實踐情況來看，農(nóng)村宅基地退出過程存在的一些問題，嚴重影響了農(nóng)民宅基地退出的積極性和主動性，因此，各級紀檢監(jiān)察機關及上級主管部門必須加強對宅基地退出過程的監(jiān)督：其一，要加強信息公開，使宅基地退出的過程公開透明；其二，要督促村級組織對退出宅基地進行科學規(guī)劃、有效管理和合理利用；其三，嚴格監(jiān)督土地行政管理部門和財政部門有效行使職權，嚴防濫用權力，杜絕權力尋租現(xiàn)象，對于侵害或損害農(nóng)民權益的行為要嚴肅查處，決不姑息。

（四）完善農(nóng)村宅基地退出的權益保障

在城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程中，城鎮(zhèn)化的大背景下，對于退出宅基地的農(nóng)民的權益保障，必須與進城務工農(nóng)民的市民化問題相結合。相關部門應加快建立宅基地退出與城市社會保障相銜接的激勵制度，完善宅基地退出后的農(nóng)民的權益保障。從河南省目前的情況來看，需要從以下幾個方面著力：一是經(jīng)濟保障，主要是確保農(nóng)民退出宅基地能夠獲得公平合理的補償；二是身份保障，著力解決和消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，破解橫亙于農(nóng)民工和城市市民之間的身份鴻溝，切實實現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化；三是就業(yè)保障，各級政府要加大政策供給、財政投入的力度，加大對農(nóng)民就業(yè)技能的教育和培訓，特別是對自愿退出宅基地的農(nóng)民要優(yōu)先考慮、政策上要有所傾斜，為他們提供更多更好的就業(yè)崗位和就業(yè)機會；四是社會保障，進一步深化改革，采取切實有效措施促進城市居民和農(nóng)村居民在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等方面的均等化，解除農(nóng)民宅基地退出的后顧之憂。

（五）做好農(nóng)村宅基地退出的宣傳教育工作

1.做好政策宣傳工作。農(nóng)村宅基地退出是一個系統(tǒng)的過程，涉及的主體較多，這其中既有政府管理部門、村級自治組織、村民個人，還有監(jiān)督部門以及利益相關方等；農(nóng)村宅基地退出還是一個復雜的過程，涉及的內容較多，包含了退出的條件、面積的確定、補償?shù)臉藴省⑦^程的監(jiān)督等諸多方面。但從課題組的調研情況來看，絕大多數(shù)的農(nóng)民對于宅基地退出的相關政策不甚了解，因此要做好政策宣傳工作，使農(nóng)民真正地、全方面地了解相關政策。

2.做好思想教育工作。針對一些根深蒂固的傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)思想的影響，不可能一下子解決和消除，更不可以采取激烈和極端手段硬性解決。有效的方法和手段是加強科技文化宣傳，加強思想教育，通過逐步提高新一代農(nóng)民的教育科學文化素質，循序漸進地解決問題。

在城鄉(xiāng)一體化進程中，河南省城市建設用地需求日益增長和農(nóng)村大量宅基地閑置之間的對比非常明顯，特別是在城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”的政策框架下，農(nóng)村宅基地的退出勢必為城市建設用地提供明顯的增量。但是，為避免盲目追求建設用地增減指標，必須加強對退出宅基地的有效利用，做好宅基地退出后的復墾還原工作，并最終實現(xiàn)盤活宅基地資源、提高土地利用效率的目的。

［1］彭洪宣，李建強等.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出路徑探討［J］.合作經(jīng)濟與科技，2015，（8）.

［2］彭小霞.農(nóng)民權益保護視角下農(nóng)村宅基地退出機制之完善［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2015，（4）.

［3］胡偉偉，錢銘杰.基于推拉理論的農(nóng)村宅基地退出動力機制研究——以河南省唐河縣為例［J］.國土資源科技管理，2015，（3）.

［責任編輯 張彥華］

F301

A

1671-6701（2017）02-0076-04

2017-02-20

2015年度河南省科技廳軟科學課題（編號：152400410567）、2014年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目（編號：2014BJJ039）階段性成果

徐光超（1974— ），男，河南上蔡人，碩士，中共河南省直機關黨校經(jīng)濟管理教研室講師。