陳亞蕾

（鐵道警察學院，河南 鄭州 450053）

河南省非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀及管理對策

陳亞蕾

（鐵道警察學院，河南 鄭州 450053）

近年來，河南省非政府組織在數(shù)量增加、社會影響及功能發(fā)揮上取得了顯著的成績。但依然存在社會認同度低、制度缺失、能力不足等問題，同時非政府組織協(xié)同參與社會治理能力有待提升。探尋促進河南省非政府組織健康發(fā)展的有效路徑成為當前河南省非政府組織發(fā)展亟須解決的一個問題，迫切需要從完善管理制度、加大支持力度、強化自我發(fā)展、提升社會治理能力等方面入手，尋找合適的解決方法。

理論起源；現(xiàn)狀分析；社會治理；模式探討

近年來，非政府組織發(fā)展迅速，逐漸發(fā)展成為除政府、市場之外強有力的第三方力量，是政府連接社會和市場之間的橋梁，是黨聯(lián)系群眾的紐帶。黨的十八屆三中全會指出，正確處理政府與社會關系，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，就如何進一步加強社會組織建設、激發(fā)社會組織活力、改革社會組織管理制度、促進社會組織健康有序發(fā)展等方面提出了卓有成效的建議。

一、非政府組織概念的理論起源

非政府組織的概念最早是在1945年《聯(lián)合國憲章》里正式使用的，20世紀80年代以來非政府組織逐漸成為全球社會政治經(jīng)濟中的一股新的力量，與政府、企業(yè)一道成為推動和影響社會發(fā)展的三大支柱。非政府組織自治、參與、責任、開放等價值觀為西方國家的發(fā)展注入了活力，提供了公民自治的知識、經(jīng)驗和習慣，最終構成了社會信任、法治及契約精神等現(xiàn)代社會發(fā)展的基石。

關于非政府組織的概念，目前學術界還沒有一個普遍接受的統(tǒng)一認識，通常，非政府組織也被稱作“第三部門、非營利組織、志愿者組織、草根組織、慈善組織”等。國內有代表性的觀點主要有以下幾種：學者王紹光認為，具有民間性、非營利性、組織性、志愿性等特征的社會組織都是非政府組織；學者康曉光從經(jīng)濟學出發(fā)，借助私人物品和公共物品的概念來進行界定，他認為，非政府組織是依法從事非營利活動，提供公共物品，具有一定的獨立性和自治性的社會組織。

非政府組織的出現(xiàn)不是偶然的，是諸多因素相互作用的結果，我們認為主要有三個因素：第一，政府失靈。政府失靈論是公共選擇理論學派的一個核心觀點，他們認為，政府作為公共利益的代理者，其作用是彌補市場經(jīng)濟的不足，一旦政府決策不能達到這一目標，就削弱了國家干預社會的“正效應”。政府作為公共物品提供的主體，若其失靈社會正常運行的許多需求就不能被滿足，非政府組織的出現(xiàn)能夠幫助解決這一問題。第二，市場失靈。公共產(chǎn)品的滿足狀況反映了一個國家的綜合福利水平，而市場機制的逐利本性導致生產(chǎn)者不會主動生產(chǎn)公共產(chǎn)品，這就造成了市場的失靈。為了解決這一問題，就需要建立一些非市場組織來承擔市場失靈的這部分社會職能，而非政府組織恰好彌補了這一缺失。第三，契約失靈。契約失靈理論是由美國學者漢斯曼提出來的，講的是生產(chǎn)者與消費者之間存在著信息上的不對稱，生產(chǎn)者完全可以通過提供劣質商品來獲得額外的收益，這就導致生產(chǎn)者欺騙消費者行為的出現(xiàn)。契約失靈無法通過市場自行解決，消費者傾向于選擇市場之外的一些組織來保護自己的利益。非政府組織具有非營利的特征，能很好地抑制市場主體的機會主義行為，維護消費者利益，解決契約失靈的問題。

二、河南省非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

在中原經(jīng)濟區(qū)建設與航空港區(qū)建設的大背景下，重視非政府組織的發(fā)展，大力扶持和培育非政府組織，充分利用非政府組織的人才資源與專業(yè)優(yōu)勢，提供公共物品、發(fā)展社會公平、優(yōu)化社會治理結構，不僅有利于促進政府轉變職能，也有利于保障公民權益。

1.取得的成績。由于在公共物品提供上存在著政府失靈的現(xiàn)象，使得政府開始重新審視公共管理行為，并將一些職能逐漸讓渡給社會組織，這極大地促進了非政府組織的發(fā)展，社會治理結構逐漸趨于多元化。非政府組織在社會、經(jīng)濟甚至政治領域發(fā)揮著越來越重要的作用，自身治理結構也趨于完善。第一，地方政府日益重視。近年來，河南各地民政部門通過簡化手續(xù)、加大培育等舉措促進非政府組織的發(fā)展。新鄉(xiāng)市政府出臺了《關于加強民間組織培育發(fā)展與管理的意見》，加大了非政府組織培育力度；鄭州市實施“孵化”工程，加大培育專業(yè)化社會工作機構，引進了深圳市專業(yè)督導機構，學習其先進管理經(jīng)驗，培育專業(yè)管理人才，通過整合各方優(yōu)勢資源，促進本地非政府組織健康發(fā)展；河南其他地方也出臺了相應政策，加大本地非政府組織培育力度，助推非政府組織快速發(fā)展。第二，數(shù)量穩(wěn)定增長。根據(jù)民政部民間組織管理局的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年年底，全國共有社會組織60.6萬多個，比2013年增長10.8%，其中社會團體31萬多個、基金會4117個、民辦非企業(yè)單位29.2萬多個。2011年以來，我國非政府組織增長率逐年提高，連續(xù)3年增長率超過了GDP的增長速度。10.8%的增長率是近十年我國社會組織的最高增速，這反映了當前我國社會組織繁榮發(fā)展的良好勢頭［1］。以河南省為例，根據(jù)《河南社會治理發(fā)展報告》（2014）統(tǒng)計顯示：近年來，河南省三類社會組織登記數(shù)量呈穩(wěn)定增長態(tài)勢，截至2013年年底，河南省共有社會組織22983個，近十年，社會團體的登記數(shù)量由2004年的6413個增加到2013年年底的10817個，增幅為68.7%；民辦非企業(yè)單位的登記數(shù)量由2004年的6152個增加到12068個，增幅為96.8%；基金會的登記數(shù)量由2005年的16個增加到98個，增幅為512.5%［2］。第三，社會關注度日益增強。自非政府組織概念引入中國以來，國內學者研究熱情與日俱增，越來越多的知名學者開始關注非政府組織研究，涌現(xiàn)出一大批有價值的學術成果。很多高校及科研單位還專門成立了研究機構，開展了系統(tǒng)的學術研究，比如清華大學公共管理學院成立了非政府組織研究所，中國社會科學院成立了民間組織與公共治理研究中心，鄭州大學公共管理學院成立了社會管理河南省協(xié)同創(chuàng)新中心。他們的很多研究成果被政府所采納，為公共部門改革及社會組織發(fā)展提供了源源不斷的智力支持。第四，功能日漸顯現(xiàn)。一是促進了社會公平。非政府組織具有非營利性的特征，便于了解基層群眾及特定社會群體的訴求，通過對掌握的社會資源再分配，使資金、智力等要素向弱勢群體、欠發(fā)達地區(qū)流轉，彌補了政府失靈造成的缺失，所以，非政府組織在社會治理中發(fā)揮著重要的公平效應。二是提供公共服務。非政府組織作為政府、市場之外的第三方力量，在提供公共服務中發(fā)揮著重要的主體作用。目前，我國非政府組織吸納社會各類就業(yè)人員682.3萬人，形成固定資產(chǎn)1560.6億元，涉及教育、醫(yī)療、文化、體育、科技、生態(tài)保護等社會生活各個方面，不僅拓寬了公共服務范圍、豐富了公共服務內容，而且從體制機制上改進了公共服務供給方式、減輕了國家負擔、降低了行政成本，成為國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的重要組成部分。

2.發(fā)展的困境。第一，非政府組織法律體系不健全。非政府組織管理的法制化程度不高，重要法律缺位，立法工作進度滯后于非政府組織的發(fā)展速度。我國目前還沒有一部專門的法律對非政府組織進行定位，現(xiàn)行法律仍停留在行政法規(guī)的層面，行業(yè)協(xié)會、商會等非政府組織的職能定位及管理沒有明確的法律規(guī)定，造成政府管理上無法可依。第二，非政府組織登記管理制度仍需完善。我國政府對非政府組織實施“歸口管理、分級登記”和“雙重管理體制”，對非政府組織在成立及運行方面進行了限制。歸口管理、分級登記，一方面造成非政府組織成立必須找到業(yè)務主管部門，否則無法登記；另一方面容易造成業(yè)務主管部門重審批輕管理，監(jiān)督管理不力。雙重管理容易導致一旦非政府組織出現(xiàn)問題，管理者互相推諉扯皮，行政成本浪費。第三，非政府組織協(xié)同參與社會治理功能尚未有效發(fā)揮。社會治理需要多元治理主體共同參與。但是目前卻存在兩個突出問題：一方面，我國非政府組織發(fā)展尚處于初級階段，社會認知度不高、公信力不足、治理經(jīng)驗缺乏等影響非政府組織參與社會治理的深度；另一方面，非政府組織參與社會治理的體制、機制尚不健全，導致非政府組織參與社會治理低效。第四，非政府組織專業(yè)人才缺失。人力資源是組織發(fā)展的生命線?，F(xiàn)代非政府組織發(fā)展需要一批擁有豐富的公益專業(yè)知識和技術、懂得組織管理的職業(yè)經(jīng)理人。然而，非政府組織機構從業(yè)人員的總體薪資水平偏低，也很難招聘到合適的專業(yè)人才，這就不利于非政府組織的可持續(xù)發(fā)展。

三、加強對河南省非政府組織管理和扶持的對策

非政府組織承擔著巨大的社會管理職能，能有效彌補政府失靈、市場失靈帶來的不利影響，為了更好地發(fā)揮非政府組織在社會治理中的重要作用，走出一條具有地方特色的發(fā)展之路，河南省有必要加強對非政府組織的管理和扶持。

1.完善法規(guī)，健全組織管理制度。第一，建立和完善非政府組織法律體系。現(xiàn)代社會是法制社會，一切社會現(xiàn)象要想獲得持久的生命力和擁有廣泛的影響，都必須依靠法律制度的建設和完善，非政府組織作為公眾的一種組織形式，其作用的發(fā)揮需要國家（政府）、社會和非政府組織自身共同創(chuàng)造法律支持環(huán)境［3］?，F(xiàn)階段應抓緊制定“非政府組織法”，增加非政府組織內部管理制度、財產(chǎn)關系的民事法律制度，強調上位法與下位法的一致性，建立和完善非政府組織法律體系。第二，加強監(jiān)督管理，推動直接登記管理制度。根據(jù)2013年國務院頒布的《國務院機構改革和職能轉變方案》，公益慈善類、行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織的成立，不再需要業(yè)務主管部門審核同意，可以向民政部門直接登記。當前，很多省、市、自治區(qū)已經(jīng)制定專門措施落實該項政策，下一步，應逐步擴大試點范圍，建立社會組織的直接登記管理制度，以帶動民間組織的繁榮發(fā)展。國家層面，應著手籌建一個獨立于民政部門之外、直接隸屬于國務院的“民間組織監(jiān)管委員會”，將業(yè)務主管單位以及其他各相關部門行使的對于非政府組織的監(jiān)管職能進行整合，逐步建立一個統(tǒng)一的、權威的民間組織監(jiān)管體系［4］。河南省應根據(jù)中央精神，出臺適合本地的非政府組織登記管理辦法，為非政府組織發(fā)展消除制度壁壘。第三，完善政府購買服務制度。政府購買服務即政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用。國務院2013年發(fā)布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中對購買服務的總體方向、購買主體、購買機制、購買內容等方面作了詳細的說明，要求逐步加大政府在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育、殘疾人服務等公共服務領域購買服務的力度。根據(jù)購買服務的內容，采用項目型購買和常年穩(wěn)定型購買的不同形式，在明確購買服務標準的前提下，加強監(jiān)管，做好購買服務的績效評估［5］。河南省應加大落實中央決策，制定適合本地實際的購買非政府組織服務制度，并將其程序化、規(guī)范化，形成一種常態(tài)化的有效機制。

2.合理定位，加大扶持力度。第一，處理好與政府的關系，合理定位非政府組織的職能。政府要轉變觀念，重新定位政府職能。充分做到政社分開，政府要將管不了、管不好的職能逐步轉移給非政府組織，使非政府組織逐步承擔更多的公共職能，從而有效發(fā)揮非政府組織在參與社會治理中的優(yōu)勢，為社會發(fā)展貢獻力量。第二，加大扶持力度。政策扶持是非政府組織發(fā)展的重要支撐，對待非政府組織，政府應加大扶持力度。一是加強頂層設計，如出臺相關政策、下放行政權力、簡化登記審批等，實施系統(tǒng)的政治扶持；二是提供充分的經(jīng)濟扶持，根據(jù)新出臺的《慈善法》，重點加大對公益慈善類、行業(yè)協(xié)會商會類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類非政府組織及對社會治理做出突出貢獻的非政府組織的扶持力度。

3.提升能力，促進可持續(xù)發(fā)展。第一，改善收入結構，提高可持續(xù)發(fā)展能力。要走出非政府組織不能從事經(jīng)營性活動的誤區(qū)，非政府組織的經(jīng)營性收入是正當?shù)馁Y金獲取渠道，應逐步放寬此類限制，只要不是謀取個人利益，都應給予支持；應當借助民間捐助及慈善事業(yè)發(fā)展的良好勢頭，推動民間捐助事業(yè)的發(fā)展；此外，應擴寬非政府組織的服務渠道，通過服務性收費的方法來拓寬資金收入渠道，提升非政府組織的可持續(xù)發(fā)展能力。第二，加強人才培養(yǎng)，提供非政府組織發(fā)展的智力支撐。抓緊制定關于非政府組織的人才培養(yǎng)政策，在檔案管理、職稱評定等方面給予政策優(yōu)惠，消除高層次人才、專業(yè)人才進入非政府組織的障礙；構建綜合培育體系，加強人才培養(yǎng)和教育培訓力度，加大對非政府組織成員的業(yè)務培訓，打造專業(yè)化的人才隊伍，為非政府組織的健康發(fā)展提供持續(xù)的智力支持和人才保障。第三，建立非政府組織內部自律機制，促進自我發(fā)展。建立良好的內部治理機制是非政府組織獲得公信力和保持生命力的重要保障。非政府組織自身要建立自我發(fā)展、自我約束、自我服務的自律機制，加快推行非政府組織的信息公開制度，主動接受來自政府、社會的監(jiān)督，促進非政府組織良性發(fā)展。

4.形成合力，完善社會治理格局。非政府組織是社會治理的重要主體之一，在社會治理實踐中，要充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)組織、中介組織等提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用，努力形成社會治理的合力；政府部門要處理好維護群眾權益和維護社會穩(wěn)定的關系，既不能以“維穩(wěn)”的名義壓制群眾“維權”的訴求，更不能以“維權”的名義破壞社會的和諧穩(wěn)定；要加強基層組織建設，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成社會治理的基地，使社區(qū)工作逐步專門化和專業(yè)化，建立起把問題解決在基層的新機制，妥善規(guī)范社區(qū)委員會、業(yè)主委員會與物業(yè)委員會之間的關系，形成基層組織建設的合力；強化服務理念，將社會治理和社會服務聯(lián)系起來，寓社會治理于社會服務之中，在社會服務中不斷改進和完善社會治理［6］。

綜上所述，作為一種公共服務的提供者和公共責任的擔當者，非政府組織在社會、經(jīng)濟和政治發(fā)展中承擔著越來越重要的角色，在社會治理領域作用突出。第一，非政府組織是政府、市場之外的第三方力量，在化解社會矛盾中發(fā)揮著獨特的作用。第二，非政府組織能有效承擔政府職能轉移的功能，這在公共服務提供上尤為明顯。第三，非政府組織的參與意識、志愿精神、專業(yè)技能，可以反映不同社會群體利益訴求，對維護社會公平和正義意義重大。第四，非政府組織是溝通政府和群眾的橋梁，是連接政府與社會的紐帶，對于加強基層民主、提高公民意識能夠發(fā)揮有效的助力作用。

［1］民政部發(fā)布2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報［DB/ CD］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201 506/20150600832371.shtml，2015-06-10/2016-10 -10.

［2］鄭永扣等.社會管理河南省協(xié)同創(chuàng)新中心智庫叢書——河南社會治理發(fā)展報告（2014）［M］.北京：社會科學文獻出版社，2015.63.

［3］梅宏.濕地保護訴求中的《環(huán)境保護法》修訂與適用［J］.華東政法大學學報，2014，（3）.

［4］王名.中國NGO的發(fā)展現(xiàn)狀及其政策分析［J］.公共管理評論，2007，（1）.

［5］顧朝曦.釋放改革紅利 激發(fā)社會活力 促進社會組織健康有序發(fā)展——學習貫徹落實《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》［J］.中國民政，2013，（10）.

［6］李培林.社會改革與社會治理［M］.北京：社會科學文獻出版社，2015.206-207.

［責任編輯 王亞偉］

D632

A

1671-6701（2017）02-0083-04

2016-12-15

2016年度河南省軟科學研究計劃項目（編號：162400410450）、2016年度河南省政府決策研究招標課題（編號：2016B278）階段性成果

陳亞蕾（1987— ），男，河南葉縣人，碩士，鐵道警察學院講師。