袁 雪，童 凱

(哈爾濱工程大學人文學院，黑龍江哈爾濱 150001)

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中國船舶大氣排放協(xié)同控制的法律規(guī)制探析

袁 雪，童 凱

(哈爾濱工程大學人文學院，黑龍江哈爾濱 150001)

船舶化石燃料燃燒所排放的大氣污染物和溫室氣體對大氣環(huán)境和人體健康產生很大危害。一般情況下，大氣污染物排放屬于大氣污染防治范疇，溫室氣體排放屬于應對氣候變化范疇，但是由于船舶排放的大氣污染物和溫室氣體具有同根同源性、排放介質相同性以及減排措施一致性等特點，應當對二者進行協(xié)同控制。中國應當借鑒國際海事組織和歐美等國的立法和實踐經(jīng)驗，完善相關立法，對船舶大氣排放的協(xié)同控制進行法律規(guī)制。

船舶排放；大氣污染物；溫室氣體；協(xié)同控制

船舶的大氣排放物主要包括大氣污染物和溫室氣體兩類物質，雖然二者屬于兩類不同的大氣排放物，但是船舶排放主要是由于發(fā)動機和鍋爐中的化石燃料燃燒，而且都是排放到地球大氣中，危害大氣環(huán)境和人體健康，因此應當對其排放進行規(guī)制。隨著《1973年國際防止船舶污染公約》及其1978年議定書(簡稱MARPOL公約)附則IV“船舶能效規(guī)則”的通過，國際海事組織(International Maritime Organization，簡稱IMO)開始對船舶大氣污染物和溫室氣體排放進行協(xié)同控制。歐美國家也通過立法和實踐對船舶排放進行協(xié)同控制。中國當前關于船舶排放的立法相對滯后，應當借鑒國際立法和其他國家立法對船舶大氣排放協(xié)同控制進行法律規(guī)制。

一、 船舶大氣排放協(xié)同控制的必要性

(一)船舶大氣排放及其影響

船舶的大氣排放物主要由發(fā)動機和鍋爐等設備中的燃料燃燒所產生，主要包括二氧化碳(CO2)、一氧化碳(CO)、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和揮發(fā)性有機化合物(VOC)等，以及顆粒狀態(tài)的黑炭(BC)和聚甲醛(POM)等，[1]其中既包括大氣污染物，也包括溫室氣體。

現(xiàn)行的《中華人民共和國大氣污染防治法》(簡稱《大氣污染防治法》)并未對大氣污染或大氣污染物進行概念界定，根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法釋義》的解釋，所謂大氣污染，是指由于人為活動，使某些物質進入大氣，達到一定濃度，從而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面的特性改變，產生危害人體健康、破壞生態(tài)環(huán)境、損害物質財富后果的大氣質量惡化現(xiàn)象。[2]17船舶排放的大氣污染物主要包括氮氧化物(NOX)、硫氧化物(SOX)、CO和顆粒物(PM)等，不僅嚴重污染大氣環(huán)境并導致全球氣候變化，而且對人體健康也產生嚴重危害。如吸入PM會引起肺功能的改變，最終導致心血管和哮喘疾病的增加；SO2濃度增高會導致哮喘病和心臟病加重；NOx可引起咳嗽和咽喉痛，加重支氣管炎、哮喘病和肺氣腫；CO可以降低血液的輸氧能力，從而使腦和心臟組織缺氧。[2]18-19

根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel On Climate Change，簡稱IPCC)《第三次評估報告》，溫室氣體是指大氣中由于自然或人為原因產生的能夠吸收和釋放地球表面、大氣和云所射出的紅外輻射譜段特定波長輻射的氣體成分。該特征導致溫室效應。水(H2O)、CO2、甲烷(CH4)、氧化亞氮(N2O)、臭氧(O3)是地球大氣中主要的溫室氣體。此外，大氣中還有許多完全由人為因素產生的溫室氣體，如《蒙特利爾議定書》所涉及的鹵烴和其他含氯和含溴物?！毒┒甲h定書》將CO2、N2O、CH4、六氟化硫(SF6)、氫氟碳化物(HFCs)和全氟化碳(PFCs)等六種氣體定為溫室氣體。其中，CO2是最容易直接受人類活動影響的溫室氣體來源，CO2大約占大氣中溫室氣體含量的26%，而且雖然其含量目前只占380ppm，但它產生了極強的溫室效應。[3]國際海運排放是大氣中溫室氣體含量增加的重要來源，船舶排放CO2等溫室氣體會導致氣候變化。

(二)協(xié)同效應理論及其在氣候變化領域的提出

有學者通過對中國大氣污染物和溫室氣體的排放進行數(shù)據(jù)和實證分析，認為中國SO2和CO2排放特征具有一定的相似性，因此大氣污染物控制措施與溫室氣體減排措施具有一定的協(xié)同效應。[4]協(xié)同效應原為一種物理化學現(xiàn)象，又稱增效作用，是指兩種或兩種以上的組分相加或調配在一起，所產生的作用大于各種組分單獨應用時作用的總和。[5]“協(xié)同”這一概念最早是在1971年由德國物理學家赫爾曼·哈肯提出，認為整個環(huán)境中的各個系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關系，社會現(xiàn)象之間的關系也是如此。

最早在氣候變化領域提到“協(xié)同效應”的是2001年IPCC發(fā)布的《第三次評估報告》，認為協(xié)同效應就是輔助效益，是指實施特定的氣候變化政策所產生的輔助或附帶效益。這樣的政策不僅對溫室氣體排放產生影響，而且影響資源的有效使用，如當?shù)睾蛥^(qū)域的化石燃料使用所造成的空氣污染物排放，還對諸如交通、農業(yè)、土地利用、就業(yè)和燃料安全等問題產生影響。[6]在大氣排放的協(xié)同控制方面，協(xié)同效應一般應表現(xiàn)為兩方面，即在溫室氣體減排過程中減少了大氣污染物的排放；在大氣污染物減排的過程中取得了溫室氣體減排的效果。2014年11月，IPCC發(fā)布的《第五次評估報告》在提出減緩氣候變化政策的同時，特別強調了減緩氣候變化應當貫徹“協(xié)同效應”。[7]2009年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)指出，除了直接的氣候影響效益以外，氣候變化減緩政策還會產生其他廣泛而深入的效益。視具體情況，如清潔能源技術或提高能效的政策很可能使地方局部或室內空氣質量改善，從而減少人體健康風險。這些并行的效益被稱為氣候減緩政策的協(xié)同效益。[8]2004年，美國國家環(huán)境保護局(US EPA)在綜合環(huán)境戰(zhàn)略中首次使用“協(xié)同控制”，是指同時控制兩種或者兩種以上有害污染物的控制措施，有害氣體界定為溫室氣體和大氣常規(guī)污染物。[9]US EPA在2004年提出協(xié)同效應就是指一個首要目標政策的附屬或附加效益，也被稱作多重效益，如旨在減少溫室氣體排放的政策還能產生其他同等或更重要的效益，如與發(fā)展目標有關的，可持續(xù)發(fā)展和公平等的效益，包括節(jié)約能源、經(jīng)濟收益、空氣改善或公眾健康等。協(xié)同效益一詞還用于更普遍的意義，包括積極和消極的效應。[10]歐盟也針對溫室氣體控制帶來的大氣污染排放的協(xié)同效應展開評估。[11]歐洲環(huán)境局(EEA)于2007年指出，降低溫室氣體排放的措施是需要一定成本的。然而，這些措施也通過減少氣候變化的影響以及與之相關的成本來構成經(jīng)濟效益。另外，還可以通過減少當?shù)氐目諝馕廴竞湍茉聪膸斫?jīng)濟效益。減排措施也會產生其他社會效益，如減少空氣污染能節(jié)約健康成本。[12]

中國對協(xié)同效應的研究起步較晚，大約從2003年開始出現(xiàn)?；谥袊嚓P注污染物減排的國情，學者更多聚焦污染控制政策帶來的協(xié)同效應，而較少研究溫室氣體控制政策帶來的協(xié)同效應。[13]中國在2007年發(fā)布的《中國應對氣候變化國家方案》全面闡述了2010年之前中國應對氣候變化的對策，提出要遵循“將應對氣候變化的政策與其他相關政策有機結合的原則”，將減緩和適應氣候變化的政策措施納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮、協(xié)調推進。具體到大氣污染防治領域，就要實行溫室氣體排放與大氣污染防治的協(xié)同控制。當前基于不同的視角有多種協(xié)同控制模式，主要包括多污染物的目標協(xié)同控制模式，清潔生產過程控制與末端治理的技術協(xié)同控制模式，政策、法律、經(jīng)濟、技術等多政策體系的政策協(xié)同控制模式，不同區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域協(xié)同控制模式四種模式。其中，政策協(xié)同應該具有引領性和指導性，目標協(xié)同是大氣污染防控的載體，技術協(xié)同是技術保障，區(qū)域協(xié)同有利于改善中國當前空氣質量“行政條塊化”管理帶來的區(qū)域性大氣污染監(jiān)管不利的現(xiàn)狀。[14]

2015年修訂通過的《大氣污染防治法》第2條第2款規(guī)定：“……對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制?！边@是中國首次以立法的形式提出對大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。雖然該調控只是關于協(xié)同控制的原則性規(guī)定，其實施還存在不少挑戰(zhàn)和困難，需要從理論和實踐層面逐漸厘清理路，但畢竟說明中國在大氣污染防治和應對氣候變化領域邁開了協(xié)同治理的步伐。當前，中國不僅面臨二氧化硫、氮氧化物、細顆粒物等大氣污染物排放而產生的大氣污染防治壓力，而且要應對二氧化碳等溫室氣體排放總量不斷增加而帶來的氣候變化挑戰(zhàn)。減少大氣污染排放的同時，能產生減少溫室氣體排放的效果，反之亦然。因此，減少大氣污染物排放和減少溫室氣體排放應當協(xié)同控制。[15]當前，船舶排放的硫化物和氮氧化物，已成為港口城市主要的大氣污染源，對當?shù)卮髿赓|量產生嚴重影響。同時，船舶排放的溫室氣體也是全球溫室氣體排放的重要來源，也對海洋和港口城市的氣候變化具有重要影響。因此，作為大氣排放重要組成部分，應當對船舶排放的溫室氣體和大氣污染物進行協(xié)同控制。

(三)船舶大氣排放協(xié)同控制的可行性分析

1.地球環(huán)境系統(tǒng)要受到整體的保護

地球系統(tǒng)正在遭受不同污染排放的復雜影響。船舶排放的大氣污染物對海洋和港口以及航道附近的大氣環(huán)境和人體健康影響較大，而且大氣污染物有制冷效果，對氣候也有影響。船舶排放的溫室氣體則會產生溫室效應，能使氣候變暖。地球系統(tǒng)作為一個整體，應當受到整體的保護，因此應對船舶大氣排放協(xié)同控制。

2.船舶大氣排放具有同根同源性

大氣污染物和溫室氣體排放在很大程度上具有共同的來源，主要來自礦物燃料的燃燒、工業(yè)和交通運輸?shù)热祟惢顒?，在終端部門，大氣污染物與CO2等溫室氣體通常與煤炭等礦物燃料相伴而生。因此，溫室氣體減排與大氣污染物防治在理論上具有直接相關性。[16]船舶運輸中產生的CO、碳氫化合物(HC)和煤煙等物質主要是由于發(fā)動機燃油燃燒不充分生成的，而NOX和CO2等則是由船舶鍋爐燃燒時的高溫和高壓環(huán)境所導致。因此船舶排放的大氣污染物和溫室氣體具有同根同源性。[17]

3.船舶大氣排放具有相同的排放介質

船舶在航行過程中以及在港口停泊裝卸作業(yè)過程中，由于發(fā)動機或鍋爐的運轉而產生的排放，不論是NOX、SOX等大氣污染物還是CO2等溫室氣體的排放，都是以大氣作為排放介質的，大氣是船舶排放的污染物和溫室氣體的主要載體。而且，大氣污染物和溫室氣體在大氣中會不斷地相互作用和轉化。

4.船舶大氣排放的減排措施具有一致性

MARPOL公約附則Ⅵ就是針對船舶造成空氣污染的規(guī)則，主要包括如何減少船舶NOX和SOX等大氣污染物排放和如何削減CO2等船舶溫室氣體排放的能效規(guī)則。而且根據(jù)公約要求，各國紛紛采取相應的技術、營運以及市場機制措施，以滿足IMO提出的國際海運減排目標。具體措施主要包括改善船舶發(fā)動機和鍋爐性能、改變船型型線設計、降低船速、采用低硫燃料、征收燃料稅等。這些海運減排措施不僅能產生減少大氣污染物的效果，也會實現(xiàn)減少船舶溫室氣體排放的目的。因此，可以通過實施共同的減排措施來對船舶排放的大氣污染物和溫室氣體進行協(xié)同控制。

二、船舶大氣排放協(xié)同控制的國際和國外立法與實踐

(一)船舶大氣排放協(xié)同控制的國際法律規(guī)制

在國際立法層面，規(guī)制船舶排放的國際公約主要是IMO制定的MARPOL公約，1995年在MEPC第37次會議上通過了公約附則Ⅵ“防止船舶造成空氣污染規(guī)則”，規(guī)制船舶大氣排放問題。起初，附則Ⅵ包括三章，主要規(guī)范船舶大氣污染物排放問題，如消耗臭氧層物質(ODS)、NOX、SOX、PM等。隨著國際社會對氣候變化問題逐漸關注，尤其是《京都議定書》第2.2條將調整國際海運排放的任務授權給IMO，IMO就將船舶溫室氣體排放列為自己的工作任務，最終于2011年IMO海洋環(huán)境保護委員會(MEPC)第62次會議通過附則Ⅵ第四章，將附則Ⅵ的適用范圍從船舶排放的大氣污染物擴大到CO2等溫室氣體。附則Ⅵ第一章“總則”部分在第2條對何為船舶排放做了界定，即排放系指船舶向大氣或海洋中釋放受本附則控制的任何物質。由于附則Ⅵ最初只規(guī)制大氣污染物排放，因此該附則控制的物質就只包括大氣污染物，隨著第四章的通過并生效，將船舶溫室氣體排放納入公約的適用范圍，公約開始將船舶排放的溫室氣體與大氣污染物進行協(xié)同控制。公約以國際立法的形式奠定了對船舶大氣排放進行協(xié)同控制的基礎，成為各成員國制定和完善國內相關船舶大氣排放協(xié)調控制立法的典范。

(二)美國將溫室氣體列為大氣污染物進行協(xié)同控制

美國調整空氣污染的法律主要是1963年的《清潔空氣法案》，該法案至今已經(jīng)修訂了十多次，每次修訂都是緊隨著環(huán)境污染事件或某種大氣污染物增多而迅速進行補充性規(guī)定，對美國空氣質量的改善起到了明顯的促進作用，保護了公眾健康和大氣環(huán)境，逐步建立起一套聯(lián)邦控制空氣污染的法律規(guī)制體系。該法案將大氣污染物分為標準空氣污染物和有害空氣污染物兩類，專門規(guī)定了對移動空氣污染物質排放源的管理，將輪船列為其中一種移動源設備進行管理。其中1970年修正案規(guī)定了六種標準污染物：CO、NO2、SO2、總懸浮顆粒物(TSP)、碳氫化合物(HC)和光化學氧化劑(以O3計)。1990年修正案取消了HC，增加了鉛(Pb)。該法案建立了美國大氣污染防治的區(qū)域協(xié)調機制，強調聯(lián)邦和各州之間、州際之間以及聯(lián)邦部門和機構之間大氣污染防治合作的必要性。法案還規(guī)定了行政管理、民事訴訟和刑事訴訟以及提供了多方面的資金和技術支持等保障措施，以保障這一協(xié)調機制有效實施。自1990年以來，美國的環(huán)境質量得到了很大改善，每年減少了170萬噸有毒物質排放入大氣中，將六種標準污染物排放量減少至原來的41%。[18]

2009年12月7日，作為對2007年4月美國最高法院關于Massachusettsv.EPA案裁決的回應，美國國家環(huán)境保護局根據(jù)《清潔空氣法案》第202(a)條款公布一項決定，正式宣布將CO2、CH4、N2O、SF6、CFCs和PFCs等六種溫室氣體列為“對公眾產生威脅的污染物”，確定溫室氣體對美國公眾的健康和福祉構成威脅，需要限制其排放。[19]其實，這與美國政府的環(huán)境政策轉變不無關系，說明了美國政府對氣候變化和能源危機問題的關注。美國將溫室氣體列為大氣污染物的做法突破了傳統(tǒng)的溫室氣體不屬于大氣污染物的界定標準，將“是否危害公眾健康”作為判斷溫室氣體是否屬于污染物的標準，而不是傳統(tǒng)的單純強調溫室氣體產生的溫室效應導致氣候變暖的環(huán)境危害。因此，有學者主張中國應當借鑒美國的做法，將溫室氣體視為空氣污染物，應是《大氣污染防治法》為應對氣候變化做出的最便捷的反應途徑。[20]4

以《清潔空氣法案》為基礎，美國制定了一系列嚴格的有針對性的船舶氣體排放標準來規(guī)制船舶排放。美國國家環(huán)境保護局曾制定了減少船舶污染大氣的稅收政策，規(guī)定從2001年起征收NOX排放稅，以所收稅金補貼采取降低污染措施而增加的費用。2007年10月，美國啟動有關船舶氣體排放的單邊立法，擬替代IMO通過的相關船舶氣體排放的國際公約，在IMO通過更為嚴格的規(guī)范船舶排放的公約之前，預先對船舶硫化物排放進行控制。[21]2009年3月30日，美國國家環(huán)境保護局建議對美國沿海船舶實施更嚴格的污染氣體排放標準，要求在海岸線370公里的范圍內設置污染氣體排放控制區(qū)，要求船舶從2015年開始執(zhí)行更嚴格的硫化物排放標準，到2016年，新船必須安裝控制污染氣體排放的先進設備。[22]該標準出臺后，與現(xiàn)行標準相比，將使大型船舶排放的NOX減少約80%，PM減少約85%。新標準是減少船舶污染氣體排放的重要措施，可以減少污染氣體對健康、環(huán)境和經(jīng)濟所造成的損害。[23]

(三)歐盟關于船舶排放協(xié)同控制的立法與實踐

歐盟很早就通過立法關注全球氣候變化，主張污染物和溫室氣體減排。歐盟關于污染防治遵循風險預防原則、源頭原則、公眾參與原則等污染綜合控制原則，將環(huán)境污染的末端控制和源頭控制結合起來。1987年《歐共體第四個環(huán)境行動規(guī)劃》指出，當環(huán)境問題是由許多源頭的污染物排入單一的環(huán)境介質所引起時，以排放限制或為該種介質制定的環(huán)境質量標準為基礎的污染控制方法可能是最適當?shù)?。[24]歐盟將環(huán)境分為空氣、水和土壤等幾個部分來對待污染物排放，而且實踐證明單純地采取嚴格限制某一介質的污染標準時會產生其他介質的污染控制的協(xié)同效應，因此歐盟采用環(huán)境污染綜合治理的方法，將幾個不同介質的污染協(xié)同控制。在同一介質的污染物排放方面，也采用協(xié)同控制的方法。1996年9月24日，歐盟制定了《污染防治綜合指令》以規(guī)范工業(yè)領域的污染物排放。該指令附件I明確規(guī)定了其監(jiān)管的排放源和污染物范圍，其中包括了《京都議定書》中的CO2和其他溫室氣體，采用協(xié)同控制的方式來規(guī)范工業(yè)污染物排放和溫室氣體排放，歐盟可以利用該指令對溫室氣體排放像對傳統(tǒng)空氣污染物一樣進行末端控制。[25]該指令于2010年被《工業(yè)污染物排放指令》所取代。

隨著全球氣候變化的加劇，2000年，歐盟委員會發(fā)布了《在歐盟內部建立溫室氣體排放交易綠皮書》，要求各成員國為減少溫室氣體排放而建立碳排放交易機制，以完成根據(jù)《京都議定書》承諾的在1990年基礎上溫室氣體減排8%的目標。2003年10月13日，歐盟通過了《建立歐盟內部溫室氣體排放交易框架指令》(即歐盟第87號指令)，逐步建立起歐盟內部統(tǒng)一的碳排放交易體系。隨著第87號指令的頒布，歐盟開始考慮如何協(xié)調兩個指令之間的關系，如何更好地將大氣污染物和溫室氣體進行協(xié)調控制，如87號指令第8條規(guī)定，成員國應當采取適當措施，以確保頒發(fā)溫室氣體排放許可證的條件和程序與頒發(fā)排污許可證的條件和程序相協(xié)調。

在2008年11月19日的第87號指令修訂過程中，歐盟考慮擬于2012年起將民用航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系。[26]航空碳稅開征后，由于遭到世界大部分國家的抵制而擱淺。但歐盟于2012年5月通過一項立法修正案，為了保護環(huán)境，將對行駛于歐盟國家海域的船舶執(zhí)行更嚴格的硫化物排放標準。法案規(guī)定，從2020年開始，所有行駛在歐盟成員國12海里領?；蛲２丛谄涓劭诘拇埃瑢?zhí)行IMO于2008年制定的0.5%的硫化物排放標準，而屬于歐盟專屬排放控制區(qū)的波羅的海、北海和英吉利海峽，則從2015年開始執(zhí)行0.1%的標準。[27]為了響應2014年3月MEPC第66次會議上通過的關于建立船舶燃油消耗全球數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)的提議，2014年11月26日，歐盟正式通過了旨在減少國際航運業(yè)碳排放的MRV法案，作為海運領域碳排放的檢測、報告和核實規(guī)則。隨著其針對5 000總噸以上的船舶于2018年1月1日的開始生效，必將進一步推進歐盟乃至全球航運業(yè)減排的發(fā)展。[28]

三、中國船舶大氣排放的法律規(guī)制現(xiàn)狀分析——從分頭控制過渡到協(xié)同控制

由于船舶排放不僅在國家全部排放中的比重較小，而且在移動交通源排放中的比重也比機動車排放小，因此當前中國并沒有將船舶廢氣排放納入污染物排放統(tǒng)計的范疇。2013年國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》中，只在第一部分的“強化移動源污染防治”環(huán)節(jié)提到要“開展工程機械等非道路移動機械和船舶的污染控制”的原則性要求，但并沒有制定配套的計劃。由于船舶以重油或柴油為主要燃料，且在港口停泊裝卸作業(yè)期間排放范圍比較集中，會對港口及周邊區(qū)域環(huán)境和人體健康產生較為嚴重的影響。因此，隨著未來中國大氣污染防治和溫室氣體減排的逐步深入，控制船舶排放將成為中國特別是沿海港口城市面對的一大挑戰(zhàn)。[29]因此，對船舶大氣排放進行法律規(guī)制十分必要。

在中國，當前關于大氣污染防治的立法是1987年頒布的《大氣污染防治法》(經(jīng)過1995年8月29日修正、2000年4月29日第一次修訂和2015年8月29日第二次修訂)。面對國際社會應對和減緩氣候變化的迫切形勢，中國于2010年初開始起草旨在控制和減少溫室氣體排放、促進可持續(xù)發(fā)展的《中華人民共和國氣候變化應對法》，目前法律框架草案已經(jīng)完成但未公布，可供評判與借鑒的文本就是2012年3月18日發(fā)布的中國社科院法學研究所起草的《中華人民共和國氣候變化應對法征求意見稿》(簡稱《氣候變化應對法征求意見稿》)。相比美歐，中國關于船舶大氣污染和溫室氣體排放的立法和實踐處于相對滯后的狀態(tài)。在立法上，修訂之前的《大氣污染防治法》只在第四章“防治機動車船排放污染”部分原則性地規(guī)定了機動車船不得超標準排放大氣污染物等內容，而且將船舶和機動車大氣污染物排放合并規(guī)定，多是關于機動車大氣污染物排放的內容，較少針對船舶大氣污染物排放的規(guī)定，更無關于船舶溫室氣體排放的規(guī)定。

2016年新施行的《大氣污染防治法》在總則部分確立了大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的原則，其第2條第2款規(guī)定，防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制。關于船舶大氣排放的規(guī)制問題，該法在第四章第三節(jié)“機動車船等污染防治”部分規(guī)定了關于機動車、非道路移動機械和船舶大氣污染物排放問題，雖然仍沿用之前立法的合并規(guī)定方式，但是在船舶污染物排放方面對之前的立法進行了較大的修訂和補充，涉及到船舶的有第50條至第51條、第60條、第62條至第66條。其中第50條和第51條是將船舶與機動車合并規(guī)定的，如為了減少化石能源的消耗，國家采取各種措施推廣節(jié)能環(huán)保型和新能源機動車船，限制高油耗、高排放機動車船的發(fā)展(第50條第2款)；機動車船不得超標排放大氣污染物并限制大氣污染物排放超標的機動車船的生產、進口和銷售(第51條)。國家鼓勵高排放船舶提前報廢(第60條第2款)。第62條至第66條是專門針對船舶大氣污染防治的措施，如賦予船舶檢驗機構對船舶發(fā)動機及有關設備是否符合國家排放標準進行檢驗的職責(第62條，應對IMO船舶能效設計標準的要求)；從船用燃油和岸電使用方面對船舶提出了環(huán)保要求(第63條，應對IMO船舶能效管理計劃的要求)；通過設置船舶大氣排放控制區(qū)限制船舶排放(第64條)；對不符合環(huán)保要求和大氣排放標準的船用燃料予以生產、進口和銷售的限制(第65條)；要求船用發(fā)動機油、氮氧化物還原劑、燃料和潤滑油添加劑及其他添加劑的有害物質含量和其他大氣環(huán)境保護指標應當符合有關標準(第66條)。

《大氣污染防治法》以新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(簡稱《環(huán)境保護法》)為依據(jù)，全面落實《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施，尤其值得關注的是其第2條第2款提出的對溫室氣體和大氣污染物實施協(xié)同控制的原則，努力實現(xiàn)從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉變，從大氣污染治理的屬地管理向區(qū)域聯(lián)合防治轉變。雖然該法僅僅對協(xié)同控制做了原則性規(guī)定，未對大氣污染物和溫室氣體進行概念界定，后文也未對溫室氣體排放作出任何規(guī)定，但至少原則上為中國在大氣污染防治和溫室氣體減排領域實施協(xié)同控制奠定了法律基礎，也表明了中國大氣污染防治和溫室氣體減排的監(jiān)管從分頭控制向協(xié)同控制的逐漸過渡。當然，由于中國當前應對氣候變化的立法缺位、大氣污染與氣候變化分屬于不同機關管理以及實踐中大氣污染物和溫室氣體在治理目標上也存在差別，《大氣污染防治法》提出的對于大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的原則在實施過程中還會面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。[30]

四、中國船舶大氣排放協(xié)同控制法律規(guī)制的路徑選擇

隨著MARPOL公約附則Ⅵ“船舶能效規(guī)則”的實施，國際社會開始對船舶大氣污染進行協(xié)同控制，世界各海運和造船大國紛紛通過頒布和修改相應立法、政策以及進行技術改進等措施來積極應對。中國應當以此為契機，加緊制定關于船舶排放的立法、出臺相關的船舶技術標準和燃料標準、設置船舶排放控制區(qū)，以盡早適應國際海運立法的趨勢。但規(guī)制船舶排放的前提是在厘清大氣污染物和溫室氣體的區(qū)別基礎上統(tǒng)籌協(xié)調中國當前關于大氣污染防治和溫室氣體排放的立法。

(一)首先應當明確界定溫室氣體和大氣污染物并厘清二者的區(qū)別

新修訂的《大氣污染防治法》和已經(jīng)廢止的《中華人民共和國大氣污染防治法實施細則》均規(guī)定了大氣污染防治問題，但是卻都未給出明確的“大氣污染”和“大氣污染物”的定義?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?條第2款提出對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制，即列舉式地規(guī)定了顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物和氨等幾種物質屬于大氣污染物的范疇，但該法并未界定何為“大氣污染物”。對此，我們可以借鑒全國人大常委會關于《中華人民共和國大氣污染防治法釋義》中對“大氣污染”進行的界定，“所謂大氣污染，是指由于人為活動，使某些物質進入大氣，達到一定濃度，從而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面的特性改變，產生危害人體健康、破壞生態(tài)環(huán)境、損害物質財富后果的大氣質量惡化現(xiàn)象?！毕鄳兀髿馕廴疚锞褪侵钢苯踊蛘唛g接向大氣排放的、能導致大氣環(huán)境污染的物質。

中國有關應對氣候變化的立法正在制定過程中，尚無關于溫室氣體的法律定義?！稇獙夂蜃兓ㄕ髑笠庖姼濉返?13條“用語定義”中規(guī)定，溫室氣體是指伴隨人類活動所產生并進入大氣環(huán)境，能夠或者可能導致全球和區(qū)域氣候變暖的氣體。該條所界定的溫室氣體，包括了《京都議定書》所列六種氣體，還包括其他由國務院發(fā)展與改革部門會同國務院環(huán)境保護行政主管部門公布的氣體物質。而且由于黑碳是能夠或可能導致全球或區(qū)域氣候變暖的大氣顆粒物，也被作為溫室氣體對待。筆者認為，這一關于“溫室氣體”的定義有失全面，其只將溫室氣體界定為人為排放到大氣中的能導致氣候變暖的氣體，而忽略了原本自然存在于大氣中的溫室氣體。只有隨著人類活動導致的大氣中人為排放的增多，使大氣中的溫室氣體超出了能夠承載的范圍，導致溫室效應或者對人類健康構成危害，這時才有了溫室氣體減排的需要。但是，即使如此，超出承載限度人為排放到大氣中的溫室氣體能否被稱之為“大氣污染物”，還有待進一步商榷。因此，《應對氣候變化法征求意見稿》第2條第2款以及第13條的規(guī)定就有失偏頗，第2條第2款規(guī)定：“排放屬于大氣污染物的溫室氣體，具體的監(jiān)督管理措施適用大氣污染防治法律法規(guī)的規(guī)定。”緊接著，第13條規(guī)定要對溫室氣體排放征收排污費或者碳稅，并區(qū)分屬于大氣污染物的溫室氣體和不屬于大氣污染物的溫室氣體設置不同的標準。可見，該征求意見稿將溫室氣體中的一部分劃定為大氣污染物，將其監(jiān)管交由《大氣污染防治法》規(guī)范，但是對于何為“大氣污染物”以及什么樣的溫室氣體屬于“大氣污染物”并未進行界定，難免會導致實踐中的操作困難。因此，如前述，應當借鑒IPCC《第三次評估報告》中“溫室氣體”的定義。

雖然美國2009年通過最高法院判例修改了《清潔空氣法案》，將溫室氣體列為“空氣污染物”，從而納入該法案的調整范圍，但這其實是美國低碳發(fā)展的戰(zhàn)略之舉和權宜之策，只是將溫室氣體視為“空氣污染物”，按照“空氣污染物”進行治理，并未在概念上混同兩種物質。因此，即使中國要對船舶排放的大氣污染物和溫室氣體進行協(xié)同控制，仍需厘清二者的概念和區(qū)別，如果涉及到二者的轉化，也應在相應立法中明確轉化的理由和范圍，這樣才利于實踐中的操作。

(二)應當統(tǒng)籌協(xié)調相關立法并明確立法定位

船舶溫室氣體排放屬于應對氣候變化的范疇，船舶大氣污染物排放屬于大氣污染防治的范疇，宏觀上說都屬于環(huán)境保護法范疇。因此，協(xié)同控制船舶大氣排放，就應當統(tǒng)籌協(xié)調關于大氣污染防治和應對氣候變化等相關立法，并明確大氣污染防治和應對氣候變化的立法同環(huán)境保護基本立法及其相關立法的關系。因此，中國應當建立起完善的大氣污染防治和溫室氣體排放協(xié)同控制的法律規(guī)范體系框架，應當以《環(huán)境保護法》為基礎，建立包括《大氣污染防治法》、應對氣候變化的立法、《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國節(jié)約能源法》等一系列有關環(huán)境、資源和能源的相關法律在內的綜合性環(huán)境保護法律體系。

目前，《大氣污染防治法》已經(jīng)修訂，但還未出臺應對氣候變化的立法，船舶大氣污染物排放已經(jīng)有法可依，但規(guī)制船舶溫室氣體排放處于缺乏法律依據(jù)狀態(tài)。當前中國學者對于如何規(guī)制以CO2為代表的溫室氣體排放存在著爭論，主要聚焦于在中國當前應對氣候變化的立法還未出臺的狀態(tài)下是否應將溫室氣體作為大氣污染物看待并納入到《大氣污染防治法》的規(guī)制范圍。有的學者認為應當借鑒美國將溫室氣體界定為空氣污染物，[20]4，21將溫室氣體排放作為環(huán)境問題納入《大氣污染防治法》的修改內容，并設置“控制溫室氣體排放”專章。[31]有的學者對此持否定態(tài)度，認為一旦CO2在立法上被作為污染物質，西方發(fā)達國家就會要求中國的環(huán)境立法建立排放標準和超標排放處罰制度，這將不利于中國工業(yè)的發(fā)展。[32]而且如果仿效美國將溫室氣體作為空氣污染物并納入《大氣污染防治法》進行規(guī)范，難以向社會傳達一種低碳發(fā)展的理念，中國宜選擇制定專門的立法來規(guī)制碳排放。[33]因此有學者提出折衷辦法，即在當前中國規(guī)制船舶溫室氣體排放的專門立法缺失的狀態(tài)下，需要由已有的單行法進行功能補位，而《大氣污染防治法》則是最優(yōu)選擇。[34]

《大氣污染防治法》主要調整大氣污染物排放，而應對氣候變化的法律主要調整溫室氣體排放。二者調整對象不同，立法定位也不同，兩部法律應當各司其職，在各自領域進行調整，并且應當互相協(xié)同配合，共同致力于中國大氣污染協(xié)同控制。

(三)加快推進應對氣候變化的立法并明確協(xié)同控制原則

氣候變化已經(jīng)成為當下最重要的全球性問題，任何國家都應當采取行動保護大氣環(huán)境。2015年底在法國巴黎召開的全球氣候變化大會通過的《巴黎協(xié)定》，雖然并未改變共同但有區(qū)別的責任和各自能力原則的基礎性地位，但是其為所有國家規(guī)定了減排義務，一改《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》設定的只有附件一的國家才應承擔量化的減排義務的狀況。中國作為新興的發(fā)展中大國，有責任也有能力承擔起逐步削減溫室氣體排放的國際義務，表現(xiàn)出中國作為負責任大國的擔當。雖然溫室氣體并不屬于大氣污染物，但是由于中國當前沒有氣候變化立法，因此中國于2015年修訂了《大氣污染防治法》并確定了要實施大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制的減排原則，這一規(guī)定符合國際社會應對氣候變化的趨勢。

削減溫室氣體排放、減緩氣候變化是全球共同關注的話題，中國作為國際社會的重要一員，應當擔負起保護大氣環(huán)境、應對氣候變化的國際義務，由于當前中國沒有氣候變化立法，國內關于溫室氣體減排等活動缺乏法律約束，更多是基于道德倫理制約，這不利于中國充分參與應對氣候變化的國際立法和實踐。因此，中國應當加快制定應對氣候變化的法律，使溫室氣體排放有法可依。

首先，立法應確立溫室氣體減排和大氣污染防治協(xié)同控制的原則。中國應對氣候變化的法律應當充分認識到大氣污染防治和溫室氣體減排協(xié)同控制的重要性，與《大氣污染防治法》相協(xié)調，在總則中確立溫室氣體和大氣污染物協(xié)同控制的減排原則，使兩法共同為中國對船舶大氣污染物和溫室氣體排放進行協(xié)同控制奠定堅實的法律和制度基礎。中國社科院起草的《應對氣候變化法征求意見稿》第4條規(guī)定了應對氣候變化應當堅持綠色和低碳發(fā)展，統(tǒng)籌氣候保護和經(jīng)濟、社會協(xié)調發(fā)展的原則。筆者建議應當增加溫室氣體和大氣污染物協(xié)同控制原則的規(guī)定。其次，立法應明確界定溫室氣體的概念及其種類。應對氣候變化的法律主要調整對象就是溫室氣體排放和氣候變化，因此，應明確界定“溫室氣體”的概念，并結合國際立法和國內實踐對具體規(guī)制的溫室氣體種類進行列舉?！洞髿馕廴痉乐畏ā分芯蜎]有關于“大氣污染”和“大氣污染物”的概念界定，給理論研究和實踐操作帶來了不少困難。第三，應當建立起一套完整的削減溫室氣體排放的制度，為溫室氣體減排提供法律和制度基礎。第四，可以仿效《大氣污染防治法》的立法體例，在具體的溫室氣體減排措施部分，著重就船舶溫室氣體減排進行專門規(guī)定。

(四)根據(jù)國際和國內船舶大氣排放標準提高船舶能效管理水平、設置船舶大氣排放控制區(qū)

MARPOL公約附則Ⅵ第三章就是關于船舶NOX和SOX減排的技術性標準。IMO在通過立法加強船舶污染物排放限制的同時，還規(guī)定了船舶燃油硫含量標準、柴油機氮氧化物排放標準及明確的實施時間表。鑒于中國港口和船舶大氣污染防治的緊迫形勢，為了提高中國造船業(yè)和航運業(yè)的國際競爭力，落實《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》要求，2016年8月30日，環(huán)境保護部會同質檢總局發(fā)布了《船舶發(fā)動機排氣污染物排放限值及測量方法(中國第一、二階段)》(GB15097—2016)，這是中國首次發(fā)布船舶大氣污染物排放控制國家標準，加強船舶污染物排放控制，填補了船舶大氣污染物排放標準空白。根據(jù)安排，標準將分兩個階段實施。第一階段，與中國船機排放現(xiàn)狀相比，PM排放將削減70%左右，NOX排放將削減20%以上；第二階段，PM和NOX將在第一階段基礎上，分別進一步降低40%和20%。[35]新標準對于船舶燃油使用做出了規(guī)定，對于飽受船舶排放污染困擾的港口城市和江河沿岸城市是重大利好，必將提高環(huán)境效益，但對于航運企業(yè)和發(fā)動機企業(yè)來說，技術和成本壓力徒增。其實，國內許多航運企業(yè)和船用油企業(yè)已經(jīng)根據(jù)IMO技術標準在進行技術改進和船舶管理，國家標準出臺后，航運業(yè)和船舶配套行業(yè)面臨的挑戰(zhàn)增加，必將承擔起保護大氣環(huán)境的社會責任，在環(huán)境效益與運營成本之間進行平衡。

IMO根據(jù)MARPOL公約中的相關規(guī)定和標準，確認了一些船舶排放控制區(qū)(ECA)，包括硫氧化物排放控制區(qū)(SECA)和氮氧化物排放控制區(qū)(NECA)。目前，IMO確認的排放控制區(qū)為北美海域、美國加勒比海域、夏威夷海域、波羅的海區(qū)域和北海區(qū)域，包括地中海在內的歐盟等水域正在考慮加入。[36]中國也應當借鑒MARPOL公約的規(guī)定，在人口密集、航運繁忙以及污染較嚴重的沿海和內河運輸區(qū)域設立若干排放控制區(qū)，設置船舶在控制區(qū)內和控制區(qū)外不同的燃料含硫量標準，從而減少船舶氮氧化物和硫氧化物等大氣污染物的排放。2015年7月，在船舶大氣污染物排放國家標準出臺之前，中國就宣布設立硫排放控制區(qū)，分別設在珠三角、長三角和渤海灣。配合國家標準頒布，2016年8月31日，交通運輸部印發(fā)《船舶與港口污染防治專項行動實施方案(2015—2020)》，提出推進設立船舶大氣污染物排放控制區(qū)，積極開展港口作業(yè)污染專項治理等措施。方案提出，到2020年，珠三角、長三角、環(huán)渤海京津冀水域船舶硫氧化物、氮氧化物、顆粒物與2015年相比分別下降65%、20%、30%。

五、結語

2014年10月MEPC第67次會議通過的《2014年第三次溫室氣體研究報告》更新了全球船舶溫室氣體排放數(shù)據(jù)：2012年，國際海運排放7.96億噸，占全球排放2.2%，雖然比《2009年第二次溫室氣體研究報告》統(tǒng)計的2007年國際海運排放量(8.85億噸)及所占比例(2.8%)有所下降，但IMO預測，到2050年排放有可能會增長50%—250%。[37]2015年3月6日，“應對氣候變化與大氣污染治理協(xié)同控制政策研究”項目啟動會在北京召開，該項目擬對中國的氣候變化與大氣污染協(xié)同治理問題進行系統(tǒng)研究，尤其是對于中美已經(jīng)列入雙邊合作的短壽命氣候污染物以及非道路移動源的污染物治理問題進行分析，為制定氣候變化與大氣污染物協(xié)同治理政策框架提供科學依據(jù)。[38]當前中國已經(jīng)修訂《大氣污染防治法》并明確了溫室氣體與大氣污染物協(xié)同控制原則，應對氣候變化的法律正在制定過程中，應當利用這一契機，將船舶大氣排放協(xié)同控制也納入應對氣候變化法律的規(guī)制范疇。中國應當在立法中明確界定溫室氣體與大氣污染物并厘清二者的區(qū)別，將大氣污染協(xié)同控制作為基本原則確定下來。具體到船舶大氣排放領域，中國應當根據(jù)MARPOL公約附則IV的要求，在船舶設計、建造和營運管理中履行國際義務，符合船舶能效設計指數(shù)(EEDI)和船舶能效管理計劃(SEEMP)等國際技術標準，并參照IMO劃定船舶排放控制區(qū)的做法，在部分沿海和內河運輸區(qū)域設立若干排放控制區(qū)的基礎上，設置船舶在控制區(qū)內外不同的燃料含硫量標準，從而減少船舶大氣污染物的排放。

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AnalysisonthelegalregulationofthecollaborativecontroloftheshipatmosphericemissionsinChina

YUAN Xue，TONG Kai

(School of Humanities and Social Science，Harbin Engineering University，Harbin 150001，China)

Due to the use of fossil fuels，ships emit a great deal of atmospheric pollutant and GHG which do harm to atmospheric environment and human health. Generally，atmospheric pollutant emission belongs to the scope of the prevention of atmospheric pollution，and GHG emission belongs to the scope of addressing climate change. However，the atmospheric pollutant and GHG emission from ships have the same characters，such as the same sources，the same emission media and the same emission reduction measures. Therefore they should be controlled collaboratively. China should use for reference the legislative and practical experience of IMO，European and American countries to improve relevant legislation and enhance the legal regulation on the collaborative control of ship atmospheric emission.

ship emissions；atmospheric pollutants；GHGs；collaborative control

2017-04-12

中央高?；究蒲袠I(yè)務費項目“國際海運溫室氣體排放的法律規(guī)制研究”(HEUCF171301)，黑龍江省社科基金項目“極地航行法律問題研究”(16FXB01)

袁雪(1972-)，女，黑龍江黑河人，法學博士，哈爾濱工程大學人文學院法學系主任、副教授，E-mail：yuanx8088@163.com；童凱(1992-)，男，浙江寧波人，哈爾濱工程大學人文學院法學專業(yè)碩士研究生，E-mail：547577054@qq.com。

袁雪，童凱.中國船舶大氣排放協(xié)同控制的法律規(guī)制探析[J].中國海商法研究，2017，28(2)：30-40

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0030-11