張崇康，閆姝辰，武文風(fēng)

（山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山西臨汾041000）

領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新盡職減責(zé)機(jī)制的構(gòu)建及其運(yùn)行

張崇康，閆姝辰，武文風(fēng)

（山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，山西臨汾041000）

我國(guó)已進(jìn)入改革攻堅(jiān)期和全面創(chuàng)新時(shí)代，迫切需要構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新盡職減責(zé)機(jī)制。實(shí)踐中，由于存在諸如規(guī)章制度不健全、上級(jí)決策不完善、方案設(shè)計(jì)不周密、實(shí)施過(guò)程有障礙、不可抗力的作用等不良因素，使得履職結(jié)果偏離工作目標(biāo)。為此，必須結(jié)合實(shí)際在分類(lèi)減責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范管理，通過(guò)健全機(jī)制運(yùn)行程序，加強(qiáng)痕跡管理，防控投機(jī)行為，做好后續(xù)工作，力求做到科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)、規(guī)范，切實(shí)調(diào)動(dòng)起領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

領(lǐng)導(dǎo)干部；改革創(chuàng)新；盡職減責(zé)；完全免責(zé)；部分減責(zé)；規(guī)范管理

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入改革攻堅(jiān)期和全面創(chuàng)新時(shí)代，需要一大批敢于擔(dān)當(dāng)、勇于創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部，帶頭沖破傳統(tǒng)觀念的束縛和利益固化的藩籬，當(dāng)好全國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者。然而，面對(duì)我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的持續(xù)推進(jìn)和領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)力度的加大，一些干部產(chǎn)生了畏難情緒，影響了改革創(chuàng)新的進(jìn)程。為此，迫切需要構(gòu)建盡職減責(zé)機(jī)制，營(yíng)造鼓勵(lì)和支持領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)牧己梅諊?，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的激情。本文試就領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新實(shí)踐中在盡職履責(zé)前提下未達(dá)到預(yù)期效果或造成負(fù)面影響和損失的（重大安全責(zé)任事故除外）責(zé)任減免問(wèn)題進(jìn)行探討，力圖構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新盡職減責(zé)機(jī)制，以充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中的重要引領(lǐng)作用。

一、成因分析：構(gòu)建盡職減責(zé)機(jī)制的前提

在改革創(chuàng)新實(shí)踐中，大部分工作處在探索階段，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，工作出現(xiàn)偏離目標(biāo)的幾率也會(huì)高一些。其形成的原因可能是多方面的，有些可能是私利驅(qū)動(dòng)下的主觀故意，有些可能是盡責(zé)履職的無(wú)意所為等，這里主要是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在正確履行職責(zé)前提下出現(xiàn)的目標(biāo)偏離。領(lǐng)導(dǎo)干部正確履行職責(zé)的前提是：符合中央大政方針，法規(guī)沒(méi)有明令禁止，決策經(jīng)過(guò)集體民主程序，沒(méi)有為自己和他人謀取私利。領(lǐng)導(dǎo)干部在正確履行職責(zé)前提下偏離工作目標(biāo)的原因大致可歸納為以下五個(gè)方面：

（一）規(guī)章制度不健全

現(xiàn)有規(guī)章制度相對(duì)于社會(huì)快速發(fā)展往往具有滯后性，主要表現(xiàn)為四種情況：一是國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生重大變化，相應(yīng)制度還未建立起來(lái)，干部行為缺乏必要的正確遵循；二是有的法規(guī)不合時(shí)宜，沒(méi)有及時(shí)修訂和廢止，改革創(chuàng)新行為可能與現(xiàn)有規(guī)定發(fā)生沖突；三是一些規(guī)章過(guò)于籠統(tǒng)，邊界模糊，針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)；四是有的規(guī)定缺乏靈活性，一定程度上束縛了人們的思想，實(shí)際工作中領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀能動(dòng)性施展空間不足。

（二）上級(jí)決策不完善

一些領(lǐng)導(dǎo)干部由于所處位置不同、對(duì)政策理解不同、對(duì)形勢(shì)發(fā)展判斷不同、對(duì)具體實(shí)際情況掌握不同，從而形成了對(duì)決策執(zhí)行的不一致。主要包括以下三種情況：一是黨政機(jī)關(guān)部門(mén)對(duì)上級(jí)決策不完善提出修正意見(jiàn)，但上級(jí)并未及時(shí)采納，按照下級(jí)服從上級(jí)的原則，執(zhí)行既定決策導(dǎo)致問(wèn)題的出現(xiàn)；二是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人對(duì)上級(jí)決策提出異議，但上級(jí)態(tài)度不明確，領(lǐng)導(dǎo)干部按自己設(shè)想的方案開(kāi)展工作，雖然出現(xiàn)偏差，但結(jié)果還是優(yōu)于原有決策；三是黨政機(jī)關(guān)部門(mén)直接執(zhí)行上級(jí)不完善的決策，最終導(dǎo)致工作失誤。

（三）方案設(shè)計(jì)不周密

要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，事前的方案設(shè)計(jì)很重要。實(shí)踐中，方案設(shè)計(jì)的疏漏可能存在兩種情況：一是由于領(lǐng)導(dǎo)干部自身知識(shí)學(xué)習(xí)、能力培養(yǎng)、經(jīng)驗(yàn)積累受到限制，對(duì)改革進(jìn)程的系統(tǒng)性、持續(xù)性等考慮不夠周全，方案設(shè)計(jì)存在程序內(nèi)容有瑕疵、改革配套不完善、可行性論證不充分等問(wèn)題，造成實(shí)施結(jié)果與目標(biāo)出現(xiàn)偏差；二是在推進(jìn)改革創(chuàng)新過(guò)程中，有時(shí)無(wú)現(xiàn)成規(guī)律可循，但上級(jí)部門(mén)總是鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部先行先試，由于部分領(lǐng)導(dǎo)干部自身缺乏經(jīng)驗(yàn)等原因，未達(dá)到預(yù)期效果，需要積極采取措施，主動(dòng)挽回?fù)p失。

（四）實(shí)施過(guò)程有障礙

預(yù)期的方案在具體實(shí)施過(guò)程中可能面臨四個(gè)方面的障礙：一是當(dāng)方案實(shí)施觸及既得利益集團(tuán)的政治、經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，不可避免地會(huì)受到他們的阻撓；二是由于改革缺乏明確的受益群體，相關(guān)單位執(zhí)行力不足，工作積壓、拖拉，最終影響整體工作進(jìn)度；三是政策宣傳不夠及時(shí)到位，未得到群眾的普遍認(rèn)可，推行新政策、新項(xiàng)目就會(huì)遭遇阻力；四是與相關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)不夠，協(xié)作單位配合不力，使整體工作進(jìn)展緩慢甚至停滯。

（五）顧大局主動(dòng)犧牲局部利益

為顧全大局而主動(dòng)犧牲局部利益有兩種情形：一是在涉及全局利益工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部因維護(hù)大局、主動(dòng)放棄部門(mén)或局部利益，未能實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)；二是在承擔(dān)急難險(xiǎn)重任務(wù)或分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大工作中，因主動(dòng)攬責(zé)涉險(xiǎn)、積極擔(dān)當(dāng)作為出現(xiàn)一定失誤或受到非議。

（六）不可抗力的作用

隨著客觀情況的不斷發(fā)展變化，改革方案在實(shí)施過(guò)程中遇到的突發(fā)事件不可預(yù)測(cè)，有可能造成工期延誤、推遲，甚至造成工作無(wú)法實(shí)施進(jìn)展。這些不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的因素，主要包括：自然災(zāi)害，如臺(tái)風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等；社會(huì)異常事件，如重大社會(huì)變革、戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動(dòng)等。

二、分類(lèi)減責(zé)：構(gòu)建盡職減責(zé)機(jī)制的核心

根據(jù)改革創(chuàng)新偏離工作目標(biāo)的不同原因，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任減免可分為完全免責(zé)和部分減責(zé)兩大類(lèi)，只有責(zé)任明晰，方可達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（一）完全免責(zé)

第一，基于偏離目標(biāo)原因中的規(guī)章制度不健全的四種情況，超出了領(lǐng)導(dǎo)干部作為時(shí)自身能夠克服的困難，如及時(shí)反映問(wèn)題并得到領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，隨后依此開(kāi)展工作導(dǎo)致的失誤，應(yīng)該給予完全免責(zé)。第二，領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)需要樹(shù)立全局意識(shí)和大局觀念，在涉及全局利益和局部利益發(fā)生沖突的工作中，應(yīng)當(dāng)對(duì)作出犧牲局部利益的給予鼓勵(lì)、保護(hù)或適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，當(dāng)出現(xiàn)因維護(hù)大局、主動(dòng)放棄部門(mén)或局部利益，引發(fā)內(nèi)部矛盾和不滿(mǎn)而產(chǎn)生的失誤，要給予完全免責(zé)。第三，在推進(jìn)改革和體制機(jī)制創(chuàng)新中，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部先行先試，允許失誤的發(fā)生，這符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，也是國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家慣用的做法。領(lǐng)導(dǎo)干部因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)一定失誤或未達(dá)到預(yù)期效果，本人積極主動(dòng)挽回?fù)p失，可給予完全免責(zé)。第四，在方案實(shí)施的過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部能夠盡責(zé)履職，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中的新情況、新變化，對(duì)上級(jí)決策漏洞提出切合實(shí)際的修補(bǔ)意見(jiàn)，但上級(jí)并未采納，按照下級(jí)服從上級(jí)的原則，執(zhí)行既定決策導(dǎo)致問(wèn)題出現(xiàn)，可給予完全免責(zé)。第五，當(dāng)改革觸及既得利益集團(tuán)的政治、經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，受到他們的阻撓，預(yù)期方案無(wú)法順暢運(yùn)作，造成工期延誤、效果不理想，應(yīng)給予完全免責(zé)。第六，相關(guān)單位配合不力，實(shí)施單位自身又無(wú)能力協(xié)調(diào)，從而使整個(gè)工作進(jìn)展緩慢甚至停滯，可給予完全免責(zé)。第七，因不可抗力導(dǎo)致目標(biāo)偏差的，可給予完全免責(zé)。

（二）部分減責(zé)

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任大小和程度，對(duì)減責(zé)由多到少依次如下排列：一是在承擔(dān)急難險(xiǎn)重任務(wù)或分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大工作中，因主動(dòng)攬責(zé)涉險(xiǎn)、積極擔(dān)當(dāng)作為，出現(xiàn)一定失誤或受到非議；二是由于改革缺乏明確的受益群體，實(shí)施單位不配合工作，影響整體工作進(jìn)度，工作人員多次反映情況未果；三是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人對(duì)上級(jí)決策提出異議，但上級(jí)態(tài)度不明確，領(lǐng)導(dǎo)干部按自己設(shè)想的方案開(kāi)展工作，雖然出現(xiàn)偏差，但結(jié)果優(yōu)于原有決策；四是領(lǐng)導(dǎo)干部由于自身知識(shí)欠缺、能力不夠、經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致方案設(shè)計(jì)有瑕疵、改革配套不完善、可行性論證不充分、操作性不強(qiáng)等，實(shí)施結(jié)果與目標(biāo)出現(xiàn)偏差；五是方案實(shí)施宣講未得到群眾的普遍認(rèn)可，推遲了新政策、新項(xiàng)目的推行；六是上級(jí)決策有失誤，干部執(zhí)行沒(méi)發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致工作失誤。上述每項(xiàng)具體減責(zé)的程度和減責(zé)的多少，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步深入研究和探索。

三、規(guī)范管理：盡職減責(zé)機(jī)制運(yùn)行的保障

為了使盡職減責(zé)在實(shí)踐中健康運(yùn)行，必須有一系列管理規(guī)范和輔助措施，主要包括科學(xué)的運(yùn)行程序、完善的管理手段、周密的防控措施以及配套的善后跟蹤管理。

（一）健全機(jī)制運(yùn)行程序

健全盡職減責(zé)機(jī)制運(yùn)行程序需依次通過(guò)以下四個(gè)環(huán)節(jié)和步驟：首先是提出申請(qǐng)，對(duì)需減責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，在未正式啟動(dòng)問(wèn)責(zé)處理程序前，由領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人向相關(guān)部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)，申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明減責(zé)的事實(shí)及依據(jù)。其次是調(diào)查核實(shí)，由相關(guān)部門(mén)組成聯(lián)合調(diào)查組，依申請(qǐng)事項(xiàng)開(kāi)展調(diào)查。按照依法調(diào)查的要求，做到調(diào)查程序必須法定，減少人為隨意性；調(diào)查方法實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，制定各領(lǐng)域調(diào)查規(guī)范，明確調(diào)查方法、技術(shù)要求等，根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出減責(zé)的建議。再次是討論決定，由上級(jí)組織部門(mén)根據(jù)調(diào)查結(jié)果和建議，集體研究討論后，作出減責(zé)的決定。對(duì)一時(shí)難以定論的，可暫緩作出決定，實(shí)行暫掛制，暫掛時(shí)間通常不超過(guò)三個(gè)月，期滿(mǎn)給予結(jié)論性意見(jiàn)，各有關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)將認(rèn)定結(jié)果報(bào)同級(jí)黨委或政府備案。最后是跟蹤復(fù)查，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)在工作中發(fā)現(xiàn)或接到他人舉報(bào)領(lǐng)導(dǎo)干部減責(zé)過(guò)多、情況屬實(shí)的，應(yīng)予以糾正。對(duì)于減責(zé)過(guò)少的，干部本人可向有關(guān)部門(mén)提出申訴，根據(jù)申訴進(jìn)行調(diào)查，公布調(diào)查結(jié)果，撤銷(xiāo)或更改原先減責(zé)決定，必要時(shí)給予一定補(bǔ)償。對(duì)于不屬實(shí)的，要嚴(yán)肅查處誣告陷害行為，依法依紀(jì)追究誣告者的責(zé)任。

（二）加強(qiáng)痕跡管理

為了確保整個(gè)工作條理清楚、責(zé)任明確、有據(jù)可查，需要加強(qiáng)痕跡管理。根據(jù)職責(zé)分工，將目標(biāo)管理、活動(dòng)內(nèi)容、各自職責(zé)納入痕跡管理范圍，做到人員明確、目標(biāo)明確、內(nèi)容明確。對(duì)重要人群、重點(diǎn)區(qū)域、重要時(shí)間段等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)要重點(diǎn)記錄，對(duì)崗位工作流程進(jìn)行有效記錄。對(duì)重大項(xiàng)目審核等重要權(quán)力事項(xiàng)，做到全程公開(kāi)、全程留痕。要運(yùn)用各種手段做好文字、圖片、視頻、實(shí)物、材料等整理與記錄，并定期歸檔，確保管理數(shù)據(jù)與資料的準(zhǔn)確性和實(shí)效性。

（三）防控投機(jī)行為

實(shí)行盡職減責(zé)機(jī)制，有利于激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)的活力，但是也要對(duì)那些鉆法律法規(guī)漏洞、消減組織信任的人加以提防，堅(jiān)決嚴(yán)懲〔1〕。首先要強(qiáng)化制度建設(shè)，根據(jù)實(shí)際情況，制度缺少的要建立，過(guò)時(shí)的要廢止，不合時(shí)宜的要修改完善。其次要加強(qiáng)信息公開(kāi)，做到問(wèn)責(zé)減責(zé)的內(nèi)容、程序、形式和結(jié)果的公開(kāi)、公平和公正。再次要堅(jiān)持內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合，加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、政府、民主和輿論監(jiān)督等，建立權(quán)責(zé)明確、聯(lián)系緊密、配合有力、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力〔2〕。最后，對(duì)不按要求、弄虛作假、敷衍應(yīng)付的，情節(jié)輕微的進(jìn)行批評(píng)教育，責(zé)令限期改正，給予一定經(jīng)濟(jì)處罰，提高違規(guī)成本；情節(jié)嚴(yán)重的要追究單位主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員責(zé)任，可給予行政處分，觸及法律的移送司法機(jī)關(guān)，將有關(guān)違紀(jì)違法行為記入檔案，并在全系統(tǒng)通報(bào)，目的是起到震懾作用。

（四）做好后續(xù)工作

在對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行責(zé)任落實(shí)的時(shí)候，應(yīng)本著有責(zé)必究的原則，對(duì)正確履職者進(jìn)行責(zé)任減免，對(duì)其他未盡責(zé)履職的人員則要作出處理。若是上級(jí)決策有偏頗或下屬配合不力，根據(jù)其過(guò)錯(cuò)程度、事件大小、影響強(qiáng)弱以及公眾意愿進(jìn)行全面考量，對(duì)有關(guān)部門(mén)和個(gè)人進(jìn)行責(zé)任落實(shí)。對(duì)于給予減責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)從減責(zé)認(rèn)定之日起，實(shí)行長(zhǎng)期跟蹤管理，不屬于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人原因?qū)е碌墓ぷ魇д`，應(yīng)盡量避免其任用受到影響。對(duì)“擔(dān)當(dāng)型”領(lǐng)導(dǎo)干部可繼續(xù)留在原有崗位從事本職工作，表現(xiàn)良好的，還可優(yōu)先提拔；對(duì)敢干事、敢說(shuō)實(shí)話(huà)造成“失票”的干部，應(yīng)公正對(duì)待，大膽支持，可給予擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或技術(shù)職稱(chēng)待遇〔3〕。對(duì)有工作熱情但能力不夠的干部，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)干部教育培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)。對(duì)因知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)等不足，不能夠勝任現(xiàn)有工作崗位的，可進(jìn)行整改。

綜上所述，盡職減責(zé)機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，不但涉及改革創(chuàng)新成效，也與領(lǐng)導(dǎo)干部切身利益息息相關(guān)，更涉及民主監(jiān)督、責(zé)任倒追、考核獎(jiǎng)懲等方面，而每一項(xiàng)工作要做到科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)、規(guī)范，還有很多工作要做。加之各地情況差異較大，需要因地制宜，制定切合實(shí)際的管理辦法，切實(shí)調(diào)動(dòng)起干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

〔1〕中共南寧市委組織部.鼓勵(lì)改革創(chuàng)新寬容失誤舉措〔N〕.南寧日?qǐng)?bào)，2014-08-19（01）.

〔2〕楊洪足，秦德君.關(guān)于“決策問(wèn)責(zé)”與“寬容失誤”相互關(guān)系的思考〔J〕.長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（4）：13-16.

〔3〕王永法.整治干部“怕?lián)?dāng)問(wèn)題”〔N〕.組織人事報(bào)，2015-01-08（01）.

責(zé)任編輯：李雯

D26

A

1009-1203（2017）01-0073-03

2017-01-02

張崇康（1960-），男，山西運(yùn)城人，山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)楣舱?。閆姝辰（1994-），女，山西臨汾人，山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生。武文風(fēng)（1981-），女，山西臨汾人，山西師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師。