劉 方（最高人民檢察院檢察理論研究所）

試論加強(qiáng)對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)的法律監(jiān)督

劉 方（最高人民檢察院檢察理論研究所）

看守所羈押主要包括三種情況：一是作為羈押被逮捕、拘留之后未判決之前犯罪嫌疑人或被告人的場所；二是根據(jù)《刑事訴訟法》第253條第2款規(guī)定，對(duì)被判處有期徒刑，在被交付執(zhí)行刑罰前，剩余刑期在三個(gè)月以下的罪犯代為監(jiān)獄執(zhí)行刑罰；三是在沒有設(shè)立拘役所的地方代替拘役所對(duì)罪犯執(zhí)行拘役?？词厮鶅?nèi)被監(jiān)管人員的流動(dòng)性很大，而且處于教育監(jiān)管的前沿陣地，是自由社會(huì)與不自由監(jiān)管場所的連接點(diǎn)，監(jiān)管環(huán)境比較復(fù)雜，監(jiān)管工作頭緒較多，歷來容易產(chǎn)生敏感性社會(huì)問題，也是犯罪行為人最容易出現(xiàn)交叉感染的地方。所以，不僅要加強(qiáng)對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，而且還必須加強(qiáng)監(jiān)督制約，防止工作人員濫用監(jiān)管權(quán)力侵犯被監(jiān)管人員的合法權(quán)利，或者監(jiān)管不作為不得力影響到刑事訴訟活動(dòng)的正常進(jìn)行。

一、加強(qiáng)對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的內(nèi)容和特點(diǎn)

《刑事訴訟法》第265條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督?！薄度嗣駲z察院組織法》第5條第5項(xiàng)規(guī)定：“人民檢察院對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督?！币勒辗梢?guī)定，各級(jí)人民檢察院均設(shè)有監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)對(duì)看守所的監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問題的規(guī)定》，人民檢察院監(jiān)所檢察部門對(duì)看守所進(jìn)行監(jiān)督主要包括以下事項(xiàng)：（1）對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督；（2對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管中發(fā)生的虐待被監(jiān)管人案、私放在押人員案、失職致使在押人員脫逃案、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案等進(jìn)行立案偵查；（3）對(duì)刑罰執(zhí)行和監(jiān)管過程中發(fā)生的司法人員貪污賄賂、瀆職侵權(quán)案件進(jìn)行調(diào)查；（4）配合有關(guān)部門搞好職務(wù)犯罪預(yù)防；（5）受理被監(jiān)管人員及其親屬直接提出的控告和舉報(bào)；（6）對(duì)被監(jiān)管人犯又犯罪案件的偵查活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督；（7）對(duì)超期羈押犯罪嫌疑人、被告人的情況進(jìn)行監(jiān)督。

總體來看，看守所監(jiān)管的主要對(duì)象是未決犯，即通常所說的處于刑事訴訟某一階段的犯罪嫌疑人或者被告人，看守這類罪犯是看守所的基本職責(zé)和主要工作內(nèi)容。對(duì)未決犯的監(jiān)管，直接關(guān)系到刑事訴訟法的實(shí)施，是與偵查、起訴和審判密切相關(guān)的羈押活動(dòng)。正是因?yàn)檫@項(xiàng)工作與刑事訴訟活動(dòng)休戚相關(guān)，稍有不慎，就會(huì)影響到對(duì)案件的正確處理。由于看守所主要是用于羈押未決犯，人民檢察院對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的工作內(nèi)容與對(duì)監(jiān)獄的教育改造活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的工作內(nèi)容有所不同，不僅要顧及到監(jiān)管活動(dòng)本身，如對(duì)收押、警戒、看守、押解、生活、衛(wèi)生、教育、獎(jiǎng)懲等活動(dòng)的監(jiān)督，更重要的還必須考慮到對(duì)刑事訴訟活動(dòng)的保障作用，特別是加強(qiáng)對(duì)提訊、通訊、會(huì)見等活動(dòng)的監(jiān)督。這些監(jiān)督活動(dòng)概括起來無非包括以下三個(gè)方面：一是對(duì)人犯進(jìn)行羈押是否合法，包括收監(jiān)活動(dòng)是否符合法律規(guī)定，交接的法律文書是否齊全，以及是否存在不應(yīng)收押的情形。二是被羈押的犯罪嫌疑人或者被告人是否服從監(jiān)管和守法，這雖然屬于監(jiān)獄看守所的職責(zé)，但檢察機(jī)關(guān)從保障刑事訴訟程序出發(fā)，宜應(yīng)對(duì)這方面進(jìn)行監(jiān)督。三是看守所及其工作人員的活動(dòng)是否合法，這里既包括一般的違法違規(guī)行為，也包括瀆職腐敗犯罪行為在內(nèi)。

二、對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的基本現(xiàn)狀

對(duì)監(jiān)管場所進(jìn)行法律監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)法律監(jiān)督工作的主要內(nèi)容之一，是自新中國檢察制度建立以來至始自終傳承下來的一項(xiàng)重要工作制度。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，就像刑事公訴制度一樣，可以稱得上是一項(xiàng)奠基制度。在經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的運(yùn)行后，這項(xiàng)制度的現(xiàn)狀如何？很不客氣地說，是制度創(chuàng)新較少，監(jiān)督方式原地踏步，制度模式基本上停留在五十年代，法律手段和監(jiān)督措施沒有長足進(jìn)步，監(jiān)督者和被監(jiān)督者的思維觀念仍然比較陳舊落后。唯一值得欣慰的，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，在監(jiān)管的技術(shù)手段方面有了很大更新，但監(jiān)督制度和監(jiān)督立法方面如果停滯不前，仍然難以取得具有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督效果。

首先，監(jiān)督創(chuàng)新工作沒有突破性進(jìn)展。與公訴制度相比較，監(jiān)所檢察制度的改革力度要小得多。我國現(xiàn)階段的監(jiān)所檢察制度，無論是與建國初期還是改革開放后恢復(fù)時(shí)期的監(jiān)所檢察制度相比較，都難以找出制度方面的重大創(chuàng)新。基本上還是墨守成規(guī)地局限于通過常規(guī)監(jiān)督來促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管，達(dá)到保障人權(quán)和保證刑事訴訟順利進(jìn)行的目的。在機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的派遣、監(jiān)督模式、監(jiān)督內(nèi)容等方面，沒有完全實(shí)現(xiàn)與社會(huì)改革和社會(huì)發(fā)展的同步前進(jìn)。

其次，監(jiān)督理念仍然存在不同程度偏差。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是重懲罰犯罪輕保護(hù)人權(quán)。這種觀點(diǎn)發(fā)生在監(jiān)管人員身上還可以通過監(jiān)督加以糾正，如果發(fā)生在監(jiān)督者身上，問題就比較嚴(yán)重。假如監(jiān)管人員和監(jiān)督監(jiān)管的檢察人員同時(shí)都具有這種觀念，那么，對(duì)犯罪人合法權(quán)利的保護(hù)就完全成了空談。二是重監(jiān)管罪犯輕教育罪犯。加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管場所監(jiān)督，不僅僅是要監(jiān)督監(jiān)所工作人員依法嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管，防止自殺、逃跑、串供等事件發(fā)生，而且也要監(jiān)督監(jiān)管人員是否履行教育改造職責(zé)。如果僅僅認(rèn)為把罪犯看好管好就等于盡到了監(jiān)管職責(zé)，這樣進(jìn)行監(jiān)督肯定是片面的。三是重經(jīng)濟(jì)效益輕社會(huì)效果。如果實(shí)施法律監(jiān)督的檢察人員也講求經(jīng)濟(jì)效益，甚至參與到利益群體中去，置身于監(jiān)所檢察中的監(jiān)督權(quán)就會(huì)完全化為烏有。

再次，監(jiān)督手段和措施依然十分陳舊。這個(gè)問題在監(jiān)所檢察工作中已經(jīng)是一個(gè)老生常談的問題，幾十年來一直在說但一直沒有得到有效解決。法律雖然在一定程度上賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的必要職責(zé)，但規(guī)定十分籠統(tǒng)，內(nèi)容比較原則，具體措施也十分有限，更重要的是沒有賦予能夠把監(jiān)督要求落到實(shí)處的硬性監(jiān)督手段。現(xiàn)在仍然作為檢察機(jī)關(guān)“尚方寶劍”的監(jiān)督手段，就是用了幾十年沒有改變，也不能立竿見影的檢察建議和糾正違法通知書，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自己確認(rèn)且必須進(jìn)行監(jiān)督的情形，只能視情況分別采取這兩種方式進(jìn)行監(jiān)督。由于法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)采取硬性監(jiān)督的權(quán)力，很多情形下的監(jiān)督都是流于形式，無從談起監(jiān)督權(quán)威和監(jiān)督效果。

三、影響看守所監(jiān)管活動(dòng)法律監(jiān)督效果的主要問題

造成監(jiān)所監(jiān)督失衡的原因是多方面的，有制度本身存在的內(nèi)在因素，也有立法在規(guī)制方面存在的缺陷，還有執(zhí)法者主觀方面存在的問題。找到存在的問題是解決問題的前提，只有首先使問題呈現(xiàn)在視線之內(nèi)，才可能去針對(duì)性的尋找解決方案，切實(shí)可行地加以解決問題。我們認(rèn)為，以下幾個(gè)方面問題是造成監(jiān)所監(jiān)督不力的主要問題。

立法上不完善。目前涉及到檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑罰執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的法律，主要是《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》。而這兩個(gè)法律對(duì)于監(jiān)所監(jiān)督方面的規(guī)定，也可謂是惜墨如金，幾乎沒有涉及到監(jiān)所監(jiān)督的具體內(nèi)容，更談不上專門針對(duì)看守所進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容。《人民檢察院刑事辦案規(guī)則》和最高人民檢察院有關(guān)監(jiān)所工作的司法解釋和規(guī)定，也幾乎沒有專門針對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的具體內(nèi)容。那么，全國幾千個(gè)檢察機(jī)關(guān)派駐看守所的檢察機(jī)構(gòu)（檢察室），數(shù)以萬計(jì)專門針對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的龐大隊(duì)伍憑借什么規(guī)矩來進(jìn)行監(jiān)督，不得不讓人產(chǎn)生疑問。沒有規(guī)矩不成方圓，無怪乎各地監(jiān)所檢察中會(huì)出現(xiàn)很多讓人百思不得其解的違法違規(guī)現(xiàn)象。特別是在交付執(zhí)行問題上，由于監(jiān)督不力，不僅漏洞百出，而且成為滋生腐敗的溫床。例如，很多地方的看守在交付執(zhí)行問題上違規(guī)截留應(yīng)當(dāng)交付執(zhí)行的罪犯；法院不按期下達(dá)執(zhí)行通知書或者下達(dá)的法律文書存在各種瑕疵；判處死刑罪犯的同案犯交付執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一等等之類問題，不甚枚舉。

制度設(shè)計(jì)不合理。由檢察機(jī)關(guān)參與刑罰執(zhí)行，其根本目的是為了控制刑罰權(quán)，但控制的方法是多樣的。我國檢察機(jī)關(guān)在刑罰執(zhí)行上只有參與權(quán)，而且不屬于實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)。這種參與權(quán)表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份參與執(zhí)行，對(duì)刑罰監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公安和法院的執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。然而，檢察監(jiān)督權(quán)在法律上只是一項(xiàng)程序性權(quán)力，表現(xiàn)形式就是要求被監(jiān)督機(jī)關(guān)接受監(jiān)督建議，而不具有要求被監(jiān)督機(jī)關(guān)必須接受的強(qiáng)制手段。因?yàn)楸O(jiān)督者既沒有行政上的領(lǐng)導(dǎo)地位和指揮權(quán)，也沒有法律上的強(qiáng)制力，于是乎，監(jiān)督權(quán)往往異化為說教權(quán)。久而久之，監(jiān)督的地位和權(quán)威在接受不斷的挑戰(zhàn)過程中逐步鈍化，監(jiān)督的作用和效果也不斷降低。

監(jiān)督措施不得力。監(jiān)督措施不力與前面所談到的監(jiān)督手段陳舊實(shí)際上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。前面所說監(jiān)督手段陳舊是從制度和法律法規(guī)完善角度進(jìn)行的思考，也可以說是單純的客觀問題，與人的主管能動(dòng)性關(guān)系不太大。而這里所指監(jiān)督措施不力，不僅存在制度和辦法規(guī)制不全的問題，同時(shí)也包括沒有正確或者沒有充分發(fā)揮人的主管能動(dòng)性因素在內(nèi)。監(jiān)督措施不得力，主要表現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)關(guān)無法深度介入刑罰執(zhí)行監(jiān)督，或者介入之后也沒有切實(shí)可行的措施來加以解決。從我國刑事訴訟中所設(shè)計(jì)的執(zhí)行程序來看，從交付執(zhí)行到執(zhí)行完畢或者假釋的整個(gè)過程中，相對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能來說，都是處于封閉或者半封閉狀態(tài)?？词厮⒎ㄔ?、公安機(jī)關(guān)能夠賦予檢察機(jī)關(guān)知曉的信息范圍十分有限。即使檢察機(jī)關(guān)通過各種途徑獲得一些可供參考的信息，被監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠依法依規(guī)接受監(jiān)督的情形還要在此基礎(chǔ)上大打折扣。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)無法直接介入監(jiān)管活動(dòng)，無法采取有效手段了解需要進(jìn)行監(jiān)管的信息和案情時(shí)，連法律賦予的僅有建議權(quán)也難以得到實(shí)現(xiàn)。

四、完善對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的路徑和辦法

建立切實(shí)可行的監(jiān)管和監(jiān)督相互配合機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所監(jiān)督，除了對(duì)看守所的監(jiān)管活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，保證刑事訴訟順利進(jìn)行之外，還必須顧及保障被監(jiān)管人的合法權(quán)利不被侵犯的職責(zé)?？梢姡O(jiān)管活動(dòng)和檢察監(jiān)督兩者之間既有共同點(diǎn)，也存在相互區(qū)別的地方。共同點(diǎn)是都具有維護(hù)刑事訴訟程序的作用，不同點(diǎn)在于監(jiān)督的對(duì)象不同。我們認(rèn)為，作為實(shí)施法律監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)所機(jī)關(guān)，在大方向和總的目標(biāo)方面是一致的，都是為了保證刑事訴訟程序的順利進(jìn)行，保證犯罪分子在接受教育改造的前提下重新做人。所以，監(jiān)管機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)因?yàn)楸O(jiān)督和被監(jiān)督的身份不同而處于對(duì)立狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把監(jiān)督的重點(diǎn)放到有利于促使監(jiān)管機(jī)關(guān)依法監(jiān)管和教育改造人犯的層面，要把監(jiān)管工作作為監(jiān)督對(duì)象，而不是把監(jiān)管機(jī)關(guān)作為監(jiān)督對(duì)象，要著重強(qiáng)調(diào)理性監(jiān)督，而不是一味地追逐硬性監(jiān)督?？词厮矐?yīng)當(dāng)自覺接受檢察監(jiān)督，要努力做到經(jīng)得起監(jiān)督，把檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督視為做好監(jiān)管工作的標(biāo)桿和推動(dòng)力。只有這樣，監(jiān)管者和監(jiān)督者之間才能真正做到目標(biāo)一致，在相互理解和協(xié)調(diào)配合的基礎(chǔ)上，共同為依法監(jiān)管教育犯罪人實(shí)現(xiàn)步調(diào)一致。

修復(fù)制度上的缺陷，確保監(jiān)所監(jiān)督的實(shí)效性。為了避免檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所監(jiān)督流于形式，不能有效發(fā)揮監(jiān)督的實(shí)際效果，突破現(xiàn)有監(jiān)管制度所固有的某些缺陷是必要的。現(xiàn)行監(jiān)所監(jiān)督制度的主要弊端在于監(jiān)督者不能深入監(jiān)管領(lǐng)域掌握和了解監(jiān)管工作中的實(shí)際情況，在情況溝通和信息傳遞方面處于“門外漢”的角色地位，以致無法對(duì)癥下藥地對(duì)監(jiān)管工作中的漏洞進(jìn)行有效監(jiān)督。要克服這些困難，如果不沖破傳統(tǒng)監(jiān)督模式的牢籠，進(jìn)行監(jiān)所監(jiān)督制度上的創(chuàng)新改革，就難以取得監(jiān)所檢察工作中的突破性進(jìn)展。近幾年很多地方檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督中，特別是在對(duì)看守所監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督過程中，創(chuàng)新實(shí)施的同步監(jiān)督辦法很值得借鑒，這樣可以有效克服檢察機(jī)關(guān)拘泥于程序權(quán)在監(jiān)督時(shí)間方面的滯后問題。還有的學(xué)者針對(duì)監(jiān)所檢察監(jiān)督提出建立“巡視檢察制度”，意在克服過去設(shè)置檢察室進(jìn)行常規(guī)化近距離監(jiān)督所造成的“人情化”弊端。還有的地方提倡派駐檢察人員受邀列席執(zhí)行機(jī)關(guān)的減刑假釋討論會(huì)。這些改革措施都從不同角度地起到了創(chuàng)新制度和修復(fù)受損秩序的作用，彌補(bǔ)了監(jiān)所檢察監(jiān)督在制度上存在的缺陷。

加強(qiáng)立法和司法解釋，為制度的構(gòu)建提供法律依據(jù)。在實(shí)行法治的社會(huì)里，一個(gè)制度的構(gòu)建首先應(yīng)當(dāng)起源于立法，只有從法律上作出規(guī)定，再依法建立制度才具有正當(dāng)性與合理性。即使是工作創(chuàng)新，在條件成熟之后也必須通過法律形式予以確認(rèn)，否則繼續(xù)實(shí)施下去就不是合法的制度。所以，立法在建立和規(guī)范制度方面具有決定性作用。監(jiān)所監(jiān)督部門沒有從司法實(shí)踐中認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，或者說沒有把成功的經(jīng)驗(yàn)上升為制度和法律。立法通常都有滯后的問題，但滯后也應(yīng)當(dāng)具有一定的期限，不能長期滯后下去。有來自司法實(shí)踐中的同志就提出，要通過立法來完善檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行監(jiān)督程序中的同步知情權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、異議處置權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)和要求懲戒權(quán)。我們無法保證這些權(quán)力都能夠從立法上得到確認(rèn)，但至少認(rèn)為這樣的努力方向是不會(huì)錯(cuò)的。比如說像同步知情權(quán)、執(zhí)行調(diào)查權(quán)這樣的權(quán)力，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所監(jiān)督工作來說，的確是十分必要不可缺少的。

增強(qiáng)執(zhí)法意識(shí)，保證執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這項(xiàng)內(nèi)容是保證法律和制度貫徹實(shí)施的最基本條件。盡管建立了世界上最好的制度，制定了多么完備的法律，如果執(zhí)法者和司法人員都視而不見，在自己的工作中完全置之不理，隨心所欲，那么再好的制度和法律也只能是一紙空文。自改革開放以來，中國在厲行法治建設(shè)的道路上已經(jīng)走過了將近四十年歷史，在立法層面可以說是取得了輝煌的成就。法律不能得到應(yīng)有的實(shí)施，制度沒有得到貫徹落實(shí)，主要原因當(dāng)然是人為因素造成，是人的認(rèn)識(shí)程度沒有與法治建設(shè)同步。所以，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是提高全民族的法治意識(shí)，特別是提高執(zhí)法者的正確執(zhí)法觀念。

（責(zé)任編輯：朱騰飛）