上海市社區(qū)矯正立法調(diào)研課題組

社區(qū)矯正立法問題研究

上海市社區(qū)矯正立法調(diào)研課題組*

上海市社區(qū)矯正立法調(diào)研課題組，由上海交通大學(xué)法學(xué)院特聘教授沈國明主持，成員包括上海市社區(qū)矯正管理局副局長(zhǎng)梅義征、上海市社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員彭輝等。課題組根據(jù)社區(qū)矯正立法過程中爭(zhēng)論的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，確定將社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍屬性、社區(qū)矯正工作社會(huì)化、執(zhí)法流程設(shè)計(jì)以及未成年人社區(qū)矯正等問題作為本次調(diào)研的主要內(nèi)容。

一、關(guān)于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置問題

社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置關(guān)系到社區(qū)矯正工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，是社區(qū)矯正立法要解決的根本性問題，迫切需要在本次立法中予以明確。

（一）社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的定位

《中華人民共和國刑事訴訟法》第258條規(guī)定：“對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?！庇纱丝梢钥闯觯鐓^(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)具備行政主體資格。它不應(yīng)是行政機(jī)關(guān)普通意義上的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，而是能夠以自己名義進(jìn)行行政行為的獨(dú)立的行政主體。同時(shí)，它也不是整合公、檢、法、司各部門社區(qū)矯正職責(zé)的綜合性機(jī)構(gòu)，必須由一個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使完整的執(zhí)法權(quán)力，才能保證執(zhí)法的規(guī)范性、完整性和統(tǒng)一性。

（二）社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與司法行政機(jī)關(guān)的關(guān)系

從刑事執(zhí)行一體化的趨勢(shì)看，在司法體制改革的大背景下，偵查、起訴、審判與執(zhí)行由公安、檢察、法院、司法行政分別負(fù)責(zé)是大勢(shì)所趨，刑事執(zhí)行將逐步統(tǒng)一由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。無論是監(jiān)禁刑還是非監(jiān)禁刑，作為刑事執(zhí)行的一部分，其性質(zhì)和定位必然歸于一統(tǒng)。因此，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)參照監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)的設(shè)計(jì)，設(shè)立“社區(qū)矯正管理局”，作為司法行政的二級(jí)機(jī)構(gòu)。

從社區(qū)矯正工作的場(chǎng)域和監(jiān)管對(duì)象的類型看，基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置不可能像監(jiān)獄一樣設(shè)置在省、市一級(jí)，而只能是設(shè)置在更面向基層的縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，作為縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的二級(jí)局，才能保證日常工作指導(dǎo)、資源調(diào)配的有效性和及時(shí)性。

從社區(qū)矯正的工作職責(zé)看，鑒于其與基層司法行政其他業(yè)務(wù)的相關(guān)性不高，應(yīng)保持其相對(duì)獨(dú)立性，具備執(zhí)法主體資格;同時(shí)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置的經(jīng)濟(jì)性考慮，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、資源的調(diào)配、人員的管理、經(jīng)費(fèi)的保障在當(dāng)前及長(zhǎng)遠(yuǎn)的一段時(shí)期內(nèi)，仍離不開縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的支撐和指導(dǎo)。

（三）縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與社區(qū)矯正中心和基層司法所的關(guān)系

社區(qū)矯正中心作為社區(qū)矯正工作的重要場(chǎng)所，各地均在積極推進(jìn)建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國已累計(jì)建立縣（市、區(qū)）社區(qū)矯正中心1108個(gè)。

社區(qū)矯正中心應(yīng)定位于社區(qū)矯正的工作場(chǎng)所，主要承擔(dān)執(zhí)法平臺(tái)、監(jiān)管中心和對(duì)外聯(lián)絡(luò)窗口等功能。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)最好與社區(qū)矯正中心合二為一，矯正中心的執(zhí)法者就是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的公務(wù)員。在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的行政經(jīng)費(fèi)保障中，應(yīng)充分考慮社區(qū)矯正中心的日常運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，將其作為固定支出項(xiàng)目予以保障。

司法所在內(nèi)部行政關(guān)系中屬于縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，不具備行政主體資格，因此，司法所不具備作為一級(jí)組織獨(dú)立承擔(dān)社區(qū)矯正工作責(zé)任的主體資格。從現(xiàn)實(shí)工作看，司法所承擔(dān)了人民調(diào)解、法治宣傳、矯正安幫等十幾項(xiàng)工作任務(wù)，同時(shí)普遍面臨工作人員少、人員流動(dòng)大、變動(dòng)頻繁的情況。因此，在當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)在明確縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)行政主體資格的前提下，探索在縣級(jí)社區(qū)矯正集中執(zhí)法模式，將執(zhí)法權(quán)限、隊(duì)伍管理權(quán)限、責(zé)任承擔(dān)、財(cái)政保障等集中到縣級(jí)層面，通過對(duì)人、財(cái)、物的統(tǒng)一管理，將社區(qū)矯正工作的全面落實(shí)和保障的主動(dòng)權(quán)握在手中，通過落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制、派駐執(zhí)法、明確基層司法所在日常監(jiān)管中的責(zé)任等方式，構(gòu)建完整的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

綜上所述，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)是在司法行政機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立組織實(shí)施社區(qū)矯正工作的行政機(jī)構(gòu)。在縣級(jí)層面，應(yīng)讓縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)切實(shí)承擔(dān)起執(zhí)法責(zé)任，統(tǒng)一組織開展社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管及教育幫扶活動(dòng)。日常各項(xiàng)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)以社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為中樞，以社區(qū)矯正中心為平臺(tái)，以基層司法所為落腳點(diǎn)，以社會(huì)組織為重要輔助力量，搭建社區(qū)矯正工作的健康框架，形成社區(qū)矯正工作的良好氛圍，促進(jìn)社區(qū)矯正工作有序、順利開展。

二、關(guān)于社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍的屬性問題

社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍的屬性問題，換句話說，就是社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍是否應(yīng)該是警察，或者退一步說，社區(qū)矯正是否需要自己的一支警察隊(duì)伍，是當(dāng)前爭(zhēng)論最為激烈的問題。

（一）社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍警察化的必要性

從國家社區(qū)矯正制度的健康規(guī)范發(fā)展的需要看，社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍的警察化是不二之選。理由主要如下：

1.國家整體制度設(shè)計(jì)決定了社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍必須是警察。警察權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家的一種強(qiáng)制權(quán)。在我們國家整體的制度設(shè)計(jì)中，所有與公民人身權(quán)和自由權(quán)有關(guān)事項(xiàng)的管理權(quán)都是由警察機(jī)關(guān)行使。因此，不僅公安機(jī)關(guān)和安全機(jī)關(guān)的主體工作人員是警察，法院和檢察院有司法警察，司法行政機(jī)關(guān)下屬的監(jiān)獄和戒毒場(chǎng)所的國家公務(wù)人員身份都是警察。社區(qū)矯正本質(zhì)上是一種刑事執(zhí)法活動(dòng)，其主要工作內(nèi)容恰恰就是依法對(duì)犯罪公民的日常行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)依法不許可的行為進(jìn)行限制，及時(shí)制止和懲罰其不法行為。這種針對(duì)人身自由的執(zhí)法權(quán)力，如果不是由警察來行使，實(shí)際上起碼從目前來說，是破壞了我國整體制度設(shè)計(jì)的完整性。

2.社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍警察化，不會(huì)造成警察權(quán)的擴(kuò)大。這一點(diǎn)，可能是許多人反對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍警察化的主要理由。目前，我國刑法規(guī)定的適用社區(qū)矯正的宣告緩刑、假釋，判處管制和裁定暫予監(jiān)外執(zhí)行的四類罪犯，在國家建立社區(qū)矯正制度以前，一直就是由公安機(jī)關(guān)監(jiān)管?，F(xiàn)在只是將原來由公安機(jī)關(guān)行使的監(jiān)管職責(zé)和權(quán)力依法轉(zhuǎn)移給司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，不存在警察權(quán)擴(kuò)大的問題。

3.社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍警察化是規(guī)范社區(qū)矯正工作的迫切需要。社區(qū)矯正作為一項(xiàng)刑事執(zhí)法工作，每一項(xiàng)監(jiān)管教育措施都關(guān)涉到對(duì)象的基本權(quán)利，這不僅要求監(jiān)管教育措施合法適當(dāng)，而且要求一支紀(jì)律嚴(yán)明，能夠依法規(guī)范自身行為的高素質(zhì)隊(duì)伍。由于社區(qū)矯正在大多數(shù)場(chǎng)合下，都是單人執(zhí)法，因而對(duì)社區(qū)矯正工作人員的要求肯定比監(jiān)獄警察要高。只有通過警察化的管理，這一點(diǎn)方可得到保證。

4.就當(dāng)前來說，最為緊迫的是，社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍警察化是穩(wěn)定基層社區(qū)矯正工作隊(duì)伍的需要。在基層縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，社區(qū)矯正與其他工作相比，不僅要求最高，任務(wù)最重，而且風(fēng)險(xiǎn)也最高，成為基層司法行政機(jī)構(gòu)工作人員避之猶恐不及的工作，其直接結(jié)果就是基層社區(qū)矯正工作人員流動(dòng)十分頻繁，直接影響了社區(qū)矯正工作的規(guī)范健康發(fā)展。只有通過社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍警察化，使社區(qū)矯正執(zhí)法人員與司法行政其他公務(wù)人員適度分開，同時(shí)，建立完善職業(yè)保障措施，方可使社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍保持相對(duì)穩(wěn)定。

（二）社區(qū)矯正執(zhí)法警察的執(zhí)法權(quán)限設(shè)置及其與公安機(jī)關(guān)警察的關(guān)系

這也是當(dāng)前許多反對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍警察化的人的一個(gè)主要關(guān)注點(diǎn)。他們認(rèn)為，社區(qū)矯正執(zhí)法者的工作地點(diǎn)是社區(qū)，如果他們也具有警察身份，其執(zhí)法權(quán)必然與公安警察存在某種競(jìng)合，且容易使社區(qū)居民誤解。與此同時(shí)，他們認(rèn)為，社區(qū)矯正需要使用強(qiáng)制手段的時(shí)候不多，即使需要使用，只要通過制度性的安排，要求公安機(jī)關(guān)予以配合就可以了。第一個(gè)問題，社區(qū)矯正警察的執(zhí)法權(quán)是否與公安警察的執(zhí)法權(quán)發(fā)生競(jìng)合，答案顯而易見是否定的，因?yàn)榍罢呤菍?duì)特定對(duì)象的執(zhí)法權(quán)，后者是社會(huì)面的執(zhí)法權(quán)。第二個(gè)問題，執(zhí)法的底線標(biāo)準(zhǔn)是權(quán)責(zé)一致，如果要求社區(qū)矯正執(zhí)法者承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，同時(shí)卻不給予他完整的權(quán)限，不僅在現(xiàn)實(shí)中操作性極差，而且也不利于社區(qū)矯正工作的規(guī)范發(fā)展。

由此，自然引出了社區(qū)矯正執(zhí)法警察的執(zhí)法權(quán)限問題。即，對(duì)于其監(jiān)管對(duì)象是否有完整意義上的警察權(quán)，比如搜查權(quán)、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)、抓捕權(quán)、強(qiáng)制留置權(quán)等等。這些都是警察權(quán)中必須謹(jǐn)慎使用，且需著力規(guī)范的權(quán)力。如果使用不當(dāng)，不僅會(huì)造成監(jiān)管對(duì)象正當(dāng)權(quán)益受損，而且會(huì)損害執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象。因此，對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法警察權(quán)限應(yīng)結(jié)合社區(qū)矯正工作的實(shí)際，予以明確限定，并有相應(yīng)細(xì)致的執(zhí)法規(guī)范。

社區(qū)矯正執(zhí)法警察的權(quán)限明晰后，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系就相對(duì)明確了，公安機(jī)關(guān)在日常的社區(qū)矯正工作中，就是配合與協(xié)助。社區(qū)矯正執(zhí)法警察隊(duì)伍建立后，社區(qū)矯正工作同樣少不了公安的配合與支持，因?yàn)槎咚莆盏馁Y源與信息不盡一致。

（三）社區(qū)矯正執(zhí)法警察的具體配置

當(dāng)前，對(duì)于社區(qū)矯正執(zhí)法警察的具體配置，意見也不盡一致，主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)，是在現(xiàn)有的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍之外，配置少量警察，專司有關(guān)執(zhí)法事宜；第二種觀點(diǎn)，是所有從事社區(qū)矯正工作的各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，都成為警察；第三種就是縣級(jí)以上社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員全部警察化。

從管理規(guī)范和方便工作著眼，第三種觀點(diǎn)相比而言是切實(shí)可行的。即縣級(jí)以上社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員全部警察化。與此同時(shí)，將社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法責(zé)任全部落實(shí)到縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，警察的管理和培訓(xùn)職責(zé)則由省級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

有關(guān)社區(qū)矯正執(zhí)法警察配置的第二個(gè)問題是到底需要多少警察?？紤]到我國社區(qū)服刑人員類型與英美等國存在很大的差異，也就是說，我國社區(qū)服刑人員大多再犯危險(xiǎn)性和危害社會(huì)的可能性都較小，這支隊(duì)伍的人數(shù)應(yīng)該嚴(yán)格控制。同時(shí)考慮到我國幅員遼闊，各地差異很大，應(yīng)有適當(dāng)?shù)膮^(qū)別對(duì)待。更重要的是，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，將社區(qū)矯正的刑事執(zhí)法工作與社會(huì)治理工作有機(jī)結(jié)合，通過各種有效方式和途徑，鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民個(gè)人以各種不同方式參與社區(qū)矯正工作。

最后一個(gè)問題是這些警察哪里來。主要通過兩個(gè)途徑：第一是將現(xiàn)有從事社區(qū)矯正工作的公務(wù)人員轉(zhuǎn)為警察身份，實(shí)行警察化管理。第二是司法行政系統(tǒng)內(nèi)部挖潛。這一點(diǎn)，在勞教制度廢除、勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所轉(zhuǎn)為強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所以后，在很多地方是完全可以做到的。如果前兩者還不足以解決問題，則應(yīng)優(yōu)先要求各省市在現(xiàn)有的公務(wù)員編制中調(diào)劑解決，然后方可考慮適當(dāng)增加編制。

三、關(guān)于社會(huì)多方參與社區(qū)矯正的問題

中央政法委書記孟建柱同志指出，社區(qū)矯正工作，監(jiān)管靠政府，矯正靠社會(huì)。這句話既闡明了政府在監(jiān)管上必須切實(shí)負(fù)起責(zé)任，又強(qiáng)調(diào)了發(fā)動(dòng)社會(huì)各方參與矯正工作的重要性。構(gòu)建社會(huì)有序參與社區(qū)矯正的機(jī)制，應(yīng)該是社區(qū)矯正法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（一）上海探索社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的主要做法

2002年8月上海在全國率先開展社區(qū)矯正試點(diǎn)，并創(chuàng)造性地培育了獨(dú)立于政府的矯正社會(huì)工作者組織——上海市新航社區(qū)服務(wù)總站（以下簡(jiǎn)稱“新航總站”）和上海市社會(huì)幫教志愿者協(xié)會(huì)。新航總站在市矯正管理局的直接指導(dǎo)下，按照與社區(qū)服刑人員1：30的比例，組織社工在本市街道、鎮(zhèn)全面參與社區(qū)矯正各項(xiàng)工作，重點(diǎn)是日常監(jiān)管和幫教。社工以個(gè)案、小組、社區(qū)為方法，以專業(yè)項(xiàng)目為路徑，以專業(yè)工作室為平臺(tái)，為每名社區(qū)服刑人員提供全過程幫教服務(wù)，尤其為有問題和需求的社區(qū)服刑人員提供針對(duì)性幫教服務(wù)，為問題和需求突出的社區(qū)服刑人員提供個(gè)性化幫教服務(wù)，為具有高風(fēng)險(xiǎn)的社區(qū)服刑人員提供危機(jī)干預(yù)服務(wù)，較好地保證了教育矯正和適應(yīng)性幫扶的效果，為社區(qū)服刑人員的自我改造、適應(yīng)社會(huì)奠定必要的基礎(chǔ)。上海市社會(huì)幫教志愿者協(xié)會(huì)目前共有個(gè)人會(huì)員近2萬人，單位會(huì)員6百余家。協(xié)會(huì)依托民營企業(yè)，在全市建立數(shù)個(gè)為無業(yè)可就、無家可歸、無生活來源的“三無”社區(qū)服刑人員提供臨時(shí)住宿、就業(yè)和幫教服務(wù)的“中途之家”，先后安置此類對(duì)象數(shù)十人。在日常矯正工作中，志愿者多以矯正小組成員的方式參與社區(qū)服刑人員的日常監(jiān)管工作。

（二）當(dāng)前社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作方面存在的問題

1.認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。大多數(shù)人都認(rèn)為社區(qū)矯正是一項(xiàng)嚴(yán)肅的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，各類社會(huì)組織參與社區(qū)矯正只能作為輔助力量，從事一些適應(yīng)性幫扶工作。

2.現(xiàn)實(shí)的困境。一方面是嚴(yán)重的路徑依賴。各級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)發(fā)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)矯正工作的動(dòng)力不足，他們要么喜歡以社工、或社區(qū)矯正工作者、或干脆以協(xié)管員的名義招聘畢業(yè)大學(xué)生或者失業(yè)待崗人員充實(shí)司法所社區(qū)矯正工作一線，要么習(xí)慣性地通過考核等行政手段向居村委傳遞壓力，從而強(qiáng)制性地將居委會(huì)納入社區(qū)矯正工作體制當(dāng)中。另一方面，由于突出強(qiáng)調(diào)監(jiān)管和簡(jiǎn)單照搬監(jiān)獄教育改造罪犯的一些傳統(tǒng)做法，導(dǎo)致對(duì)科學(xué)矯正方法相對(duì)忽視，一些專業(yè)性的社會(huì)組織不得其門而入。

（三）推進(jìn)社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的立法建議

1.明確社會(huì)力量在社區(qū)矯正工作中的重要基礎(chǔ)性作用。構(gòu)建社會(huì)多方參與社區(qū)矯正工作的機(jī)制，關(guān)鍵是要拋棄對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法性質(zhì)的機(jī)械認(rèn)識(shí)，除了必須對(duì)社區(qū)服刑人員采取限制其人身自由或當(dāng)場(chǎng)抓捕、送監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法活動(dòng)外，社會(huì)組織只要具備相應(yīng)的能力，就可以參與社區(qū)矯正的各方面工作，尤其是日常監(jiān)管和專業(yè)化的矯正工作。

2.明確社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的方式。主要分為以下幾種：一是依職責(zé)參與。社區(qū)矯正法須在開首明確公安機(jī)關(guān)、法院、檢察機(jī)關(guān)和政府相關(guān)機(jī)構(gòu)依據(jù)自己職能參與社區(qū)矯正相關(guān)工作；民政、教育、勞動(dòng)保障等相關(guān)政府部門的職責(zé)，可在社會(huì)多方參與機(jī)制一章予以強(qiáng)調(diào)。二是基層居村委和其他相關(guān)企事業(yè)單位的參與。這些組織和單位參與社區(qū)矯正工作并不是其法定的職責(zé)，要著重從挖掘制度的優(yōu)越性著手，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，配合適當(dāng)?shù)募?lì)措施，確保機(jī)制健康長(zhǎng)效。三是社會(huì)志愿者組織參與。有必要從法律上不僅明確社會(huì)志愿者在社區(qū)矯正工作中的地位，更要為之建立適當(dāng)?shù)募?lì)和保障機(jī)制。比如建立社會(huì)幫教基金。四是其他社會(huì)組織參與。包括可以承擔(dān)日常監(jiān)管工作的組織，可以針對(duì)特定對(duì)象進(jìn)行項(xiàng)目矯正或治療的如戒毒、戒酒、戒賭類機(jī)構(gòu)。法律應(yīng)明確規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以與有能力承擔(dān)社區(qū)矯正相應(yīng)任務(wù)的機(jī)構(gòu)，通過政府購買服務(wù)或其他形式，授權(quán)它們承擔(dān)部分社區(qū)服刑人員的監(jiān)管幫教任務(wù)。

3.明確社會(huì)工作者在社區(qū)矯正工作中的獨(dú)特地位和作用。專業(yè)社會(huì)工作者在社區(qū)矯正的日常工作中發(fā)揮著不可替代的獨(dú)特作用。法律應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)招錄具有社會(huì)工作資質(zhì)的人成為專業(yè)工作人員，鼓勵(lì)專業(yè)性的社會(huì)工作者組織通過政府購買服務(wù)或其他方式參與社區(qū)矯正工作。鼓勵(lì)在縣級(jí)以下建立以社區(qū)矯正執(zhí)法警察為核心、以社會(huì)工作者為紐帶、以社會(huì)志愿者為基礎(chǔ)的社區(qū)矯正工作網(wǎng)絡(luò)。與此同時(shí)，法律應(yīng)要求逐步建立社區(qū)矯正社會(huì)工作準(zhǔn)則，不斷提升職業(yè)群體的專業(yè)化水平和職業(yè)倫理標(biāo)準(zhǔn)。

4.明確組織、動(dòng)員、協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量參與社區(qū)矯正工作是矯正機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。應(yīng)從法律上明確要求縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)將組織、動(dòng)員、協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量參與社區(qū)矯正工作作為自身的重要職責(zé)。

5.不斷開拓社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的途徑。應(yīng)鼓勵(lì)逐步推進(jìn)社區(qū)矯正的項(xiàng)目化建設(shè)，提高購買服務(wù)的科學(xué)化水平。鼓勵(lì)建立社會(huì)多方支持機(jī)制，為社會(huì)組織參與社區(qū)矯正工作提供多種渠道，不斷夯實(shí)社區(qū)矯正工作的社會(huì)化基礎(chǔ)。

四、關(guān)于社區(qū)矯正的執(zhí)法方式、手段及多方協(xié)同的問題

（一）社區(qū)矯正執(zhí)法方式：規(guī)范性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一

社區(qū)矯正的執(zhí)法地點(diǎn)在社區(qū)，其執(zhí)法環(huán)境、條件和手段與所在地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平緊密相關(guān)，這一點(diǎn)也構(gòu)成了社區(qū)矯正與監(jiān)獄矯正的重要區(qū)別。因此，社區(qū)矯正立法，在確保社區(qū)矯正基本執(zhí)法流程統(tǒng)一的前提下，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)不同地域特色的各個(gè)省市甚至區(qū)縣結(jié)合自身特點(diǎn)，發(fā)展地區(qū)化特色化的矯正執(zhí)法方式，為各個(gè)地方不斷豐富監(jiān)管、教育和幫扶手段提供充足的空間。

（二）突出報(bào)告和走訪作為社區(qū)矯正基本執(zhí)法手段的核心地位

無論是國外經(jīng)驗(yàn)，還是我國現(xiàn)有的刑事法律規(guī)定，都要求社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)要將完善社區(qū)服刑人員的報(bào)告制度和社區(qū)矯正執(zhí)法人員及其他工作人員、包括志愿者的走訪制度作為其日常監(jiān)管制度的核心，而不是目前強(qiáng)調(diào)的“兩個(gè)八小時(shí)”（即每個(gè)月八小時(shí)的社區(qū)服務(wù)和八小時(shí)的集中教育），更不是簡(jiǎn)單將監(jiān)獄的經(jīng)驗(yàn)，比如犯情研判、計(jì)分考核等應(yīng)用于社區(qū)矯正。因此，社區(qū)矯正法應(yīng)明確規(guī)定，各省市應(yīng)結(jié)合實(shí)際，明確社區(qū)矯正執(zhí)法警察、社會(huì)工作者及其他參與社區(qū)矯正工作的人員每月走訪接觸社區(qū)服刑人員的頻率及方式，并制定相應(yīng)檢查考核措施。

（三）明確社區(qū)矯正執(zhí)行中止、執(zhí)行恢復(fù)、矯正期限折抵和矯正期延長(zhǎng)等情形的條件和規(guī)范

1.明確社區(qū)服刑人員被采取刑事強(qiáng)制措施、行政拘留、司法拘留、強(qiáng)制隔離戒毒后，社區(qū)矯正執(zhí)行應(yīng)予中止。

2.在中止情形消失后，社區(qū)矯正應(yīng)恢復(fù)執(zhí)行。

3.被行政拘留、司法拘留、強(qiáng)制隔離戒毒、收容教育的，中止期間應(yīng)從矯正期中扣除，原矯正期應(yīng)予相應(yīng)延長(zhǎng)，并由人民法院作出書面決定。

4.被采取刑事強(qiáng)制措施的社區(qū)服刑人員，如余漏罪或新罪未被認(rèn)定，公訴機(jī)關(guān)不起訴，或人民法院宣判無罪的，中止期間應(yīng)折抵矯正期。如無罪判決生效后原矯正期限已滿的，應(yīng)同日宣告解除社區(qū)矯正。如新罪被認(rèn)定，但人民法院作出免予刑事處罰判決的，也應(yīng)對(duì)前罪的緩刑、假釋或暫予監(jiān)外執(zhí)行予以撤銷，收監(jiān)執(zhí)行。

（四）明確社區(qū)服刑人員在居住地矯正的原則，并規(guī)定撤銷緩刑、假釋，收監(jiān)執(zhí)行案件的審理由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)所在地的法院負(fù)責(zé)，并送交社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)所在地看守所或監(jiān)獄收監(jiān)執(zhí)行

這一點(diǎn)，對(duì)于確保社區(qū)矯正的正常秩序，確保對(duì)違反法律或社區(qū)矯正監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員及時(shí)懲處極其重要。因牽涉到《刑事訴訟法》相關(guān)條款的修改，故建議在社區(qū)矯正法中先行規(guī)定，隨后，再對(duì)《刑事訴訟法》有關(guān)法院案件管轄的條款作相應(yīng)的調(diào)整。

（五）對(duì)當(dāng)前在監(jiān)管責(zé)任劃分方面存在的爭(zhēng)議通過立法予以明確

具體有以下幾個(gè)方面：一是邊控責(zé)任的劃分。社區(qū)矯正立法應(yīng)與《中華人民共和國公民出入境管理法》相關(guān)內(nèi)容有所呼應(yīng)，對(duì)社區(qū)服刑人員限制出入境予以立法明確，并確定報(bào)備邊控措施的相關(guān)部門。二是明確社區(qū)服刑人員報(bào)請(qǐng)脫管追查的責(zé)任。建議對(duì)社區(qū)服刑人員脫管劃分時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)首次報(bào)到前和報(bào)到后的脫管行為區(qū)別規(guī)定，前者宜由原辦案機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)追查，后者則由執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)追查。三是切實(shí)解決列管地與實(shí)際居住地不一致造成的監(jiān)管責(zé)任。社區(qū)矯正列管地一旦確定，應(yīng)不能輕易更改。立法應(yīng)對(duì)社區(qū)服刑人員擅自變更居住地的行為加以專門的懲處。在立法或后續(xù)的實(shí)施細(xì)則制定過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際居住地進(jìn)行清晰準(zhǔn)確的定義，對(duì)于流動(dòng)性大的社區(qū)服刑人員，比如進(jìn)城務(wù)工人員，應(yīng)確定實(shí)際居住地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為第一責(zé)任人，戶籍地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為第二責(zé)任人，確保社區(qū)服刑人員始終處于監(jiān)管視線之內(nèi)。四是矯正期間又被取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住人員的監(jiān)管責(zé)任。對(duì)于受到取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住的社區(qū)服刑人員，應(yīng)予以矯正中止，并交由公安機(jī)關(guān)監(jiān)管。一旦發(fā)生此類人員逃匿的，應(yīng)由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追查。追查到案后經(jīng)法院審理如不構(gòu)成犯罪，或情節(jié)輕微免予處罰的，再由社區(qū)矯正機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定處理。

五、關(guān)于未成年人社區(qū)矯正的問題

（一）在社區(qū)矯正法中設(shè)立專章規(guī)范未成年人社區(qū)矯正工作的必要性

經(jīng)2012年3月全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》第二次修正后的《刑事訴訟法》，在第五編特別程序中，將未成年人刑事案件訴訟程序作為一個(gè)單章專列，不僅進(jìn)一步明確了處理未成年人犯罪教育、感化、挽救的方針和教育為主、懲罰為輔的原則，更重要的是完善了未成年人刑事案件訴訟程序的有關(guān)規(guī)定，建立了未成年人案件的強(qiáng)制辯護(hù)制度、社會(huì)調(diào)查制度、未成年犯罪嫌疑人附條件不起訴制度和合適成年人制度；重申對(duì)被拘留、逮捕和執(zhí)行刑罰的未成年人與成年人應(yīng)該分別關(guān)押、分別管理和分別教育；規(guī)定審判的時(shí)候被告人不滿十八周歲的案件，不公開審理；犯罪的時(shí)候不滿十八周歲，被判處五年有期徒刑以下刑罰的，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)犯罪記錄予以封存等。所有這些，不僅是對(duì)改革開放以來我國在少年司法制度方面探索的成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和體系化的歸納，更是對(duì)進(jìn)一步完善我國少年司法制度的路線指引。

未成年人社區(qū)矯正是整個(gè)少年司法制度的有機(jī)組成部分和未成年罪犯教育改造的重要一環(huán)。從改革開放以來我國少年司法制度發(fā)展的實(shí)踐看，未成年人刑事案件處理已逐步發(fā)展為一個(gè)獨(dú)立完整的體系。未成年人刑事案件從偵查階段開始，其要求就與成年人不一樣，尤其是自起訴階段開始，處理未成年人案件的機(jī)構(gòu)都是單獨(dú)設(shè)置，程序與成年人刑事案件也有所不同。對(duì)未成年罪犯的監(jiān)管改造方法也要求與成年人有所區(qū)別，這方面，1994年頒布實(shí)施的《監(jiān)獄法》第六章作了明確規(guī)定。

（二）目前未成年人社區(qū)矯正工作中普遍存在的問題

從目前各地未成年人社區(qū)矯正工作的實(shí)際看，未成年人社區(qū)矯正工作尚未真正進(jìn)入規(guī)范化推進(jìn)階段，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.目前尚沒有一個(gè)省市實(shí)質(zhì)建立一套區(qū)別于成年人社區(qū)矯正的未成年人社區(qū)矯正工作的制度、程序和機(jī)制。比如，明確專人負(fù)責(zé)未成年人社區(qū)矯正工作，未成年社區(qū)服刑人員矯正檔案保密的具體措施，未成年人社區(qū)矯正工作的基本方法指導(dǎo)等等。

2.普遍缺乏對(duì)未成年社區(qū)服刑人員給予身份保護(hù)的意識(shí)。比如，在有關(guān)社區(qū)服刑人員的情況通報(bào)中，對(duì)未成年社區(qū)服刑人員沒有區(qū)別對(duì)待，直呼其名，隨意披露其個(gè)人信息。

3.在日常監(jiān)管中，缺乏對(duì)未成年社區(qū)服刑人員區(qū)別對(duì)待的措施。很多地方都同樣要求其參加兩個(gè)八小時(shí)教育學(xué)習(xí)和社區(qū)服務(wù)，但又沒有針對(duì)其特點(diǎn)的其他的管束和教育措施。

4.當(dāng)前社區(qū)矯正工作體制，也不利于未成年社區(qū)服刑人員的個(gè)別化、專門化監(jiān)管。全國的普遍情況都是，社區(qū)矯正對(duì)象的調(diào)查評(píng)估和日常監(jiān)管實(shí)際上都是由司法所負(fù)責(zé)，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是執(zhí)法審核或?qū)徟?，不承?dān)具體的執(zhí)法工作。司法所由于人員配置少、工作任務(wù)多以及可用資源有限等原因，不可能為少數(shù)幾個(gè)未成年社區(qū)服刑人員安排專人，也不可能為一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)人開設(shè)特定的培訓(xùn)或教育項(xiàng)目。

（三）有關(guān)未成年人社區(qū)矯正的立法建議

關(guān)鍵之點(diǎn)是要在社區(qū)矯正法中切實(shí)踐行對(duì)未成年罪犯教育為主、懲罰為輔的原則，在保障未成年犯罪嫌疑人合法權(quán)益的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)未成年社區(qū)服刑人員的教育管束。主要包括以下幾個(gè)方面：

1.明確司法行政機(jī)關(guān)是未成年人社會(huì)調(diào)查的主體機(jī)構(gòu)。從未成年人社會(huì)調(diào)查的性質(zhì)看，明確由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作比較合適。社會(huì)調(diào)查屬于少年司法制度設(shè)計(jì)的一項(xiàng)必要程序，應(yīng)該經(jīng)由具有一定刑事法律專業(yè)、了解未成年人心理和生理特點(diǎn)的人來完成，方能確保其質(zhì)量。從整個(gè)國家矯正制度的設(shè)計(jì)看，刑罰執(zhí)行的政策資源和社會(huì)資源，肯定會(huì)逐步集中到司法行政機(jī)關(guān)。將社會(huì)調(diào)查的責(zé)任明確賦予司法行政機(jī)關(guān)，對(duì)于未成年人的后續(xù)幫教與矯正、尤其是身份保護(hù)有很大的幫助；未成年人犯罪多是尋釁滋事、偷盜類，適用緩刑的是大多數(shù)，由司法行政機(jī)關(guān)開展調(diào)查評(píng)估，能較好地保持工作的連貫性。

將社會(huì)調(diào)查的責(zé)任明確賦予司法行政機(jī)關(guān)，并不意味著其應(yīng)該全部由社區(qū)矯正的執(zhí)法人員去完成此項(xiàng)工作。因?yàn)槲闯赡耆松鐣?huì)調(diào)查，較成年社區(qū)矯正的調(diào)查評(píng)估復(fù)雜，要求也不同。在具體社會(huì)調(diào)查過程中，社區(qū)矯正執(zhí)法人員主要發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)管以及組織、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)作用，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以與相關(guān)社會(huì)組織簽訂購買服務(wù)的協(xié)議，相對(duì)固定一家社會(huì)組織從事該項(xiàng)工作。這方面，專業(yè)從事未成年人幫教工作的社會(huì)組織是最重要的依靠力量。

2.明確檢察機(jī)關(guān)未成年檢察機(jī)構(gòu)全程監(jiān)督、法院少年庭全程參與未成年人社區(qū)矯正工作的要求。這一點(diǎn)有利于更好地保護(hù)未成年社區(qū)服刑人員的合法權(quán)益，也有助于未成年社區(qū)服刑人員自覺接受教育監(jiān)管。

3.明確要求未成年人社區(qū)矯正工作必須專人負(fù)責(zé)。應(yīng)該通過立法明確縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)需有專人負(fù)責(zé)未成年人社區(qū)矯正工作。未成年人社區(qū)矯正工作不宜下放到基層司法所，這既是因?yàn)樗痉ㄋ痪邆鋵?duì)未成年人開展社區(qū)矯正工作的基本條件，也是為了更好地對(duì)未成年社區(qū)服刑人員進(jìn)行身份保護(hù)。在目前社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)人數(shù)不可能太多的情況下，嚴(yán)格意義上的專職實(shí)際也不可能，但至少要做到該項(xiàng)事務(wù)由一個(gè)人負(fù)責(zé)，除機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人外，其他人不得隨意插手。

4.明確要求建立區(qū)別于成年社區(qū)服刑人員、適合未成年社區(qū)服刑人員特點(diǎn)的矯正程序。重點(diǎn)是適度弱化社區(qū)矯正的程序剛性要求。比如，宣告程序，宣告的地點(diǎn)可以不在社區(qū)矯正中心，可以以一種圓桌會(huì)議的形式，參與方主要包括法官、直接參與對(duì)其進(jìn)行教育和監(jiān)管工作的社區(qū)矯正執(zhí)法人員、社會(huì)工作者以及未成年人的法定監(jiān)護(hù)人或合適成年人。宣告程序也盡可能按照座談會(huì)的形式設(shè)計(jì)，通過弱化刑罰的色彩，使其感到主要是一種教育幫扶而非單純的懲罰。

對(duì)于矯正期間違規(guī)或輕微違法的未成年社區(qū)服刑人員的處理，也應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的規(guī)定作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。比如可以在警告前，增加具結(jié)悔過的環(huán)節(jié)，盡可能地給予其自我反省、自我改正的機(jī)會(huì)。另外未成年社區(qū)服刑人員獎(jiǎng)懲公開的范圍要嚴(yán)格限定，應(yīng)僅限于直接參與其矯正工作的人員及其近親屬。

5.明確要求矯正方法要適應(yīng)未成年社區(qū)服刑人員身心發(fā)展的特點(diǎn)。未成年社區(qū)服刑人員的教育與成年社區(qū)服刑人員不僅要做到人員分開，也要做到場(chǎng)所分開。對(duì)未成年社區(qū)服刑人員的教育更多地要通過個(gè)別教育的方式進(jìn)行；未成年社區(qū)服刑人員開展矯正教育活動(dòng)的場(chǎng)所要與成年社區(qū)服刑人員的矯正場(chǎng)所適度分開，盡可能選在沒有明確矯正標(biāo)記的場(chǎng)所進(jìn)行。

6.強(qiáng)調(diào)未成年社區(qū)服刑人員家庭、學(xué)校和所在社區(qū)在未成年社區(qū)服刑人員的教育管束方面的責(zé)任。加強(qiáng)教育和管束是預(yù)防未成年人重新犯罪的關(guān)鍵。這方面，重點(diǎn)在構(gòu)建未成年人教育管束的家庭支持系統(tǒng)和社會(huì)支持系統(tǒng)。犯罪的未成年人多缺乏家庭的關(guān)愛或者家庭對(duì)之過分溺愛；這些人往往又容易與其他同類人沆瀣一氣，相互提供精神支持。因此，如果不改變其生活環(huán)境，斷絕其不良交往，很難使其走上正途。對(duì)未成年社區(qū)服刑人員的教育，要將教育其家人放在同等重要位置，要使其整個(gè)家庭都接受到教育；同時(shí)，要通過使其有事做，比如要求從業(yè)學(xué)藝，繼續(xù)接受教育，盡可能阻斷其不良交往的渠道。

7.明確社會(huì)組織和志愿者組織參與未成年社區(qū)服刑人員教育監(jiān)督的途徑和機(jī)制。應(yīng)通過立法鼓勵(lì)從事未成年人教育的專業(yè)組織通過政府購買服務(wù)的方式參與未成年社區(qū)服刑人員的日常教育和管束工作。這樣，既能弱化社區(qū)矯正的刑罰色彩，又能保證未成年社區(qū)服刑人員得到有效的教育幫助。在沒有專業(yè)性社會(huì)組織的地區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)通過從退休教師或退休法官、檢察官中發(fā)展相對(duì)固定的志愿者隊(duì)伍來從事未成年社區(qū)服刑人員的教育幫扶工作。

（責(zé)任編輯：張文靜）

*課題組組成人員：沈國明、梅義征、彭輝、蔣紅珍、孫建偉，本文撰寫人：梅義征。