李志強(qiáng) 歐 龍 邱澤龍（金茂凱德律師事務(wù)所）

芻議政府法律顧問制度的完善

李志強(qiáng) 歐 龍 邱澤龍（金茂凱德律師事務(wù)所）

通過近十年依法行政工作的開展，我國法治政府創(chuàng)建取得了明顯的成效，體現(xiàn)在各級政府常務(wù)會議依照法律程序召開已成常規(guī)，行政規(guī)范性文件會前經(jīng)法治機(jī)構(gòu)合法性審查已成制度，各級政府法制辦及各單位法治機(jī)構(gòu)均列席政府重要會議和部門辦公會議，政府法律顧問制度基本建立，政府重大決策合法性審查基本得到執(zhí)行，各級法治機(jī)構(gòu)普遍健全，法治工作人員已基本配齊，法治機(jī)構(gòu)發(fā)揮參謀、助手和法律顧問的職能職責(zé)正在積極發(fā)揮，行政復(fù)議已基本成為解決行政爭議的主渠道，高效便民的特點正得以彰顯在每一行政復(fù)議案件中①于丙浩：《淺談法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀和對策》，《工程技術(shù)》，2015年第10期。。

但在當(dāng)下，在建設(shè)法治政府的道路上，我們?nèi)悦媾R著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要我們更深入地完善政府法律顧問制度，以此為抓手，進(jìn)一步推進(jìn)依法治國進(jìn)程。

一、完善政府法律顧問制度對建設(shè)法治政府意義重大

要建設(shè)高效的法治政府，毋庸置疑要有一支高素質(zhì)的法律顧問隊伍為政府提供法律咨詢。為能順利實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，依據(jù)黨的十八屆三中全會關(guān)于“普遍建立法律顧問制度”的要求，目前我國絕大部分省市都制定了相關(guān)制度。

政府法律顧問包括政府系統(tǒng)內(nèi)和政府系統(tǒng)外兩種，前者主要指各級政府的法治機(jī)構(gòu)。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》明確將政府法治機(jī)構(gòu)定位為政府的法律顧問；后者主要是指聘請的律師和其他法律專家，幫助、配合政府法治機(jī)構(gòu)更好地履行政府法律顧問的職責(zé)。律師和其他法律專家充當(dāng)法律顧問，由于其專業(yè)背景、實踐經(jīng)驗和相對超脫的地位發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)工作人員無法發(fā)揮的重要作用。民主法治是律師制度創(chuàng)設(shè)的前提與基礎(chǔ)，這就決定了律師在法治國家建設(shè)過程中不可或缺的作用。實踐表明，律師隊伍已經(jīng)為我國法治國家建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，而以擔(dān)任政府法律顧問為依托，又是律師推進(jìn)政府依法行政、服務(wù)法治政府建設(shè)最重要的方式。

構(gòu)建社會主義和諧社會，最根本的途徑是通過積極有效的經(jīng)濟(jì)社會政策來解決各種社會問題，通過制度設(shè)計來解決發(fā)展中遇到的各種問題。其中很重要的一點就是要實現(xiàn)決策主體的多元化。在這個綜合決策機(jī)制中，律師和其他法律專家隊伍將發(fā)揮重要的作用。建立政府法律顧問制度如同建立一個有豐富法律經(jīng)驗的專家隊伍信息庫，在必要的時候，將律師和法律專家提供的技術(shù)和信息應(yīng)用到?jīng)Q策的可行性研究以及決策的執(zhí)行、監(jiān)督和評估中，增加決策的層次性、合理合法性和全面性②彭丁帶、陳建勇：《政府法律顧問實務(wù)全書》，中國法制出版社2016年版，第5～6頁。。

二、當(dāng)前政府法律顧問制度建設(shè)中存在的主要問題

近幾年，我國的政府法律顧問制度得到了空前的發(fā)展。但是，在肯定我國政府法律顧問制度建設(shè)取得的成就的同時，其存在的問題之大也不容忽視。比如，不少地方為順應(yīng)形勢要求，為完成政治任務(wù)而匆忙建設(shè)的政府法律顧問制度大多流于形式，并沒有真正起到政府法律顧問應(yīng)有的作用③陳周民：《我國政府法律顧問制度研究》，鄭州大學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位論文，2015年5月。。

（一）政府法律顧問制度尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

對于政府法律顧問的任職條件、遴選機(jī)制沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。在政府法律顧問的選任上比較隨意，忽視了具有某些領(lǐng)域特長的執(zhí)業(yè)律師。在這種沒有競爭機(jī)制和統(tǒng)一規(guī)范的選聘規(guī)則下，會導(dǎo)致一些具備某些社會領(lǐng)域?qū)ｉL的律師沒有機(jī)會進(jìn)入政府法律顧問隊伍，為我國法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)獻(xiàn)言獻(xiàn)策。這樣缺少競爭和統(tǒng)一規(guī)范機(jī)制，也會使我國政府依法行政的推進(jìn)喪失了很多選聘到優(yōu)秀的政府法律顧問的機(jī)會④陳周民：《我國政府法律顧問制度研究》，鄭州大學(xué)專業(yè)碩士學(xué)位論文，2015年5月。。

總之，在政府法律顧問的選聘上我國缺乏明確的程序規(guī)則。法治政府的標(biāo)志之一就是政府行為都要有明確的規(guī)則，一切政府行為都納入法制的軌道。政府法律顧問的選聘也應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)則，讓政府法律顧問的選聘工作在公開、公正、透明的法律程序指引下依法進(jìn)行⑤同④。。

（二）缺乏專項經(jīng)費保障

我國大部分地區(qū)的政府法律顧問制度缺少相應(yīng)的薪酬或者收費指引，給多少報酬隨意性很大。究其原因，很重要的一點就是我國政府財政中沒有設(shè)立法律顧問開支的專項經(jīng)費。雖然也有不同的情況，比如即使政府部門不付費或者酌量付費的前提下仍有一些律師愿意做政府法律顧問，因為從現(xiàn)實的角度來看，政府法律顧問本身就是無形的榮譽(yù)。但從長遠(yuǎn)來看，設(shè)立專項經(jīng)費，建立起合理的薪酬制度更有利于政府法律顧問制度的健康持續(xù)發(fā)展。政府法律顧問所處理的政府日常法律事務(wù)，往往涉及面比較廣，比較復(fù)雜，需要政府法律顧問付出大量的時間和精力，如果律師付出了勞動卻沒有合理的回報，會嚴(yán)重影響法律顧問為政府提供高效、優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)的積極性⑥同④。。

（三）法律顧問的獨立性問題

目前，有的律師在參與政府法律顧問工作的過程中，不敢依法發(fā)表與政府官員意見相悖的律師意見，并沒有切實遵循“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的基本法治原則，沒有充分發(fā)揮律師擔(dān)任政府法律顧問獨立闡述自己觀點的優(yōu)勢。這一基本優(yōu)勢的喪失也就嚴(yán)重影響著政府法律顧問工作本身的客觀公正性。因此，堅決維護(hù)律師應(yīng)有的獨立性，才能更好地發(fā)揮其法律服務(wù)的作用。例如在政府?dāng)M制定各項地方政策的過程中，律師可以對此進(jìn)行有效的法律審查，防止地方政策與上位法律規(guī)定發(fā)生沖突，并對擬出臺的地方政策的合法性發(fā)表獨立意見，增強(qiáng)政策本身的合法性，提高政策的可操作性。

（四）法律顧問參與政府相關(guān)決策事務(wù)較少

在企業(yè)改制、項目引進(jìn)等政府活動中，由于涉及的法律事務(wù)繁雜，且大部分事務(wù)關(guān)系群眾的切身利益，律師作為政府法律顧問可以圍繞相關(guān)項目全程參與其中，對出現(xiàn)的相關(guān)法律問題提出法律意見，確保顧問工作依法快速推進(jìn)，確實維護(hù)廣大民眾的合法權(quán)益。但現(xiàn)實中，很多部門為了求快求便，很少咨詢法律顧問，法律顧問參與到政府決策的廣度和深度不夠，致使政府的合理、合規(guī)決策受到影響⑦彭丁帶、陳建勇：《政府法律顧問實務(wù)全書》，中國法制出版社2016年版，第5～6頁。。

三、律師擔(dān)任政府法律顧問的工作重點

作為政府法律服務(wù)的主力軍，律師行業(yè)隨著政府法律顧問制度的全面推進(jìn)，迎來了難得的發(fā)展機(jī)遇。作為政府法律顧問的中堅力量，律師必須承擔(dān)起更多社會責(zé)任，發(fā)揮更大的法治建設(shè)作用。構(gòu)建政府法律顧問制度，通過讓政府法律顧問全面介入政府決策、行政、執(zhí)法領(lǐng)域，積極參與突發(fā)事件應(yīng)對，能夠有效解決依法行政進(jìn)程中的問題，提高政府依法行政能力，進(jìn)一步推進(jìn)法治政府的建設(shè)。政府法律顧問是“法治領(lǐng)導(dǎo)”決策的重要參謀。通過政府法律顧問提前介入行政決策，提升決策合法性、科學(xué)性。隨著政府法律顧問制度的普遍建立，通過吸收專家和律師參與法律顧問工作，政府法律顧問可以為各級政府決策提供專業(yè)法律意見和建議，提升行政決策的合法性和行政的合理性，可以有效降低決策風(fēng)險和成本，提高決策質(zhì)量，集中民智、凝聚民力、體現(xiàn)民意⑧萬勇：《律師參與政府法律顧問的思考》，《中國律師》，2015年第4期。。

（一）全面參與重大行政決策

“依法治國”和“依法行政”不僅要求行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中嚴(yán)格依照實體和程序法律作出行政行為，更要求行政機(jī)關(guān)明確其權(quán)力范圍和責(zé)任范圍。這就需要執(zhí)業(yè)律師基于對國家法律法規(guī)系統(tǒng)性知識的掌握，就行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)范圍給予詳細(xì)的梳理和分析，協(xié)助行政機(jī)關(guān)做到既杜絕“越界”，又避免“懶政”或不作為。同時，“全面參與”意味著行政機(jī)關(guān)要確保律師自始至終、公開透明、信息對稱地參與整個行政決策過程，將律師的專業(yè)建議和法律意見作為行政決策的依據(jù)，而非停留在“座談”“調(diào)研”的層面。

（二）指導(dǎo)或代表行政機(jī)關(guān)參與行政復(fù)議或訴訟

隨著司法改革的深入和相關(guān)法律法規(guī)的修訂，在行政救濟(jì)法律領(lǐng)域發(fā)生了許多制度創(chuàng)新和改變。以《行政訴訟法》及其司法解釋為例，立案登記制、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等新的規(guī)定，都將給行政機(jī)關(guān)正確應(yīng)對行政復(fù)議或訴訟提出更高的要求。而從筆者過去幾年代理的多起行政復(fù)議和訴訟案件來看，許多行政機(jī)關(guān)對程序合法性已經(jīng)越來越重視，但由于在基本的證據(jù)保留、風(fēng)險防范、程序細(xì)致性方面欠缺經(jīng)驗或?qū)I(yè)的指導(dǎo)，往往會在某些細(xì)小環(huán)節(jié)出現(xiàn)疏忽或紕漏，進(jìn)而導(dǎo)致整個行政行為違法。

因此，律師擔(dān)任政府法律顧問的作用，不僅僅在于代表行政機(jī)關(guān)參加行政復(fù)議或訴訟，更重要地是要“事先介入”，在行政行為作出過程中就程序合法、實體法律適用、證據(jù)關(guān)聯(lián)性、調(diào)查及事實認(rèn)定、法律文書等各項問題給予專業(yè)意見，為政府做好“風(fēng)險控制”。

（三）協(xié)助政府加強(qiáng)行政管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

“標(biāo)準(zhǔn)化”是提高管理效率和強(qiáng)化風(fēng)險控制的重要手段，且在許多企業(yè)中已獲得廣泛的認(rèn)可和使用。當(dāng)下，政府在行政管理方面的改革要求，一方面要“簡政放權(quán)”，另一方面是要提高管理效率。如何提高管理效率？最好的方法也就是協(xié)助行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。筆者了解，行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)包括內(nèi)部制度標(biāo)準(zhǔn)化、行政決策流程的標(biāo)準(zhǔn)化、行政審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化、行政調(diào)查程序的標(biāo)準(zhǔn)化、行政文件及檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化、信訪投訴回復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)化等等。

行政管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程中，律師可以作為政府法律顧問在制度、流程、文本、規(guī)范等各方面建立標(biāo)準(zhǔn)，并借助互聯(lián)網(wǎng)信息化手段，使得政府實施行政管理的效率大大提高，更可以避免由于不同工作人員專業(yè)和能力的不同造成的差異化甚至是行政違法⑨周晶敏：《律師擔(dān)任政府法律顧問的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》，http://www.law148.net/news/1752.html,2015-6-9.。

結(jié)語

完善政府法律顧問制度是促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的迫切要求，也是創(chuàng)新社會治理的客觀要求，更是促進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能的現(xiàn)實需求。隨著政府法律顧問制度的不斷深入發(fā)展，必將有利于增強(qiáng)各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的法治觀念，有效地推進(jìn)法治工作的發(fā)展與法治隊伍的建設(shè)。以政府法治機(jī)構(gòu)為依托，充分整合社會法律專業(yè)人才的隊伍建設(shè)模式，有利于保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政過程中發(fā)揮積極作用。只要積極探索，勇于實踐，我們有充分的理由確信，我國法治政府的建設(shè)一定能取得新的更大的成就。

（責(zé)任編輯：張文靜）