苗潔

（河南省社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，河南 鄭州 450002）

加快鄭州市低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用探析

苗潔

（河南省社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，河南 鄭州 450002）

受淺山、丘陵、荒坡等地形地貌的影響，鄭州市西部和西南部區(qū)域的發(fā)展一直沒(méi)有得到足夠的重視。按照“十三五”規(guī)劃綱要提出的“有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用”的要求，鄭州市必須充分認(rèn)識(shí)在低丘緩坡上發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市的重要性、必要性和緊迫性，總結(jié)已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問(wèn)題，盡快制訂科學(xué)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃、建立有效的合作機(jī)制、提供一系列優(yōu)惠政策，通過(guò)對(duì)低丘緩坡土地資源的科學(xué)合理利用，開(kāi)辟鄭州市發(fā)展新空間。

低丘緩坡；土地開(kāi)發(fā)；城市建設(shè)；發(fā)展空間

近年來(lái)，鄭州市集中力量向東發(fā)展，特別是鄭東新區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得了較大成功，而西部和西南部由于受淺山、丘陵、荒坡等地形地貌的影響，發(fā)展一直沒(méi)有得到足夠的重視。我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要中明確指出要“有序推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用”。因此，在鄭東新區(qū)和鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展取得階段性成果，進(jìn)入穩(wěn)步推進(jìn)期后，鄭州市需要綜合考慮、科學(xué)規(guī)劃，推進(jìn)城市的全面發(fā)展，特別是從破解土地制約瓶頸、節(jié)約保護(hù)耕地的角度看，向鄭州西部、西南部低丘緩坡地區(qū)的發(fā)展更應(yīng)當(dāng)受到重視。

一、加快鄭州市低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用的背景

提出鄭州市向西、向西南方向發(fā)展，并不是要停止或者放慢向東、向北的發(fā)展，而是鄭州市在國(guó)家耕地日益嚴(yán)控的背景下發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市思路的重大調(diào)整和積極應(yīng)對(duì)。鄭州市多年來(lái)主要是在平原地區(qū)“擺戰(zhàn)場(chǎng)、做文章”。鄭州市的工業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)大都建立在地勢(shì)相對(duì)平整、水利條件較好，適宜耕種的肥沃良田上，尤其是鄭東新區(qū)和鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，更是依托于寬廣的平原農(nóng)區(qū)土地得到了快速的發(fā)展。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，鄭州市也和許多城市一樣，工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)的空間越來(lái)越受到限制，新增建設(shè)用地指標(biāo)短缺、耕地后備資源匱乏、土地供需不平衡等矛盾日益嚴(yán)峻。

河南提出建設(shè)國(guó)家糧食生產(chǎn)核心區(qū)和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，其核心思想就是要走不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價(jià)的新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化道路，即在加快新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)，做到耕地面積不減少、糧食產(chǎn)量不下降、農(nóng)業(yè)地位不削弱。過(guò)去，為了增加耕地，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，不僅僅是鄭州市，河南其他縣市也都是通過(guò)小流域治理，開(kāi)展“空心村、廢棄工廠、磚瓦窯廠”三項(xiàng)整理，按照“占多少、補(bǔ)多少”的要求，每年補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，用以增加耕地供應(yīng)沖抵項(xiàng)目建設(shè)對(duì)耕地的占用，以保證耕地?cái)?shù)量不減少。近幾年，“三項(xiàng)整理”的空間已經(jīng)不大，特別是大多廢棄工廠和磚瓦窯廠都已得到復(fù)墾整理，以整理來(lái)補(bǔ)充農(nóng)用地實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的空間已很有限。更為重要的是，在實(shí)際操作過(guò)程中，占補(bǔ)平衡雖然盡力保障了土地的數(shù)量但卻難以保證質(zhì)量，新整理的土地往往很難達(dá)到良田的標(biāo)準(zhǔn)。隨著土地供需不平衡的矛盾日益突出，在平原農(nóng)區(qū)、肥沃良田上建城市、上項(xiàng)目會(huì)受到國(guó)家土地政策越來(lái)越嚴(yán)格的制約，工業(yè)、城市發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)爭(zhēng)地的矛盾也會(huì)越來(lái)越突出。

破解鄭州市建設(shè)用地瓶頸，必須理清新形勢(shì)下發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市的用地新思路。根據(jù)“宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜林則林、宜城則城”的原則，在優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的平原農(nóng)業(yè)區(qū)，按照國(guó)家保護(hù)耕地的要求，應(yīng)盡最大可能把寶貴的良田保留下來(lái)作為永久性耕地。這些地區(qū)除了發(fā)展食品加工業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)之外，一般不宜再上其他工業(yè)項(xiàng)目；深山區(qū)是生態(tài)屏障，主要發(fā)展林業(yè)、休閑旅游和林下經(jīng)濟(jì)；而鄭州市向西、向西南方向大多數(shù)地方是丘陵、淺山、荒坡，不適宜種莊稼，也不適宜生長(zhǎng)林木，受國(guó)家土地保護(hù)政策的制約相對(duì)較小，在這里整理土地、投資建廠、規(guī)劃城鎮(zhèn)，就成為鄭州市發(fā)展工業(yè)、建造城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)空間。正是基于以上的認(rèn)識(shí)，從“十三五”開(kāi)始，應(yīng)當(dāng)把鄭州市向西、向西南方向發(fā)展提上議事日程，破除平原意識(shí)，重新認(rèn)識(shí)鄭州市向西、向西南淺山丘陵方向發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值，在優(yōu)化、提升已有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)工業(yè)和城市建設(shè)靠山爬坡，在荒坡山地上興建產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新城區(qū)，開(kāi)辟鄭州工業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)的新空間［1］。

二、鄭州市低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用的范圍及意義

1.鄭州市低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用的范圍。鄭州市低丘緩坡土地主要集中在西部和西南部，在發(fā)展范圍上，主要包括鄭州市二七區(qū)西南部、滎陽(yáng)市南部、上街區(qū)南部、鞏義市南部、新鄭市西部、新密市以及登封市所形成的扇形區(qū)域。具體來(lái)講，二七區(qū)西南部的侯寨鄉(xiāng)、馬寨鎮(zhèn)多丘陵，溝壑縱橫，發(fā)展較為滯后；滎陽(yáng)、上街和鞏義南部地區(qū)這一范圍主要是指310國(guó)道以南的淺山區(qū)；新密市山地丘陵面積約占全市土地總面積的78.6%，登封市北有嵩山，南有箕山、熊山，山地丘陵占全市土地總面積的79.5%，丘陵坡度多在6度以上，有石質(zhì)型丘陵和黃土覆蓋型丘陵兩種；鄭少高速公路起自鄭州市西南繞城公路馬寨南1公里處，橫貫新密和登封，是鄭州市西南地區(qū)重要的出入口通道，而且兩側(cè)多荒山、丘陵，有待開(kāi)發(fā)；滎陽(yáng)、上街、鞏義、新密、登封交界一帶的淺山地區(qū)，地貌以丘陵崗地、山前傾斜沖積平原、小型盆地和河谷平原為主，地勢(shì)相對(duì)較低。而且，該區(qū)域內(nèi)除了擁有儲(chǔ)量豐富的煤炭、鋁土礦、石灰石、硅石等礦產(chǎn)資源，水資源也相對(duì)充足，不僅有尖崗、常莊兩個(gè)水庫(kù)，南水北調(diào)干渠也從此經(jīng)過(guò)。

2.鄭州市低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用的意義。加快鄭州市向西、向西南發(fā)展，既是城市長(zhǎng)遠(yuǎn)均衡發(fā)展的迫切需要，也是土地資源約束下的必然選擇?？傮w來(lái)看，鄭州市加快該區(qū)域發(fā)展有其合理性和必然性。通過(guò)開(kāi)發(fā)低丘緩坡土地資源，可以提高土地綜合利用效率，能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的多重效益，可行性較強(qiáng)。第一，該區(qū)域礦產(chǎn)資源豐富、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、交通條件便利、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍、工業(yè)基礎(chǔ)較好，許多地方只要對(duì)土地稍作整理，實(shí)現(xiàn)小區(qū)域“五通一平”，就可以成為工業(yè)發(fā)展區(qū)。第二，鄭州市向西、向西南方向發(fā)展的區(qū)域與之前規(guī)劃的鄭洛工業(yè)走廊，在地理位置上緊密相連，二者所形成的地帶集中了中原城市群發(fā)展最好的小城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟(jì)，具有堅(jiān)實(shí)的工業(yè)文化基礎(chǔ)，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)。第三，在西南淺山區(qū)進(jìn)行布局，使其發(fā)揮教育、醫(yī)療、文化、休閑、養(yǎng)老、居住等功能，有助于分散和減輕鄭州中心城區(qū)的空間、交通和環(huán)境保護(hù)壓力，借助特殊的地形地貌，通過(guò)立體開(kāi)發(fā)，營(yíng)造富有山區(qū)特色的生態(tài)景致，從而豐富城市自然景觀、提高人居生活環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一。第四，如果從“十三五”開(kāi)始，鄭州市能夠在西部和西南部淺山丘陵區(qū)開(kāi)發(fā)出大片不占用耕地或者少占用耕地的工業(yè)用地，可以緩解土地制約、減少耕地占?jí)?，這將對(duì)鄭州工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生重大的歷史意義，同時(shí)也體現(xiàn)了建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心思想。第五，可以減少因發(fā)展經(jīng)濟(jì)占用耕地而失地、失業(yè)的農(nóng)民數(shù)量，同時(shí)還能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，將農(nóng)村富余勞動(dòng)力向低丘緩坡開(kāi)發(fā)區(qū)的工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，具有顯著的社會(huì)效益。實(shí)踐也證明，開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡土地資源的技術(shù)條件已比較成熟，其前景非常廣闊。

三、鄭州市低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用的實(shí)踐

近年來(lái)，鄭州市的西部及西南部區(qū)域各縣市利用丘陵眾多、地勢(shì)起伏、溝壑曲折的獨(dú)特地形地貌，發(fā)揮自然優(yōu)勢(shì)，建設(shè)城市新區(qū)、開(kāi)發(fā)農(nóng)村社區(qū)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升了城市的綜合實(shí)力，積累了開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡土地資源的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.積極探索。第一，新密梯田城市。從2006年開(kāi)始，新密市依山建城，依勢(shì)蓋樓，依溝造景，開(kāi)發(fā)階梯式住宅，形成了城在山前、林在城后的獨(dú)特魅力。通過(guò)積極建設(shè)“青山”工程，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)綠化、荒山綠化、原野綠化，實(shí)施中心城區(qū)及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、交通干道綠化提升工程，對(duì)城區(qū)內(nèi)的青屏山、雪花山進(jìn)行全面綠化和美化，加強(qiáng)工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)和鄭登快速通道、大學(xué)路南延等生態(tài)廊道建設(shè)，2014年共綠化廊道11條126.7公里［2］。第二，登封“綠色礦山”。登封市山地丘陵地區(qū)，以煤炭資源為主的多礦種開(kāi)發(fā)利用較早，環(huán)境保護(hù)壓力比較大。近年來(lái)，登封市推行了礦山地質(zhì)恢復(fù)治理保證金制度，并不斷進(jìn)行強(qiáng)化，同時(shí)，通過(guò)啟動(dòng)鄭少洛沿線礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、“綠色礦山”等項(xiàng)目對(duì)礦山進(jìn)行治理，探索使用保證金推進(jìn)環(huán)境修復(fù)等手段，“綠色登封”建設(shè)步伐正在加快。2014年，登封山城特色生態(tài)廊道全面建成，新增綠化面積3594.6萬(wàn)平方米，林木綠化率達(dá)到40%［3］。第三，鞏義的旅游通道和削嶺填溝。鞏義市南部山區(qū)大力發(fā)展無(wú)公害農(nóng)特產(chǎn)品和旅游業(yè)，一些粗放經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)資源型工業(yè)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展步伐正在加快，比較突出的亮點(diǎn)有：一是利用山多嶺高、人文自然資源豐富的優(yōu)勢(shì)，把旅游發(fā)展融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，融入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建。游客通過(guò)旅游通道可實(shí)現(xiàn)南部山區(qū)多景區(qū)一日游，進(jìn)一步增強(qiáng)了鞏義旅游對(duì)周邊游客的吸引力。二是削嶺填溝，建設(shè)新農(nóng)村。如鞏義夾津口鎮(zhèn)韓溝村，將村中心的“大害溝”治理成景觀洞，洞上面通過(guò)削嶺、填土、硬化、美化，建成了村辦公大樓、文化大院、宣傳教育陣地等［4］；鞏義小關(guān)鎮(zhèn)豐門溝村從2010年開(kāi)始，南面削嶺、北面填溝，不僅建起了漂亮的社區(qū)，還在填出來(lái)的50畝土地上建起了蔬菜大棚，村南的道路連接上了鞏義南部山區(qū)的旅游通道，生態(tài)旅游前景可觀［5］。第四，上街的宜居職教城和滎陽(yáng)的宜居健康城。上街區(qū)南部雖是淺山丘陵地帶，但具有良好的各類基礎(chǔ)配套設(shè)施，從2011年開(kāi)始，上街區(qū)規(guī)劃建設(shè)宜居職教城，布局了高等職業(yè)教育組團(tuán)、實(shí)習(xí)工廠及工業(yè)集聚區(qū)組團(tuán)、江南水鄉(xiāng)旅游休閑組團(tuán)、合村并城及商業(yè)地產(chǎn)組團(tuán)、汜水河花卉產(chǎn)業(yè)組團(tuán)、五云山山地運(yùn)動(dòng)休閑度假組團(tuán)六大功能組團(tuán)。滎陽(yáng)市是距鄭州市最近的縣級(jí)市，滎陽(yáng)市南部正以現(xiàn)代醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)學(xué)高等教育、健康干預(yù)與管理、康復(fù)養(yǎng)生、養(yǎng)老護(hù)老、就醫(yī)休閑、觀光旅游和生物醫(yī)藥研發(fā)為核心建設(shè)高端現(xiàn)代醫(yī)療服務(wù)業(yè)新區(qū)，即宜居健康城。近幾年迅速崛起的新田生態(tài)城，也證明了在低丘緩坡區(qū)域開(kāi)展城市規(guī)劃建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

2.存在的問(wèn)題。第一，發(fā)展散亂，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。鄭州市西部和西南部區(qū)域發(fā)展缺乏整體戰(zhàn)略，目前規(guī)劃都是各自為戰(zhàn)，發(fā)展具有很強(qiáng)的自發(fā)性，區(qū)域功能定位不明顯，總體看來(lái)比較亂。部分地區(qū)不重視對(duì)低丘緩坡土地資源的開(kāi)發(fā)利用，土地資源對(duì)工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的約束較嚴(yán)。由于可供選擇利用的較為平整的城鎮(zhèn)和工業(yè)建設(shè)用地?cái)?shù)量少且分布零散，迫使城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)以分散式發(fā)展為主，很難形成集中優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，缺乏整合，層次偏低，山區(qū)道路交通狀況不適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，沿途環(huán)境臟亂差。第二，建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度偏低。一是城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，建筑密度與容積率低，土地利用效率較低。二是農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)?shù)量偏大，布局分散，人均用地嚴(yán)重超標(biāo)。三是以能源、原材料、粗加工等“大塊頭”企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加劇了土地稀缺程度，部分企業(yè)占地面積過(guò)大，有效利用率低，造成土地資源的閑置浪費(fèi)。雖然通過(guò)挖潛內(nèi)涵、盤活存量等措施取得了不少成果，但由于擴(kuò)大增量往往投資成本小，而盤活存量用地往往觸及矛盾較多，所需投資較大。第三，低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)受政策限制較大。林業(yè)法律法規(guī)明令禁止毀林開(kāi)墾，即使是25度以下的低丘緩坡用地，大部分也成為林業(yè)部門規(guī)劃的林地或備用林地，項(xiàng)目建設(shè)占用低丘緩坡土地涉及占用林地的，需先行辦理林地使用許可再辦理正常用地審批手續(xù)。而且，全國(guó)第二次土地調(diào)查時(shí)，還將鄭州市西部及西南部區(qū)域一些可用作建設(shè)用地的荒山荒坡劃成了林地，一些達(dá)不到基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的土地劃成了基本農(nóng)田，不可逾越的紅線直接導(dǎo)致土地存量不足。一些宜于開(kāi)發(fā)利用的荒草地、沙地、灘涂、葦?shù)睾鸵徊糠致愕?，由于兼有保持區(qū)域生態(tài)平衡的功能，開(kāi)發(fā)難度也較大。第四，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。一些地方山高坡陡，小流域治理標(biāo)準(zhǔn)不高，加之山地植樹(shù)造林條件差，綠色植被保存難度大，林木覆蓋率低，山地、丘陵大部分黃土被沖刷，導(dǎo)致土層瘠薄，肥力降低，有些地方甚至出現(xiàn)了基巖風(fēng)化物和裸露巖石。而且西南區(qū)域煤礦、耐材、造紙、建材工業(yè)較多，工業(yè)“三廢”排放量大，窯爐、鍋爐煙塵，煤炭?jī)?chǔ)運(yùn)揚(yáng)塵、工業(yè)廢水等已對(duì)土壤酸堿性造成了影響，使農(nóng)作物減產(chǎn)甚至完全不能生產(chǎn)［6］。

四、加快鄭州市低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用的建議

鄭州市西部和西南部區(qū)域的低丘緩坡土地資源，是鄭州市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略腹地，必須充分認(rèn)識(shí)在低丘緩坡上發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市的重要性、必要性和緊迫性，盡快制訂出科學(xué)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，建立有效的合作機(jī)制以及提供一系列優(yōu)惠政策，合理開(kāi)發(fā)利用這些土地，保障鄭州市向西、向西南區(qū)域健康、有序發(fā)展。

1.提高思想認(rèn)識(shí)。鄭州市西部及西南部區(qū)域的大部分土地是丘陵荒山，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)效益不高，但地耐力較強(qiáng)，與豫東平原地區(qū)相比，比較適于集中布局發(fā)展工業(yè)。在該地區(qū)建設(shè)交通設(shè)施、發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市，可以少占用耕地。但是，我們已經(jīng)習(xí)慣了在平地上發(fā)展工業(yè)、建設(shè)城市，目前一些縣市開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡也實(shí)屬“被逼無(wú)奈”，而另外一些地方在還有平地可用時(shí)，干部群眾對(duì)開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡土地資源的熱情和積極性并不高?！坝^念轉(zhuǎn)才能天地寬”，這就需要各級(jí)政府樹(shù)立“工業(yè)爬坡、城鎮(zhèn)靠山”的新發(fā)展理念，并認(rèn)真做好宣傳工作，積極爭(zhēng)取有關(guān)部門的理解、支持和配合。通過(guò)開(kāi)發(fā)山坡丘陵，節(jié)約、集約利用土地，嚴(yán)格耕地保護(hù)，構(gòu)建河南省節(jié)約、集約用地的示范區(qū)。

2.科學(xué)制訂發(fā)展規(guī)劃。相關(guān)部門應(yīng)超越行政區(qū)劃界限，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地編制鄭州市向西、向西南方向發(fā)展的總體規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、歷史文化保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等，使相關(guān)建設(shè)有具體的科學(xué)依據(jù)。在規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮鄭州市的發(fā)展全局，充分尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，著眼城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、自然與人口的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持因地制宜，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步，按照重點(diǎn)推進(jìn)、聚集發(fā)展、集約經(jīng)營(yíng)的原則，明確分區(qū)功能定位和發(fā)展重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。要區(qū)分輕重緩急，搞好分類指導(dǎo)，尤其要使工業(yè)園區(qū)和重大項(xiàng)目布局科學(xué)、合理，產(chǎn)業(yè)集群高效延伸，以便形成區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、競(jìng)相發(fā)展的空間格局。

3.制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。各有關(guān)部門要緊密結(jié)合鄭州市西部和西南部區(qū)域的建設(shè)實(shí)際，借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，研究并制定用地、財(cái)稅、金融、科技等方面的優(yōu)惠政策。充分發(fā)揮政府的綜合協(xié)調(diào)和政策引導(dǎo)作用，加大政府推動(dòng)力度。要搶抓機(jī)遇，擴(kuò)大鄭州市西部和西南部區(qū)域在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)過(guò)程中的新理念、新模式、新體制、新機(jī)制的探索試驗(yàn)權(quán)。如可以把合理確認(rèn)和界定林地、妥善解決林業(yè)政策問(wèn)題作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)先行先試的內(nèi)容，減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批周期，降低低丘緩坡的開(kāi)發(fā)利用難度。在市級(jí)調(diào)控權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)起步階段的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)、資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)等實(shí)行扶持性稅收優(yōu)惠政策，促使其盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張。多渠道籌集發(fā)展資金，加大投入，重點(diǎn)支持技術(shù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、環(huán)保型項(xiàng)目、資源節(jié)約型項(xiàng)目和新興產(chǎn)業(yè)、高成長(zhǎng)型產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的信貸投入，鼓勵(lì)政府為中小企業(yè)提供信用擔(dān)保服務(wù)。設(shè)立低丘緩坡土地資源開(kāi)發(fā)利用的專項(xiàng)資金，并積極向國(guó)家有關(guān)部門爭(zhēng)取整理工業(yè)用地、城市用地、節(jié)約保護(hù)耕地的重大項(xiàng)目專項(xiàng)資金。

4.在交通和水系方面實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略突破。合理開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡土地資源，關(guān)鍵是交通布局要跟上，要從總體上規(guī)劃幾條東西大道，在目前的鄭少高速和中原西路之間的淺山區(qū)，形成幾條東西方向布局的產(chǎn)業(yè)大道。規(guī)劃若干條南北山區(qū)通道，使這些淺山區(qū)與鄭州市主城區(qū)緊密連成一體。在水利設(shè)施建設(shè)上要統(tǒng)一謀劃。制約鄭州西南淺山區(qū)發(fā)展的主要因素是缺水，在小浪底水資源日益豐富的背景下，興建大型引水工程，讓提灌工程進(jìn)入淺山區(qū)，同時(shí)，在山區(qū)興建一批小型水利工程，達(dá)到用水與生態(tài)美化相統(tǒng)一。

5.加快建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和合作機(jī)制。加快

鄭州市向西及西南方向的發(fā)展，需要建立一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題。如可以在市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指導(dǎo)下，建立由各有關(guān)縣市區(qū)政府相關(guān)負(fù)責(zé)人組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。設(shè)立聯(lián)席會(huì)議制度，討論鄭州市與鄭州西部、西南部及相關(guān)區(qū)域內(nèi)各縣市之間合作的重大問(wèn)題；設(shè)立若干低丘緩坡開(kāi)發(fā)委員會(huì)，討論和協(xié)調(diào)專業(yè)問(wèn)題，為各種企業(yè)、民間組織、社會(huì)團(tuán)體創(chuàng)造良好條件，促進(jìn)鄭州向西、西南方向發(fā)展過(guò)程中各種組織之間的橫向聯(lián)系和合作。在市場(chǎng)準(zhǔn)入、地方標(biāo)準(zhǔn)等方面盡可能實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在功能、城區(qū)、空間、產(chǎn)業(yè)、服務(wù)、生態(tài)等方面進(jìn)行一體化建設(shè)［7］。

［1］河南省低丘緩坡土地開(kāi)發(fā)利用研究課題組.工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)要向低丘緩坡要土地［EB/ OL］.http://www.cssn.cn/skyskl/201401/t20140113_ 941980.shtml，2014-01-13/2016-05-25.

［2］新密市人民政府.新密市2015年政府工作報(bào)告［Z］.2015.

［3］登封市人民政府.登封市2015年政府工作報(bào)告［Z］.2015.

［4］于道昆.夾津口鎮(zhèn)：我愛(ài)老家韓溝［EB/OL］.http://www. hngycz.gov.cn/portal/gyzx/ztbd/hsjy/webinfo/2014/0 7/1410746052019166.htm，2015-02-06/2016-05 -10.

［5］覃巖峰.豐門溝：削山填溝建起新農(nóng)村［N］.鄭州日?qǐng)?bào)，2014-02-19（07）.

［6］新密市人民政府.新密市土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）［Z］.2012.

［7］劉道興，吳海峰.轉(zhuǎn)型與升級(jí)：鄭洛工業(yè)走廊發(fā)展研究［M］.鄭州：河南人民出版社，2010.152-157.

［責(zé)任編輯 張彥華］

F301.24

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1671-6701（2017）01-0086-05

2016-10-10

2014年度河南省軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目（編號(hào)：142400410920）階段性成果

苗 潔（1983— ），女，河南開(kāi)封人，碩士，河南省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員。