四川省司法廳課題組

中國(guó)特色公職律師運(yùn)行機(jī)制的完善研究*

四川省司法廳課題組

在今年7月召開(kāi)的全國(guó)司法廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)上，張軍部長(zhǎng)提出，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要以公共法律服務(wù)體系建設(shè)為總抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)司法行政各項(xiàng)工作。公共法律服務(wù)體系內(nèi)涵豐富，包括律師、公證、司法鑒定、法治宣傳、人民調(diào)解等11個(gè)方面的內(nèi)容。公職律師制度作為中國(guó)特色律師制度的組成部分，自然屬于公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。發(fā)展壯大公職律師隊(duì)伍，有利于充分發(fā)揮律師在全面依法治國(guó)中的重要作用。某種程度上，公職律師制度發(fā)展是我國(guó)依法治國(guó)、依法行政建設(shè)進(jìn)程發(fā)展的縮影，更是我國(guó)律師制度發(fā)展日趨成熟的標(biāo)志之一，其背后蘊(yùn)含了深厚的政策、法理和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，既宏觀上反映了依法治國(guó)背景下律師制度的發(fā)展完善，也反映了法律服務(wù)市場(chǎng)化背景下政府法務(wù)市場(chǎng)的規(guī)范化。公職律師誕生，既滿足政府法律事務(wù)關(guān)于效率的要求，又適應(yīng)法律規(guī)范約束的必要性。經(jīng)過(guò)多年的改革試點(diǎn)，公職律師制度在隊(duì)伍規(guī)模、職責(zé)定位、權(quán)利義務(wù)、管理模式等方面已形成了一套具有地方特色又行之有效的運(yùn)行機(jī)制，在參與行政決策論證、提供法律意見(jiàn)、促進(jìn)依法辦事、防范法律風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了良好效果。但客觀審視，我國(guó)公職律師制度還存在影響職能有效發(fā)揮和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的制度性和機(jī)制性問(wèn)題，有必要進(jìn)一步完善。因此，面對(duì)公職律師制度，如何在理論上進(jìn)行認(rèn)識(shí)和回應(yīng)，如何對(duì)這一已經(jīng)持續(xù)多年的改革實(shí)踐進(jìn)行梳理和評(píng)估，未來(lái)公職律師制度的具體機(jī)制該如何完善？是擺在我們面前亟待解決的重大課題。

一、公職律師運(yùn)行機(jī)制實(shí)證考察

（一）公職律師的崗位設(shè)置

在公職律師的運(yùn)作實(shí)踐中，設(shè)置或規(guī)定公職律師數(shù)量的模式有兩種：一種是對(duì)獨(dú)立占用編制的專職公職律師數(shù)量設(shè)定限制，如在垂直管理的國(guó)稅、海關(guān)、工會(huì)等機(jī)關(guān)和組織中，公職律師的數(shù)量由最高或省級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)定，其優(yōu)勢(shì)在于充分考慮行業(yè)特點(diǎn)及其對(duì)法律服務(wù)需求的特征。另一種模式則是對(duì)在行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中工作的崗位公職律師的數(shù)量不設(shè)限制。在過(guò)去的公職律師制度試點(diǎn)中，因公職律師隊(duì)伍建設(shè)處于初創(chuàng)階段，各地大力鼓勵(lì)各單位選拔符合條件的工作人員兼任公職律師，因此大多數(shù)單位并未在制度上對(duì)公職律師數(shù)量作出限制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在四川、廣州、廈門等地試點(diǎn)中，公職律師崗位的設(shè)置主要考慮了以下四個(gè)方面的因素：首先是地域因素，地方經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)及治理需求綜合決定了各地對(duì)法律服務(wù)和公職律師的需求。其次是單位、組織和機(jī)構(gòu)等因素，不同類型機(jī)關(guān)或組織對(duì)法律服務(wù)的需求差異決定崗位設(shè)置的差異。再次是編制計(jì)劃、崗位設(shè)置因素，不同地區(qū)、不同類型公職律師對(duì)編制的需求也有差異。最后是對(duì)法律人才的吸引力因素，因機(jī)關(guān)類型、薪酬、級(jí)別的差異對(duì)法律人才的吸引程度有區(qū)別，也在一定程度上影響到各地公職律師崗位的設(shè)置。

（二）公職律師的管理模式

公職律師管理制度主要包括遴選、注冊(cè)、考核、培訓(xùn)、懲戒、與社會(huì)律師的轉(zhuǎn)換、退出等，根據(jù)以上內(nèi)容以及試點(diǎn)代表可將公職律師的管理分為以下幾種模式：

社會(huì)公開(kāi)聘任模式。在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)公職律師辦公室負(fù)責(zé)管理，由公職律師辦公室統(tǒng)一接受政府、行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位委托，公職律師辦公室在分案管理等日常管理中與律師事務(wù)所相似。社會(huì)公開(kāi)聘任模式的典型代表是揚(yáng)州的公職律師試點(diǎn)。此種模式最大問(wèn)題源于公職律師特殊身份的設(shè)定，根據(jù)政策精神，公職律師特指取得公職律師證書的機(jī)關(guān)工作人員。

公職律師辦公室模式。公職律師“由所在單位進(jìn)行人事管理、考核培訓(xùn)、職務(wù)晉升，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)公職律師進(jìn)行資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)監(jiān)督”①文心：《處在理想與現(xiàn)實(shí)之間的公職律師——“公職律師理論與實(shí)踐研討會(huì)”》，《中國(guó)律師》，2007年第9期。。此種模式的典型代表是四川和廈門。所在單位內(nèi)設(shè)公職律師辦公室，沒(méi)有專門的編制配置。此種模式的特點(diǎn)在于管理上的直接單一，避免了多頭管理帶來(lái)權(quán)責(zé)界分不明的問(wèn)題。但此種模式中最主要問(wèn)題是由公職律師所在單位對(duì)其進(jìn)行日常管理會(huì)導(dǎo)致對(duì)律師身份的認(rèn)識(shí)淡化，甚至導(dǎo)致公職律師崗位設(shè)置虛化。

公職律師事務(wù)所模式。廣州探索的是公職律師管理的“雙軌制”②高志強(qiáng)：《廣州公職律師機(jī)制的理論探索》，《中國(guó)司法》，2005年第6期。，將公職律師分為兩類：一類是專職公職律師，即供職于市、縣兩級(jí)公職所中的公職律師，建立“有固定編制、人員和經(jīng)費(fèi)”③王超瑩、蔡俊敏、周軍：《公職律師制度廣州模式的思考》，《中國(guó)司法》，2007年第10期。的公職律師事務(wù)所，受廣州市司法局領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立辦公，獨(dú)立預(yù)決算，是“廣州市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)成立的參照公務(wù)員法管理的正處級(jí)事業(yè)單位，核定人員編制18名”④譚祥平、蔣泓：《公職律師服務(wù)政府法治建設(shè)探析》，《中國(guó)司法》，2015年第2期。，公職律師事務(wù)所設(shè)主任一名，副主任一名。另一類是崗位公職律師，即“分別任職于公安、國(guó)土、稅務(wù)、工商、民政、質(zhì)監(jiān)、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等50多個(gè)省市單位的法務(wù)部門”⑤譚祥平、蔣泓：《公職律師服務(wù)政府法治建設(shè)探析》，《中國(guó)司法》，2015年第2期。。廣州模式特點(diǎn)在于設(shè)立了專門的公職律師事務(wù)所，由公職律師事務(wù)所負(fù)責(zé)轄域內(nèi)管理工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了“律師在律所執(zhí)業(yè)、律所管律師”，同時(shí)強(qiáng)化了公職律師對(duì)律師身份的認(rèn)同，公職律師對(duì)律師身份有較強(qiáng)歸屬感，比如，不論專職公職律師還是崗位公職律師對(duì)外處理法律事務(wù)時(shí)，都可以開(kāi)所函，崗位公職律師還可以所在機(jī)構(gòu)代表身份出現(xiàn)，但他們更愿意選擇開(kāi)具所函以代理律師身份出現(xiàn)。廣州公職律師事務(wù)所常態(tài)化組織域內(nèi)公職律師的培訓(xùn)、交流，全面協(xié)調(diào)保障公職律師的執(zhí)業(yè)權(quán)利。

綜觀全國(guó)，公職律師管理思路可以概括為兩種，一種是行政管理思路——用管理國(guó)家公務(wù)人員的方式管理公職律師；另一種則是雙重管理思路——用管理國(guó)家公務(wù)人員加管理律師的方式管理公職律師。前一種思路無(wú)法使公職律師在身份上產(chǎn)生歸屬感和職業(yè)尊榮感；后一種思路設(shè)限較多。還要注意公職律師執(zhí)業(yè)資格的授予目前屬于省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，參照域外制度，公職律師管理不宜設(shè)置過(guò)多層級(jí)，美國(guó)管理公設(shè)辯護(hù)人的組織僅設(shè)在聯(lián)邦和州（縣）兩級(jí)⑥吳羽：《美國(guó)公設(shè)辯護(hù)人制度運(yùn)作機(jī)制研究》，《北方法學(xué)》，2014年第5期。，既節(jié)約管理成本，又提高管理效率，也易統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)。

（三）公職律師的職責(zé)定位

各地試點(diǎn)中，公職律師職責(zé)大體有以下五個(gè)方面：第一，為政府事務(wù)提供法律咨詢意見(jiàn)和建議；第二，參與政府規(guī)范性文件的起草、審議和修改；第三，接受政府機(jī)構(gòu)委托調(diào)查和處理具體法律事務(wù)，參與本單位行政復(fù)議工作；第四，代理政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、工會(huì)組織等參加訴訟、仲裁活動(dòng)；第五，其它應(yīng)由公職律師承擔(dān)的工作。

設(shè)定公職律師的職責(zé)范圍時(shí)，有以下兩個(gè)問(wèn)題需特別關(guān)注：一個(gè)是部分地區(qū)特別規(guī)定公職律師只能為所在單位或系統(tǒng)提供法律服務(wù)，主要原因是絕大部分公職律師屬于崗位公職律師，還有其他常規(guī)工作，現(xiàn)實(shí)中難以分身為其他機(jī)關(guān)或單位提供法律服務(wù)。但從更加合理配置法律服務(wù)資源的角度看，全面限制或禁止公職律師為本系統(tǒng)外的主體提供法律服務(wù)是不合理的，應(yīng)由律師業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)籌安排公職律師資源。另一個(gè)是公職律師對(duì)政府法律事務(wù)按照參與程度、方式可以分為直接參與和間接參與。直接參與的方式主要是代理參加訴訟、參加論證等，間接參與的方式則主要是協(xié)同服務(wù)等，在設(shè)定公職律師的職責(zé)時(shí)應(yīng)充分考慮直接、間接參與兩種方式對(duì)公職律師履職的不同要求。

建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家學(xué)者和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍是建設(shè)法治政府的方向。有觀點(diǎn)認(rèn)為公職律師就是政府法律顧問(wèn)⑦高志強(qiáng)：《廣州公職律師機(jī)制的理論探索》，《中國(guó)司法》，2005年第6期。，實(shí)踐中，“政府法律顧問(wèn)大多扮演著沒(méi)有實(shí)質(zhì)約束力的咨詢角色”⑧宋智敏：《改革語(yǔ)境下政府法律顧問(wèn)角色的轉(zhuǎn)換》，《政治與法律》，2016年第1期。，在政府重大決策的合規(guī)合法審查、規(guī)范性文件的起草和討論、參與政府重大決策、參加行政訴訟、復(fù)議案件的處理等⑨參見(jiàn)朱加寧：《新常態(tài)下做好政府法律顧問(wèn)工作的思考》，《中國(guó)律師》，2016年第1期。法律事務(wù)中公職律師和政府法律顧問(wèn)所起到的作用并沒(méi)有明顯區(qū)別。但從主體性質(zhì)角度看，公職律師的意見(jiàn)為政府內(nèi)部法律意見(jiàn)，政府法律顧問(wèn)的意見(jiàn)為外部法律意見(jiàn)，在獨(dú)立性和立場(chǎng)方面是有所區(qū)別的。因此，在區(qū)分兩者職責(zé)范圍時(shí)，政府日常法律事務(wù)應(yīng)由公職律師負(fù)責(zé)，在制定重大規(guī)范、涉及重大行政訴訟案件的情況中，則應(yīng)由公職律師和政府律師共同參與。從成本角度分析，如法律服務(wù)未涉密，外購(gòu)法律服務(wù)的成本低于設(shè)置公職律師崗位的成本時(shí)，則可選擇對(duì)外外聘法律顧問(wèn)的方式滿足需求。還有一種情況就是政府機(jī)構(gòu)等單位內(nèi)設(shè)的公職律師不足以處理單位的法律事務(wù)，則外聘法律顧問(wèn)成為有效補(bǔ)充。

（四）公職律師的權(quán)利義務(wù)

在各地試點(diǎn)中，明確規(guī)范的公職律師權(quán)利集中在以下幾個(gè)方面：一是依法享有調(diào)查取證、查閱案件材料等權(quán)利；二是加入律師協(xié)會(huì)，享有律協(xié)會(huì)員權(quán)利；三是參加律師等級(jí)或職稱評(píng)定；四是擔(dān)任公職律師期間年度考核合格的，工作經(jīng)歷計(jì)入律師執(zhí)業(yè)年限；五是公職律師在辭職、退休后符合社會(huì)律師執(zhí)業(yè)條件，可不經(jīng)實(shí)習(xí)直接轉(zhuǎn)換成社會(huì)律師，按換發(fā)證件程序進(jìn)行；六是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他權(quán)利。

公職律師義務(wù)集中在以下幾方面：一是接受所在單位的管理，接受司法行政機(jī)關(guān)的資質(zhì)管理，接受司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督、繼續(xù)教育培訓(xùn)；二是接受司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)指派或自己主動(dòng)參加公益法律服務(wù)，參加公益法律服務(wù)情況納入年度檢查考核；三是不得從事有償法律服務(wù)，不得在律師事務(wù)所和法律服務(wù)所兼職；四是不得以律師身份辦理本單位、本系統(tǒng)以外的訴訟與非訴訟案件；五是履行律師協(xié)會(huì)會(huì)員義務(wù)；六是法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的其他義務(wù)。

（五）公職律師的服務(wù)質(zhì)效

在對(duì)四川、廣州、廈門等地調(diào)研訪談中，公職律師所在單位、所服務(wù)的當(dāng)事人普遍表示對(duì)其提供的咨詢、訴訟等服務(wù)較為滿意。對(duì)公職律師服務(wù)質(zhì)效的總體評(píng)價(jià)主要是公職律師制度將依法行政實(shí)施中所需的法律服務(wù)進(jìn)行專業(yè)化和普遍化。“專業(yè)化問(wèn)題是指行政機(jī)關(guān)在依法行政中對(duì)一定法律服務(wù)專業(yè)水平，是對(duì)‘質(zhì)’的需求；普遍化是指行政機(jī)關(guān)在依法行政中對(duì)法律服務(wù)需求的普遍性和廣泛性，是對(duì)‘量’的要求。⑩沈恒斌：《公職律師制度“廈門模式”探析》，《中國(guó)司法》，2004年第5期?！卞噙x公職律師設(shè)置法律知識(shí)背景和從事法律工作經(jīng)驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，可以較好滿足專業(yè)化需求，而專門的公職律師崗位，則為政府系統(tǒng)內(nèi)資源的動(dòng)態(tài)分配提供可能。另外一個(gè)評(píng)價(jià)是，公職律師是政府與社會(huì)公眾之間的隔離帶，一定程度上可減少行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾在糾紛中的直接接觸，緩解了二者之間的矛盾。對(duì)于公職律師工作質(zhì)效評(píng)價(jià)主要從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：一是工作總量。二是工作難度。工作難度可以從兩方面進(jìn)行考量：正面是公職律師承辦案件的專業(yè)化程度、復(fù)雜程度、所需時(shí)間周期；側(cè)面則是比較社會(huì)律師處理完成同樣事務(wù)的難度。三是工作效果。四是公職律師服務(wù)對(duì)象的滿意程度。

二、公職律師運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題分析

（一）公職律師管理及履職保障方面存在的問(wèn)題

公職律師管理實(shí)踐中存在以下四個(gè)方面問(wèn)題：首先，公職律師選拔標(biāo)準(zhǔn)處于初創(chuàng)階段，有待針對(duì)不同崗位、不同系統(tǒng)、不同單位做好選任標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和分類工作。其次，公職律師職業(yè)轉(zhuǎn)換的常態(tài)化機(jī)制尚未建立，尤其是公職律師轉(zhuǎn)任法官、檢察官、立法工作者的機(jī)制尚未完全建立，未能形成法律職業(yè)前景上的激勵(lì)。再次，公職律師專業(yè)技術(shù)職稱的評(píng)定制度尚未成熟，也無(wú)法對(duì)公職律師的工作質(zhì)效形成有效評(píng)價(jià)。最后，公職律師的懲戒和退出機(jī)制需進(jìn)一步完善，為了防止公職律師隊(duì)伍中發(fā)生占崗不干活的情況，應(yīng)科學(xué)、合理地建立懲戒和退出機(jī)制。

公職律師履職保障中存在的主要問(wèn)題是：一是辦案經(jīng)費(fèi)保障方面，在調(diào)研中，反映最多的問(wèn)題是辦案經(jīng)費(fèi)的管理體制不符合辦案支出的一般規(guī)律，無(wú)論公職律師處理多少案件、案件復(fù)雜程度，交通次數(shù)和里程，都不會(huì)領(lǐng)取額外的補(bǔ)助或津貼，即使有些地區(qū)提出“疑難復(fù)雜案件和群體性案件的辦案補(bǔ)貼，根據(jù)具體情況酌情確定”??《四川省總工會(huì) 四川省司法廳進(jìn)一步加強(qiáng)工會(huì)公職律師試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（2014年）。，但實(shí)踐當(dāng)中并未切實(shí)界定好疑難案件的范圍或認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致規(guī)定流于形式。出現(xiàn)這種問(wèn)題最主要原因是由于公職律師公務(wù)員身份導(dǎo)致辦案費(fèi)用報(bào)銷受限。公職律師制度產(chǎn)生的目的之一就是為了矯正法律服務(wù)的過(guò)分商品化，公職律師提供的法律服務(wù)確實(shí)不可按照市場(chǎng)定價(jià)，但其提供的法律服務(wù)與單位其他崗位人員履行職責(zé)有較大區(qū)別，而福利待遇上不區(qū)別對(duì)待，除了會(huì)打擊辦案人員積極性還可能導(dǎo)致其為節(jié)約成本而降低質(zhì)量。二是公職律師職級(jí)晉升保障方面的問(wèn)題。在國(guó)家公務(wù)人員體系中為公職律師開(kāi)辟專屬的行政職級(jí)晉升途徑并不現(xiàn)實(shí)，公職律師如果希望職級(jí)晉升還是需要接受政府體系統(tǒng)一評(píng)價(jià)。但基于公職律師的崗位屬性，可以考慮通過(guò)專業(yè)職稱評(píng)定方式給予其晉升方面的保障，具體的職稱設(shè)置、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、程序、晉升后待遇解決等問(wèn)題需要細(xì)致科學(xué)的探討。

（二）公職律師職責(zé)定位的問(wèn)題

第一，公職律師職責(zé)定位與其他機(jī)構(gòu)、個(gè)人職責(zé)重疊的問(wèn)題。公職律師職責(zé)當(dāng)中合法合規(guī)性審查、參加行政復(fù)議等都與政府法制辦、政府法律顧問(wèn)的職責(zé)存在重疊，在公職律師制度的試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)，理順以上機(jī)構(gòu)在職責(zé)上的劃分，非司法行政機(jī)關(guān)、公職律師事務(wù)所能單方實(shí)現(xiàn)的，需要更高層面的規(guī)劃與協(xié)調(diào)。

第二，職律師職責(zé)定位中并未涉及法律援助等社會(huì)公益法律服務(wù)工作?？紤]到公職律師工作的公益屬性和法律援助工作的契合性，也考慮到豐富法律援助律師來(lái)源、提高法律援助工作效率的目的，應(yīng)在公職律師的職責(zé)中增加承辦一定數(shù)量法律援助案件，便于統(tǒng)一社會(huì)律師和公職律師管理標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)公職律師融入律師群體。

第三，公職律師隊(duì)伍中“一人兩崗”現(xiàn)象導(dǎo)致工作壓力過(guò)大，工作質(zhì)量難以保證。公職律師一份薪酬兩份工作是各地試點(diǎn)中普遍存在的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象主要引發(fā)了兩方面的問(wèn)題：一方面公職律師承擔(dān)更多的工作量而未獲得更多的薪酬，導(dǎo)致公職律師缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制；另一方面，公職律師既長(zhǎng)期承擔(dān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部崗位工作，又承擔(dān)公職律師職責(zé)。在依法行政全面實(shí)施后，合法、合規(guī)性審查工作大量增加，代表行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位應(yīng)訴的工作也日漸增加，公職律師的精力較難兼顧兩方面工作。

第四，公職律師雙重身份可能引發(fā)的職業(yè)倫理沖突。公職律師一方面是執(zhí)業(yè)的法律專業(yè)人士，另一方面又是領(lǐng)取國(guó)家薪酬的公務(wù)人員??吳羽：《臺(tái)灣地區(qū)公設(shè)辯護(hù)人制度述評(píng)》，《河北法學(xué)》，2013年第5期。。律師最主要的職業(yè)品格之一是獨(dú)立，其發(fā)表專業(yè)法律意見(jiàn)是獨(dú)立于所在機(jī)構(gòu)或組織的；而國(guó)家公務(wù)人員最重要的職業(yè)倫理則是忠實(shí)和服從。律師的職業(yè)倫理與公務(wù)員的職業(yè)倫理在某些場(chǎng)域或個(gè)案中會(huì)出現(xiàn)沖突。

（三）公職律師權(quán)利義務(wù)設(shè)定存在的問(wèn)題

第一，公職律師權(quán)利義務(wù)是通過(guò)文件設(shè)定而非法定。自司法部2002年發(fā)文鼓勵(lì)各地試點(diǎn)開(kāi)始，到目前為止，無(wú)論是中央立法，還是地方立法，都沒(méi)有把公職律師的權(quán)利義務(wù)寫進(jìn)法律。而且《律師法》第11條依然有明確的規(guī)定：公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師。

第二，公職律師辦案中事務(wù)性工作自主決定的空間有限。公職律師處理具體法律事件或代理訴訟案件的行為模式是公務(wù)員式不是律師式的。但實(shí)際上公務(wù)人員和律師的行為應(yīng)受規(guī)范存在較大差異，目前公職律師還必須恪守公務(wù)員的職業(yè)規(guī)范和行為準(zhǔn)則，這部分限制了公職律師在事務(wù)性工作中的專業(yè)性發(fā)揮。

三、完善我國(guó)公職律師運(yùn)行機(jī)制的若干建議

相較美國(guó)2000年政府機(jī)關(guān)雇傭律師就占律師總數(shù)的8%，2016年底，我國(guó)公職律師總數(shù)1.25萬(wàn)人，僅占執(zhí)業(yè)律師總數(shù)的3.81%，這個(gè)比例不能完全滿足法治中國(guó)建設(shè)的需要。為此，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)公職律師制度運(yùn)行機(jī)制的考察和分析，對(duì)我國(guó)的公職律師運(yùn)行機(jī)制提出以下意見(jiàn)和建議。

（一）明確我國(guó)公職律師的角色定位

我國(guó)《律師法》幾經(jīng)修改，未提及公職律師相關(guān)內(nèi)容，也未對(duì)公職律師性質(zhì)、職責(zé)做出明確規(guī)定，公職律師是特殊的律師，仍屬于律師范疇，因此應(yīng)在《律師法》中予以規(guī)范，明確其性質(zhì)、職能等基本問(wèn)題，承認(rèn)其公務(wù)員和律師的雙重身份，消除現(xiàn)有的尷尬處境，此外，還應(yīng)明確公職律師的任職制度和管理體制，細(xì)化權(quán)利義務(wù)范圍，為其履行職責(zé)提供良好法律保障。

（二）協(xié)調(diào)公職律師與其他相關(guān)主體間的業(yè)務(wù)重疊

首先，明確公職律師與政府法制辦的職責(zé)。政府法制辦與公職律師在規(guī)范性文件起草、審查、修改、法律咨詢等職能方面，沒(méi)有明確分工。因此，必須要明確二者職能分工，理順二者關(guān)系和業(yè)務(wù)范圍，使二者相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢詫⒐毬蓭煹穆毮芏ㄎ粋?cè)重在具體法律事務(wù)的處理上，包括提供法律咨詢、參與訴訟等，將法制辦的工作側(cè)重在對(duì)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的審查上。

其次，協(xié)調(diào)公職律師與政府法律顧問(wèn)的重疊。政府法律顧問(wèn)并非國(guó)家公職人員，僅僅是政府聘請(qǐng)對(duì)部分法律工作提供服務(wù)的專業(yè)人員，因此，政府法律顧問(wèn)業(yè)務(wù)范圍有限，且服務(wù)具有臨時(shí)性和表面性。政府法律顧問(wèn)與公職律師間因缺少明晰的職責(zé)界分導(dǎo)致業(yè)務(wù)上常常發(fā)生重疊，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。作為政府內(nèi)部人員，公職律師應(yīng)首先發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)和法律技能處理政府事務(wù)，只有在必要時(shí)，如內(nèi)部工作繁重或法律問(wèn)題專業(yè)性過(guò)強(qiáng)需要外聘專業(yè)律師時(shí)，再讓法律顧問(wèn)提供補(bǔ)充服務(wù)。

（三）賦予公職律師相應(yīng)的獨(dú)立執(zhí)業(yè)權(quán)

首先，樹(shù)立公職律師忠于其職責(zé)的意識(shí)。公職律師設(shè)立的主要目的是為建設(shè)法治政府服務(wù)，避免政府工作偏離法治軌道，糾正政府或人員的錯(cuò)誤行為。因此公職律師應(yīng)具有一定程度的獨(dú)立性，允許其發(fā)揮律師規(guī)范政府行為的作用，預(yù)防和糾正錯(cuò)誤決策，增強(qiáng)其在政府法律事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和影響力，切實(shí)推動(dòng)依法行政工作的進(jìn)行和法治政府的建設(shè)。

其次，設(shè)立專門的公職律師機(jī)構(gòu)。公職律師機(jī)構(gòu)包括公職律師辦公室和事務(wù)所等。公職律師辦公室屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)與法制辦相似，而公職律師事務(wù)所則相對(duì)獨(dú)立。較之崗位公職律師，設(shè)立專門的公職律師辦公室、公職律師事務(wù)所，因其獨(dú)立性都較強(qiáng)，可以進(jìn)一步確保在提供決策性咨詢以及參與訴訟案件等的獨(dú)立性。此外，設(shè)立專門的公職律師機(jī)構(gòu)有利于對(duì)公職律師的統(tǒng)一管理和培訓(xùn)，增強(qiáng)其對(duì)律師身份的認(rèn)同感。

（四）創(chuàng)設(shè)合理的公職律師管理機(jī)制

首先，建議細(xì)化對(duì)公職律師工作的管理分類。為更好的滿足行政機(jī)關(guān)的需要，以及適應(yīng)職業(yè)精細(xì)化的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)公職律師的執(zhí)業(yè)單位、工作職責(zé)的差異，按照術(shù)業(yè)有專攻的原理，可對(duì)公職律師進(jìn)行精細(xì)劃分并明確主管部門：第一種是法律風(fēng)險(xiǎn)審查與控制型公職律師，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)合同審查、具體行政行為審查。第二種是應(yīng)訴型公職律師，是供職于公職律師事務(wù)所的專職公職律師，其通過(guò)接受行政機(jī)關(guān)等單位委托代理訴訟案件。第三種是糾紛調(diào)處型公職律師，如各級(jí)工會(huì)的公職律師，工會(huì)公職律師，主要負(fù)責(zé)工資集體協(xié)商、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)處。第四種是法律規(guī)范、文書、文件起草型公職律師，隨著依法行政推進(jìn)，很多機(jī)構(gòu)都需要專門人才完成此類工作。需要說(shuō)明以上四種公職律師并不排除處理其他工作的可能，各地公職律師工作具有復(fù)合多元的特征，通過(guò)對(duì)公職律師主要工作進(jìn)行識(shí)別，對(duì)公職律師進(jìn)行類型化是為了更科學(xué)合理地設(shè)置相應(yīng)類型公職律師的崗位職責(zé)。

其次，協(xié)調(diào)對(duì)公職律師的管理。此前，大多數(shù)國(guó)家采取雙重管理的模式，即所屬部門與司法行政機(jī)關(guān)的共同管理，也有部門國(guó)家采取單一管制模式，要么司法行政機(jī)關(guān)管理，要么律師協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理。目前我國(guó)的公職律師大多受所在單位、律協(xié)、司法行政機(jī)關(guān)三方共同管理，這種管理模式由于未明確各自的管理范圍以及管理方式，管理時(shí)往往出現(xiàn)沖突，反而在一定程度上制約了公職律師的發(fā)展與完善。所以，當(dāng)務(wù)之急，建議首先明確三方的管理內(nèi)容和范圍。因公職律師多是公務(wù)員，所在單位對(duì)其人事關(guān)系、檔案管理等更為了解，所以在涉及公職人員的薪金、人事問(wèn)題時(shí)，應(yīng)交由所在單位管理。再者，要明確資質(zhì)審核主體，在涉及公職律師資格、注冊(cè)年檢相關(guān)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一管理和確認(rèn)。最后，要明確業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)主體，公職律師應(yīng)該定期接受律師協(xié)會(huì)的指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督，從而保證公職律師的業(yè)務(wù)能力和素養(yǎng)。

（五）采取保障公職律師發(fā)展的有效措施

合理確定公職律師的報(bào)酬。目前，我國(guó)公職律師的待遇標(biāo)準(zhǔn)與普通公務(wù)員等同，較之社會(huì)律師，其物質(zhì)待遇低很多，這必然導(dǎo)致公職律師隊(duì)伍出現(xiàn)“離職潮”。為吸引優(yōu)秀的法律專業(yè)人才，建議提高其工資待遇，或給予其他保障，提高其工作積極性。公職律師具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，承辦政府法律事務(wù)時(shí)付出大量智力體力，建議參照法檢系統(tǒng)員額制改革予以一定程度物質(zhì)補(bǔ)助。

加強(qiáng)針對(duì)公職律師的激勵(lì)措施。對(duì)公職律師還應(yīng)予以精神上的肯定和認(rèn)可，保障其工作積極性。建議提供給公職律師職務(wù)上升的空間，通過(guò)職稱評(píng)定、加薪、晉升等方式對(duì)表現(xiàn)出色的公職律師給予肯定。建議建立培訓(xùn)機(jī)制，提升執(zhí)業(yè)能力，鼓勵(lì)其不斷提高專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能。同時(shí)也要建立相應(yīng)的懲戒機(jī)制，對(duì)缺少基本法律素養(yǎng)，不以身作則的公職律師及時(shí)批評(píng)懲戒，營(yíng)造良好的執(zhí)業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)、吸引更多優(yōu)秀法律人才加入到公職律師隊(duì)伍中來(lái)。

*本文原系2016年度全國(guó)司法行政系統(tǒng)理論研究規(guī)劃課題，課題編號(hào)16GH043，發(fā)表時(shí)有修改補(bǔ)充。

課題組主持人：

陳明國(guó)（四川省司法廳廳長(zhǎng)）

課題組成員：

王 強(qiáng)（四川省司法廳副廳長(zhǎng)）

王曉林（四川省法律援助中心主任）

劉蕾章（四川省法律援助中心）

楊春洪（四川省司法廳法制處）

蘇鏡祥（四川省師范大學(xué)副教授）

（責(zé)任編輯：朱騰飛）