張立新，淡衛(wèi)軍，王壓非，李嘉娜

（中華全國總工會 勞動關系研究中心，北京 100865）

民族地區(qū)少數(shù)民族就業(yè)促進制度建設研究

張立新，淡衛(wèi)軍，王壓非，李嘉娜

（中華全國總工會 勞動關系研究中心，北京 100865）

各自治區(qū)及其他民族地區(qū)自成立后，特別是改革開放以來，全面貫徹黨的民族政策，堅持民族區(qū)域自治制度，采取多種措施促進少數(shù)民族就業(yè)，不斷完善就業(yè)服務機制，積極制定和實施相應的民族政策法規(guī)，少數(shù)民族就業(yè)數(shù)量質(zhì)量明顯提高。受到諸多因素綜合影響，民族地區(qū)經(jīng)濟總體發(fā)展水平與發(fā)達地區(qū)有較大差距，影響著民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和少數(shù)民族就業(yè)的實現(xiàn)。提升少數(shù)民族就業(yè)競爭能力，離不開就業(yè)促進制度建設和路徑規(guī)劃，這涉及我國作為多民族國家勞動就業(yè)制度設計的重大問題，更離不開民族地區(qū)有效轉(zhuǎn)化國家立法政策，不斷創(chuàng)新民族地區(qū)就業(yè)促進制度和實踐。

民族地區(qū);少數(shù)民族;就業(yè)促進;制度建設

加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會與整個國家同步發(fā)展，改善少數(shù)民族民生品質(zhì),提升少數(shù)民族群眾過上好日子的能力，保障少數(shù)民族就業(yè)權利至關重要。隨著經(jīng)濟全球化走向縱深和國內(nèi)外勞動力市場用工標準日漸趨同，勞動者的就業(yè)機會和就業(yè)質(zhì)量已經(jīng)與勞動力市場需求密不可分，任何民族族群均概莫能外?，F(xiàn)實是少數(shù)民族群體就業(yè)能力總體不足，在競爭日益激烈的就業(yè)市場處于劣勢。我國多年的民族事業(yè)發(fā)展實踐表明，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展，需要國家制定實施因地制宜的制度政策，創(chuàng)造民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的機遇條件。持續(xù)提升少數(shù)民族的就業(yè)競爭能力，激發(fā)少數(shù)民族就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛能，同樣離不開就業(yè)促進制度建設和路徑規(guī)劃，這涉及我國作為多民族國家勞動就業(yè)制度設計的重大問題，更離不開民族地區(qū)有效轉(zhuǎn)化國家立法政策，不斷推進和創(chuàng)新民族地區(qū)就業(yè)促進制度和實踐。

一、少數(shù)民族就業(yè)促進制度調(diào)研目的

中國經(jīng)濟經(jīng)過奇跡發(fā)展的30多年，又到提質(zhì)增效謀篇布局的“第二季”。黨的十八大改革的第一條主線是“緊緊圍繞使市場在資源配置起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，經(jīng)濟領域的所有改革都將圍繞市場展開和推進。就業(yè)是最大的民生，民生連著民心，就業(yè)制度不僅影響著民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展方向，承載著少數(shù)民族民生發(fā)展的希望，也關系著邊疆地區(qū)穩(wěn)定和中國社會和諧?！熬蜆I(yè)問題無小事”，“民族宗教無小事”，“邊疆無小事”。高度重視各民族發(fā)展進程中的差距，防止因差距導致不同民族之間出現(xiàn)矛盾甚至產(chǎn)生隔閡，需要繼續(xù)研究制定相關政策措施，努力縮小和消除這些差距，以促進各民族共同發(fā)展進步?；诖耍n題組加入到少數(shù)民族在勞動力市場的表現(xiàn)和少數(shù)民族就業(yè)促進制度建設狀況的研究行列，以期對國家特別是民族地區(qū)選擇既利當前、更惠長遠的就業(yè)促進制度與策略有所助益。

我國八個民族省區(qū)均位于祖國西部地區(qū)，鑒于民族分布構成與自治地區(qū)的數(shù)量布局基本相適應，課題組較多關注自治區(qū)少數(shù)民族就業(yè)促進制度建設，輔之以貴州、云南和青海三個民族地區(qū)。課題組選擇赴新疆、云南6個市州縣實地調(diào)研，請內(nèi)蒙古、寧夏、廣西和青海總工會協(xié)助資料調(diào)研,在調(diào)研省區(qū)召開多場座談會，參加部門包括發(fā)改委、黨委政策研究室、統(tǒng)計局、經(jīng)濟和信息化委員會、財政廳、扶貧辦、教育廳、民政廳、人社廳以及民委（民宗局）、工會、研究機構等，訪談了解少數(shù)民族就業(yè)情況人員。調(diào)研圍繞當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況和少數(shù)民族就業(yè)情況，省區(qū)在推動民族就業(yè)問題解決的制度建設情況及其效果，地方落實少數(shù)民族就業(yè)立法及其政策的相關舉措和經(jīng)驗等內(nèi)容進行。

各地有關就業(yè)制度內(nèi)容涉及就業(yè)政策各個方面，涵蓋領域廣泛，課題組重點了解民族地方已有就業(yè)促進制度及其做法，并提煉總結了座談和訪談中有關增強少數(shù)民族整體就業(yè)共識見解。

二、地方少數(shù)民族就業(yè)促進制度建設情況

各自治區(qū)及其他民族地區(qū)自成立后，特別是改革開放以來，全面貫徹黨的民族政策，堅持民族區(qū)域自治制度，采取多種措施促進少數(shù)民族就業(yè)，不斷完善就業(yè)服務機制，積極制定和實施相應的民族政策法規(guī)，少數(shù)民族就業(yè)數(shù)量質(zhì)量明顯提高。

（一）制定專項就業(yè)促進法規(guī)辦法，建立就業(yè)促進長效機制

2008年2月，《國務院關于做好促進就業(yè)工作的通知》發(fā)布，要求縣級以上人民政府要根據(jù)就業(yè)狀況和就業(yè)工作目標，加大資金投入，在同級財政預算中安排就業(yè)專項資金用于促進就業(yè)工作。對各地職業(yè)介紹補貼、職業(yè)培訓補貼、公益性崗位補貼、職業(yè)技能鑒定補貼、特定就業(yè)政策補助、社會保險補貼，以及扶持公共就業(yè)服務資金，中央財政繼續(xù)通過專項轉(zhuǎn)移支付的方式給予適當補助，并對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地給予重點支持。這表明中央政府加大促進就業(yè)特別是少數(shù)民族地區(qū)就業(yè)的資金支持力度。隨后，全國各少數(shù)民族地區(qū)相繼出臺政策意見，積極探索建立促進就業(yè)工作長效機制。

2008年12月，《廣西壯族自治區(qū)就業(yè)促進辦法》通過，規(guī)定縣級以上人民政府應當根據(jù)就業(yè)狀況和就業(yè)工作目標，加大促進就業(yè)工作的財政支持力度，在同級財政預算中安排就業(yè)專項資金。

2009年5月，《寧夏回族自治區(qū)創(chuàng)業(yè)與就業(yè)促進條例》通過，規(guī)定縣級以上人民政府應當把創(chuàng)業(yè)和擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標，完善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)工作中的重大問題，創(chuàng)造公平的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境。

2010年1月，《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國就業(yè)促進法〉辦法》通過,從政策扶持、公平就業(yè)、就業(yè)服務和管理、職業(yè)教育和培訓、就業(yè)援助、監(jiān)督檢查等方面規(guī)范實施，要求各級人民政府及有關部門制定有關政策和規(guī)范性文件，不得含有就業(yè)歧視的內(nèi)容。

2011年11月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)就業(yè)促進條例》通過，其中第十八條規(guī)定，“旗縣級以上人民政府組織、引導農(nóng)牧業(yè)富余勞動力異地轉(zhuǎn)移就業(yè)、就近就地就業(yè)和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，逐步完善進城就業(yè)農(nóng)村牧區(qū)勞動者戶籍遷移、子女入學、公共衛(wèi)生、住房租購和社會保障等政策措施，推進跨區(qū)域勞務協(xié)作，鼓勵、引導欠發(fā)達的少數(shù)民族聚居地區(qū)與發(fā)達地區(qū)開展勞務對接。第二十四條規(guī)定，“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權利。”“用人單位有依法保障勞動者公平就業(yè)的義務，不得以民族、種族、性別、宗教信仰、相貌、身高、戶籍、婚姻狀況、傳染病原攜帶者等與勞動崗位無關的因素為由，對勞動者給予不平等待遇?！薄坝萌藛挝徽杏脛趧诱?，應當依法對少數(shù)民族勞動者給予照顧?！薄斑M城務工的農(nóng)村牧區(qū)勞動者享有與城鎮(zhèn)勞動者平等的勞動權利，用人單位不得設置歧視性就業(yè)限制。”“保障殘疾人的勞動權利，用人單位不得歧視殘疾人?！钡谌臈l規(guī)定，“各級人民政府根據(jù)民族地區(qū)特點，對少數(shù)民族聚居地區(qū)的勞動者，開展以本民族語言、文字授課為主的職業(yè)技能培訓和漢語教學，提高就業(yè)能力，促進其就業(yè)?！?/p>

2012年2月，《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國就業(yè)促進法〉辦法》通過，規(guī)定國家機關和事業(yè)單位招錄、招聘人員,應當依照法律和自治區(qū)有關規(guī)定對少數(shù)民族報考者予以照顧。各類企業(yè)應當吸納當?shù)貏趧诱呔蜆I(yè),并優(yōu)先招用少數(shù)民族勞動者。企業(yè)招用當?shù)貏趧诱呔蜆I(yè)的,按照自治區(qū)有關規(guī)定享受各項就業(yè)扶持政策。在機關事業(yè)單位招錄中，通過加分、單獨劃定分數(shù)線或設置定向招錄崗位比例等方式，對少數(shù)民族高校畢業(yè)生報考者給予照顧。在公務員招考時，一直以維吾爾文、國家通用語言文字兩種語言命制筆試試卷，對使用非本民族語言答題的，筆試總成績加10分；在招考職位設置時，自治區(qū)還要求用人單位設置一定比例的職位專項招錄少數(shù)民族考生。

（二）制定專項發(fā)展民族教育的條例，提高少數(shù)民族整體素質(zhì)

2001年9月，《寧夏回族自治區(qū)民族教育條例》頒布，專門設立民族教育管理機構，加強少數(shù)民族師資隊伍建設，在經(jīng)費上對少數(shù)民族聚集地區(qū)給予特別照顧，從民族地區(qū)和少數(shù)民族的實際出發(fā),舉辦多種類型的民族學校,采取定向招生的辦法,為民族地區(qū)培養(yǎng)人才，在招生中和生活上對少數(shù)民族學生給予適當照顧，組織發(fā)達地區(qū)對民族地區(qū)開展對口支援等。

2013年10月，《云南省少數(shù)民族教育促進條例》施行，要求縣級以上人民政府及其教育行政部門要豐富辦學形式，提高民族教師待遇，確保民族教育經(jīng)費，促進國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字“雙語”教學。

2016年6月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)民族教育條例（草案）》公布，對蒙古族和“三少民族”即鄂倫春族、鄂溫克族、達斡爾族，實行高考加分錄取政策。民族學校設置的教師專業(yè)技術崗位，高級職務比例應當高于同級同類其他學校，以穩(wěn)定民族學校教師隊伍，吸引優(yōu)秀教師到民族學校任教。

《廣西民族教育條例》立法建設工作也已啟動，爭取“十三五”期間出臺，以加快民族教育事業(yè)的發(fā)展。

（三）制定新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作實施意見，整體推動民族地區(qū)就業(yè)

為了貫徹落實《國務院關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，民族地區(qū)制定實施意見，措施和進度更加具體明確。

2015年6月，新疆維吾爾自治區(qū)黨委、政府發(fā)布《關于進一步促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》，八個方面25項具體意見，五處出現(xiàn)少數(shù)民族。給予企業(yè)貼息貸款支持，中小微企業(yè)、勞動密集型企業(yè)、困難企業(yè)，招用南疆四地州高校畢業(yè)生、少數(shù)民族高校畢業(yè)生和女性高校畢業(yè)生的，可享受每人每年5萬元貸款額度的貼息，貼息期限最長不超過5年，貼息額度按照實際招用人數(shù)累加計算；對南疆四地州、伊犁哈薩克自治州少數(shù)民族初高中未就業(yè)畢業(yè)生，實行職業(yè)技術教育培訓和國家通用語言培訓全覆蓋；對農(nóng)牧區(qū)少數(shù)民族女性富余勞動力，開展紡織、家政、縫紉、編織、刺繡等民族手工業(yè)專項培訓，依托少數(shù)民族傳統(tǒng)手工技藝，發(fā)展新疆特色勞務，增加家庭收入；在內(nèi)地新疆少數(shù)民族群眾務工經(jīng)商集中的地方設立服務工作站，加強針對性的服務。實施意見多項措施明確量化，其中，中央駐疆企業(yè)在招用新疆當?shù)貏趧诱邥r要適當放寬條件和標準，確保在正式員工中新疆當?shù)貑T工比例不低于70%。

2015年6月，廣西壯族自治區(qū)政府發(fā)布《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》，八項工作全部量化，并規(guī)定了執(zhí)行截止日期。例如支持每個設區(qū)市創(chuàng)建自治區(qū)示范性農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園,經(jīng)驗收合格的,給予每個農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園獎勵500萬元。

2015年10月，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府發(fā)布《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見》，各盟市隨后制定貫徹實施意見，強調(diào)著力做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，加強少數(shù)民族干部隊伍和人才建設等，不斷推動民族工作邁上新的臺階。該意見實施殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動計劃，建立按比例安排殘疾人就業(yè)崗位預留、殘疾人就業(yè)公示、超比例安排殘疾人獎勵制度，每超額安排1名殘疾人，每年給予用人單位當?shù)卦鹿べY標準5倍的獎勵（不含福利企業(yè)等集中就業(yè)機構），安排1名盲人，按安排2名殘疾人計算。

2015年11月，寧夏回族自治區(qū)政府發(fā)布《關于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見》，分別規(guī)定就業(yè)、創(chuàng)業(yè)促進措施，明確負責單位，要求消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別、戶籍、殘疾等影響平等就業(yè)的限制和歧視，自治區(qū)人力資源社會保障廳、國資委、總工會、婦聯(lián)等相關單位負責。

青海、云南、貴州省也于2015年出臺了做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見。

綜合民族地區(qū)在新形勢下實施的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，多不分民族推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。新疆把做好少數(shù)民族就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作作為重要內(nèi)容，也反映出推動當?shù)匾恍┥贁?shù)民族就業(yè)困難群體任務依然艱巨。

（四）制定系列政策措施，解決就業(yè)突出問題

民族地區(qū)促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策措施數(shù)量較多，有綜合有專項，在建立促進就業(yè)的長效機制的同時，專門解決就業(yè)中的突出問題，加大職業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)培訓力度，支持鼓勵自主創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)。

1.加大培訓力度推動就業(yè)創(chuàng)業(yè)

2009年5月，云南省人力資源和社會保障廳發(fā)布《云南省人民政府關于鼓勵創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)的若干意見》，大力實施培訓和創(chuàng)業(yè)補貼政策。（1）凡參加經(jīng)勞動保障部門認可的創(chuàng)業(yè)培訓，當?shù)貏趧颖Ｕ喜块T按每人不超過1300元的標準給予創(chuàng)業(yè)培訓補貼。（2）按規(guī)定進行職業(yè)技能培訓，并取得《職業(yè)資格證書》的本省失業(yè)人員，當?shù)貏趧颖Ｕ喜块T給予不超過800元標準的職業(yè)培訓補貼和職業(yè)技能鑒定補貼。（3）從事個體經(jīng)營的首次創(chuàng)業(yè)人員，省級勞動保障部門給予一次性創(chuàng)業(yè)補貼，即帶動本省3人至5人（含5人）就業(yè)的，給予1000元的一次性創(chuàng)業(yè)補貼；帶動本省6人以上就業(yè)的，給予2000元的一次性創(chuàng)業(yè)補貼。其中，對首次創(chuàng)業(yè)的大學生，再增加一次性創(chuàng)業(yè)補貼1000元。（4）各級勞動保障、農(nóng)業(yè)、扶貧等部門要認真幫助返鄉(xiāng)農(nóng)民工做好生活安置，維護農(nóng)民工土地承包權益，對返鄉(xiāng)農(nóng)民工統(tǒng)一登記、造冊，并全部免費組織培訓。

2.開發(fā)公益崗位安置少數(shù)民族等就業(yè)困難人群

2009年6月，貴州省政府發(fā)布《關于做好當前經(jīng)濟形勢下就業(yè)工作的實施意見》，要求切實做好重點人群的就業(yè)工作，特別是組織開展就業(yè)援助系列活動，強化對少數(shù)民族就業(yè)困難人員、零就業(yè)家庭以及關停企業(yè)失業(yè)人員的就業(yè)援助，集中開展上門服務和“一對一”的援助服務，開發(fā)更多的公益性崗位，并把各項扶持政策落到實處。

2009年10月，西藏自治區(qū)勞動和社會保障廳聯(lián)合相關部門出臺《關于促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作的實施意見》，鼓勵創(chuàng)業(yè)者從事個體工商業(yè)、興辦個人獨資企業(yè)。建立創(chuàng)業(yè)獎勵制度，對創(chuàng)業(yè)者從事個體經(jīng)營、自主創(chuàng)業(yè)，并帶動三名以上本區(qū)戶籍人員穩(wěn)定就業(yè)一年以上，按時發(fā)放工資、繳納各項社會保險費的，從就業(yè)專項資金中給予一次性創(chuàng)業(yè)獎勵。帶動三名本區(qū)戶籍人員就業(yè)獎勵1000元，在此基礎上每增加一名本區(qū)戶籍人員就業(yè)獎勵300元。

2012年9月，云南省出臺《關于進一步加強城市民族工作的意見》，規(guī)定城市管理公益性崗位和國有企業(yè)，要積極采取劃定比例、單設崗位、放寬條件等方式，招錄少數(shù)民族人員。對招收少數(shù)民族員工的企業(yè)應按現(xiàn)行政策給予稅收減免、財政貼息等優(yōu)惠。

新疆民宗委始終把解決少數(shù)民族就業(yè)擺在突出位置，5年累計投入財政資金730余萬元用于少數(shù)民族技能培訓、農(nóng)村特色養(yǎng)殖和民族手工藝品產(chǎn)業(yè)發(fā)展；鼓勵駐烏魯木齊市的企業(yè)積極吸納困難人員就業(yè)，鼓勵機關事業(yè)單位在同等條件下優(yōu)先錄用少數(shù)民族人員；健全和完善就業(yè)援助體系，累計舉辦少數(shù)民族技能培訓班33期，培訓近2000人；通過開發(fā)公益性崗位等措施，實現(xiàn)烏魯木齊市范圍內(nèi)的少數(shù)民族“零就業(yè)”家庭動態(tài)清零①實現(xiàn)全面小康一個民族不能少——《“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》建言獻策，載于烏魯木齊市民宗委經(jīng)濟發(fā)展司，2016年4月15日，http://www.seac.gov.cn/art/2016/1/4/art_8973_245550.html。。

3.采取多種措施幫助大學生就業(yè)

為促進數(shù)量不斷增加的高校畢業(yè)生就業(yè)，民族地區(qū)出臺了一系列的扶持政策，扶持項目有一定的相似性。以西藏為例，黨委、政府對“三支一扶”、“西部計劃”人員在升學、就業(yè)方面給予一定政策支持。西藏生源普通高校畢業(yè)生在公益性崗位就業(yè)的，除享受崗位補貼和社會保險補貼外，還給予生活補貼。對到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或工作現(xiàn)場地處本區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含地、市、縣所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作滿3年或在本區(qū)自主創(chuàng)業(yè)滿3年的高校畢業(yè)生，其學費和在校學習期間獲得的國家助學貸款由自治區(qū)實行代償。出資鼓勵各類企業(yè)吸納高校畢業(yè)生就業(yè)，鼓勵國家計劃內(nèi)招收的西藏自治區(qū)高校畢業(yè)生到中小企業(yè)和非公有制企業(yè)特別是中小企業(yè)就業(yè)。出資鼓勵畢業(yè)生到區(qū)外就業(yè)，補貼介紹、組織本區(qū)高校畢業(yè)生到區(qū)外就業(yè)的各類職業(yè)中介服務機構。鼓勵自主創(chuàng)業(yè)扶持，減免行政收費，實行稅收減免，安排經(jīng)營場地，擔保貸款支持，社會保險補貼，建立創(chuàng)業(yè)獎勵制度。扶持政策還包括就業(yè)見習、求職補貼、未就業(yè)高校畢業(yè)生實名制登記工作等其他就業(yè)幫扶政策②西藏八大扶持政策助力“全就業(yè)”， 2016-06-12，來源：中國政府網(wǎng)。為促進高校畢業(yè)生就業(yè)，西藏黨委、政府出臺了一系列的扶持政策，基層就業(yè)方面包括大學生村官、“三支一扶”、大學生志愿服務西部計劃、公益性崗位等，其中，“三支一扶”、“西部計劃”人員在升學、就業(yè)方面給予一定政策支持。西藏自治區(qū)生源普通高校畢業(yè)生在公益性崗位就業(yè)的，除享受崗位補貼和社會保險補貼外，還給予生活補貼。對到西藏自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或工作現(xiàn)場地處本區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含地、市、縣所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作滿3年或在本區(qū)自主創(chuàng)業(yè)滿3年的高校畢業(yè)生，其學費和在校學習期間獲得的國家助學貸款由自治區(qū)實行代償。鼓勵各類企業(yè)吸納高校畢業(yè)生就業(yè)方面，同級財政部門按每人1000元給予企業(yè)一次性職業(yè)培訓補貼；各類企業(yè)和自收自支事業(yè)單位每接收一名屬國家計劃內(nèi)招收的西藏自治區(qū)應屆高校畢業(yè)生給予獎勵資金政策；屬國家計劃內(nèi)招收的西藏自治區(qū)高校畢業(yè)生到中小企業(yè)和非公有制企業(yè)就業(yè)，給予社會保險補貼。鼓勵畢業(yè)生到各類企業(yè)就業(yè)方面，對到區(qū)內(nèi)中小企業(yè)、非公有制企業(yè)就業(yè)的高校畢業(yè)生，發(fā)放生活補貼；在區(qū)內(nèi)中小微企業(yè)和非公有制企業(yè)就業(yè)滿3年的高校畢業(yè)生，其學費和在校學習期間獲得的國家助學貸款由自治區(qū)實行代償。鼓勵畢業(yè)生到區(qū)外就業(yè)方面，對到區(qū)外就業(yè)并簽訂1年以上勞動合同的西藏自治區(qū)高校畢業(yè)生一次性給予1500元路費補貼，對簽訂3年以上勞動合同或聘用協(xié)議的按每人每月500元標準給予1年的生活補貼，對介紹、組織本區(qū)高校畢業(yè)生到區(qū)外就業(yè)的各類職業(yè)中介服務機構給予介紹補貼。自主創(chuàng)業(yè)扶持政策方面，減免行政收費，實行稅收減免，安排經(jīng)營場地，擔保貸款支持，社會保險補貼，建立創(chuàng)業(yè)獎勵制度。其中，創(chuàng)業(yè)者從事個體經(jīng)營（除限制行業(yè)外）的，自領取稅務登記證之日起3年內(nèi)，按每戶每年9600元為限額，依次扣減其當年實際應當繳納的營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和個人所得稅。扶持政策還包括稅收、行政事業(yè)費扶持政策，工商扶持政策和就業(yè)見習、求職補貼、未就業(yè)高校畢業(yè)生實名制登記工作等其他就業(yè)幫扶政策。。

2011年12月新疆維吾爾自治區(qū)政府發(fā)布《關于進一步推動中央駐疆企業(yè)吸納新疆當?shù)貏趧诱呔蜆I(yè)工作的通知》，要求中央駐疆企業(yè)在招用員工時，應優(yōu)先招用新疆當?shù)貏趧诱?，重點向新疆當?shù)卮笾袑．厴I(yè)生特別是少數(shù)民族大中專畢業(yè)生傾斜。

4.通過貸款培訓等扶持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)

2009年1月，廣西壯族自治區(qū)政府發(fā)布《廣西返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)基金實施意見》，指出為妥善解決處理返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)問題，自治區(qū)決定本級財政安排資金10億元設立創(chuàng)業(yè)就業(yè)基金，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)，并列為2009年政府為民辦實事工程重要內(nèi)容之一。提出要通過創(chuàng)業(yè)補貼、貸款貼息、小額信貸擔保等方式支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，鼓勵用工單位為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供就業(yè)崗位，按每用工一人補貼1000元給用工單位。對返鄉(xiāng)農(nóng)民工持證到自治區(qū)有關部門認定的培訓機構參加一個月以上培訓的，由財政按一定標準直接補貼到培訓單位，培訓單位免收農(nóng)民工食宿費用并負責推薦就業(yè)。對返鄉(xiāng)農(nóng)民工參與修建小型農(nóng)田水利、村屯道路、植樹造林等基礎設施建設，按每天工作量給予農(nóng)民工一定工資性補助。同年3月，發(fā)布了《廣西返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)基金實施細則》，具體落實扶持和促進返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)工作。

5.提速少數(shù)民族教育促進就業(yè)公平

2016年4月，廣西印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于加快發(fā)展民族教育的實施意見》《廣西壯族自治區(qū)普通高等學校少數(shù)民族預科和民族班教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》等4個文件，從小學、中學到大學，廣西的民族教育都將得到提速。其中，少數(shù)民族預科招生重點面向少數(shù)民族聚居的貧困農(nóng)村地區(qū)少數(shù)民族，同時面向其他散居地區(qū)的少數(shù)民族招生。根據(jù)招生政策，預科的最低分數(shù)線可降至線下數(shù)十分錄取，因此對高考分數(shù)不高的少數(shù)民族考生來說，讀預科也是一種選擇。預科進行一年學習后，可轉(zhuǎn)入本科學習?！稄V西壯族自治區(qū)壯漢雙語教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，提出“到2020年，全區(qū)實施壯漢雙語教育的中小學校達到300所以上，在校學生達到15萬人以上。”《關于促進廣西中小學民族班發(fā)展的實施方案》將中小學寄宿制民族班更名為中小學民族班，具體目標是，“十三五”期間，新增普通高中民族班學生5460人，到2020年全區(qū)普通高中民族班學生總數(shù)達到25000人以上；新增義務教育階段民族班學生30000人，到2020年全區(qū)義務教育階段民族班學生總數(shù)達到55000人以上。更多少數(shù)民族聚居區(qū)和邊遠地區(qū)的農(nóng)村少數(shù)民族學生將受益。

三、地方少數(shù)民族就業(yè)促進制度建設取得的成效和不足

近些年來，各級黨委、政府將就業(yè)擺在民生工作之首，出臺了一系列惠民新舉措，以更大力度、更高效率、更優(yōu)服務破解就業(yè)難題，讓越來越多的少數(shù)民族實現(xiàn)了就業(yè)。

（一）制度建設及實施成效明顯

1.民族地區(qū)就業(yè)促進制度不斷調(diào)整完善。結合民族地區(qū)實際，在遵循民族平等、民族團結、民族共同繁榮的原則基礎上，民族地方相繼制定出臺了一系列促進少數(shù)民族勞動者就業(yè)和保障實現(xiàn)公平就業(yè)的政策法規(guī)，探索建立了一些解決民族地區(qū)勞動者就業(yè)問題的工作機制，具有一定的針對性和實效性，在推動少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進地方少數(shù)民族勞動者就業(yè)方面發(fā)揮了顯著作用，從根本上維護了民族團結和社會穩(wěn)定。

2.民族地區(qū)的就業(yè)率顯著提高。截止到2015年，少數(shù)民族公務員占全國公務員總數(shù)的比例已超過少數(shù)民族人口占全國總?cè)丝诒壤?。新疆維吾爾自治區(qū)以城鎮(zhèn)、二三產(chǎn)業(yè)為主要方向，以有組織開展向?qū)谠∈修D(zhuǎn)移就業(yè)為補充，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，到2013年，三年新增就業(yè)76.2萬人，農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)740萬人（次）。

3.教育培訓對少數(shù)民族就業(yè)發(fā)揮了重要作用。良好的教育有助于高質(zhì)量就業(yè)，幫助勞動者在整個就業(yè)崗位的分配中占到先機。例如內(nèi)高班政策是國家的一項重大舉措，解決了多年來新疆等少數(shù)民族基礎教育相對薄弱的問題，整體上推動了少數(shù)民族綜合素質(zhì)的提高，培養(yǎng)造就了更多的少數(shù)民族人才，幫助他們實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。實行少數(shù)民族考生照顧的傾斜政策，2012－2015年，國家民委直屬高校共安排本科招生計劃12.4萬多名，其中民族八省區(qū)4.6萬多名，中央部門高校和地方高校安排少數(shù)民族預科招生計劃18.5萬多名，少數(shù)民族高層次骨干人才計劃共招收培養(yǎng)1.6萬名碩士研究生,4000名博士研究生，對充實和加強基層，保障新疆建設和發(fā)展事業(yè)后繼有人產(chǎn)生了重大而深遠的影響①《國家人權行動計劃（2012－2015年）》實施評估報告。。

4.少數(shù)民族通過市場化實現(xiàn)就業(yè)的意識有所增強。為了保障少數(shù)民族就業(yè)，民族地區(qū)在對少數(shù)民族就業(yè)給予法律保障的同時，轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念的教育也一直沒有停止。越來越多的人認識到政府提供的崗位擴張的空間越來越小，未來的就業(yè)主要通過市場化實現(xiàn)。大量的少數(shù)民族從農(nóng)村進入二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，許多觀念比如時間觀念、紀律觀念、效率觀念等發(fā)生改變，這些現(xiàn)代觀念將影響他們的生產(chǎn)生活，進而推動民族地區(qū)工業(yè)化進程。

（二）促進就業(yè)的優(yōu)惠政策有待繼續(xù)落地

1.不少民族地方程度不同地存在重經(jīng)濟建設輕制度管理、重就業(yè)安置輕制度保障現(xiàn)象。就業(yè)是民族地區(qū)最大的民生問題，發(fā)展經(jīng)濟是擴大就業(yè)、改善民生的基礎。這些年，民族地區(qū)均十分重視經(jīng)濟發(fā)展，與之相較，就業(yè)促進的制度建設顯得不足，通知要求不少，但制度體系凌散。推動民族地區(qū)更好更快發(fā)展，必須堅持就業(yè)第一，增強就業(yè)能力，引導各族群眾有序進城就業(yè)、就地就近就業(yè)、返鄉(xiāng)自主創(chuàng)業(yè)，加強民族交往交流交融，推動建立各民族相互嵌入式的社會結構和社區(qū)環(huán)境，有序擴大少數(shù)民族群眾到內(nèi)地接受教育、就業(yè)、居住的規(guī)模，吸引更多的人才支援民族地區(qū)建設，促進各族群眾在共同生產(chǎn)生活和工作學習中加深了解、增進感情，這些目標都需要具體的制度機制加以明確。長期以來，民族地區(qū)結構性就業(yè)矛盾突出，民族地區(qū)“就業(yè)難”與“招工難”并存，農(nóng)村富余勞動力多，城鎮(zhèn)就業(yè)亦不充分。就業(yè)必然成為民生關注焦點，一些少數(shù)民族人群尚未明顯感受到制度給自身帶來的關懷，這也折射出我國少數(shù)民族就業(yè)制度總體上尚需統(tǒng)籌規(guī)劃和戰(zhàn)略思考，用以提供經(jīng)濟快速發(fā)展對少數(shù)民族勞動者就業(yè)能力素質(zhì)提高所需的制度支持。

2.就業(yè)市場不平等現(xiàn)象依然存在?；鶎迂斦嵙τ邢?，資金配套難。由于民族貧困地區(qū)的財政大多屬于吃飯財政，保工資、保運轉(zhuǎn)尚且十分吃力，拿不出多余的資金來配套項目建設，上級要求縣里配套的項目資金較多、比例較大，縣級財政無力承擔①貫徹落實《民族區(qū)域自治區(qū)》情況匯報，http://www.gkstk.com/article/1429005237178.html。項目及資金下達遲緩，當年下達的項目任務當年無法實施，向后拖延往往因材料漲價等導致資金缺乏，造成項目超支難以完成?，F(xiàn)行再就業(yè)稅收優(yōu)惠范圍狹窄，涉及的稅種主要是稅收收入歸地方的稅種，一定程度上抑制了地方貫徹實施再就業(yè)政策的積極性主動性。這都導致一些地區(qū)政府存在對中央優(yōu)惠政策打折扣現(xiàn)象。

盡管國家對民族地區(qū)的就業(yè)政策有一系列鼓勵和支持民族地區(qū)的傾斜和優(yōu)惠，但是，實踐中存在少數(shù)民族就業(yè)平等權得不到應有保護的現(xiàn)象。民族地區(qū)殘疾人就業(yè)更加困難，女職工下崗比例高于男職工，初次就業(yè)和再就業(yè)也更加困難，在面臨人員分流、干部提拔等問題時明顯處于劣勢。一些少數(shù)民族勞動者勞動技能偏低、語言交流存在障礙、飲食習慣需要關照，企業(yè)用工管理成本高等，也影響了企業(yè)招工用工積極性。

課題組認為，擴大少數(shù)民族就業(yè)成果，還需要因應產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，拓寬抵御外部環(huán)境沖擊的多樣化、特色化的市場就業(yè)渠道，實施有別于以往的人才培育計劃。而民族地區(qū)用足立法自主權，建設滿足適合本區(qū)域各民族勞動就業(yè)與生產(chǎn)創(chuàng)造需求的就業(yè)促進制度，公平公正地容納不同文化構造的少數(shù)民族就業(yè)需要，應當成為服務現(xiàn)實需要和戰(zhàn)略布局的重大理論和實踐問題。

四、調(diào)研中獲得的共識見解

匯集調(diào)研收集意見，就少數(shù)民族就業(yè)促進制度建設和實施而言，以下幾點趨同認識值得關注。

（一）少數(shù)民族就業(yè)能力整體提高需要國家政策支持

解決少數(shù)民族就業(yè)問題，須提高少數(shù)民族整體就業(yè)能力，這項長期而艱巨的任務涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等眾多領域，各方面制度和體制機制的科學完善均需制度化、規(guī)范化、程序化。只有在國家層面的總體規(guī)劃中加以體現(xiàn)，民族地區(qū)才能在國家政策措施支持下組織實施相關工作，并將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為就業(yè)促進服務效能。

（二）投資少數(shù)民族就業(yè)就是投資邊疆經(jīng)濟社會穩(wěn)定

邊境民族地區(qū)在全國經(jīng)濟社會發(fā)展和維護國家統(tǒng)一中有著特殊而重要的戰(zhàn)略地位，邊境少數(shù)民族的生存發(fā)展直接影響到邊境的穩(wěn)定和鞏固，做好邊疆少數(shù)民族的就業(yè)促進工作，以發(fā)展促進邊疆社會穩(wěn)定和邊防鞏固，解決的不僅是民生問題，也是當前國際形勢下的國家安全問題。新疆地區(qū)干部強調(diào)，讓少數(shù)民族分享祖國發(fā)展成果，參與家鄉(xiāng)建設的就業(yè)機會多少是一個重要的衡量指標，而加大民族地區(qū)人力資本建設投入必不可少，制度性建設更是當務之急。云南政府工作人員提出要像重視其他自治區(qū)一樣重視云南少數(shù)民族就業(yè)，云南是我國少數(shù)民族種類和民族跨境最多的邊境省份，當?shù)亟?jīng)濟社會快速發(fā)展和境內(nèi)少數(shù)民族就業(yè)平穩(wěn)，是我國執(zhí)行民族政策的最直觀體現(xiàn)和有力宣傳，要讓境內(nèi)少數(shù)民族滋生出自豪感，避免少數(shù)民族因就業(yè)困難產(chǎn)生不公平、不平等感，給境內(nèi)外敵對勢力破壞邊疆活動以可乘之機。

（三）調(diào)動民族地區(qū)建設就業(yè)促進制度的積極性

族群關系直接關系到邊疆的民族團結、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展以及我國與周邊國家之間的外交關系。就業(yè)權作為社會經(jīng)濟權的基礎，若制度安排不當，民族地區(qū)可能因就業(yè)產(chǎn)生矛盾，引發(fā)民族情緒。制度安排合理與否，取決于公平的就業(yè)權利安排，將國家特殊政策具體化，科學合理確定享受優(yōu)惠政策的少數(shù)民族及其優(yōu)惠內(nèi)容等，在此基礎上協(xié)調(diào)平衡不同民族就業(yè)資源配比，照應同一民族受益人群范圍，這當中有大量工作需要民族地區(qū)具體實施。國家應當調(diào)動地方積極性，鼓勵民族地方根據(jù)本區(qū)域各民族就業(yè)狀況，制定完善并實施積極的就業(yè)促進制度，獎勵就業(yè)促進工作開展得力的地方。

（四）制度建設要致力于各民族平等就業(yè)。

實現(xiàn)各民族平等就業(yè)，強化的是各民族的同步發(fā)展，實施少數(shù)民族就業(yè)優(yōu)惠政策是手段而非目的。以民族優(yōu)惠制度矯正社會結構性歧視，也是世界上現(xiàn)代多民族國家保障難就業(yè)平等的主要法制經(jīng)驗。今后一個時期，還須加大力度提高少數(shù)民族就業(yè)能力和素質(zhì)，把握少數(shù)民族群眾的從業(yè)領域及發(fā)展趨勢，保護并鼓勵開發(fā)適合少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展和少數(shù)民族就業(yè)創(chuàng)業(yè)的崗位。制度設計既要環(huán)顧階段性的任務，也要堅持并追求各民族平等就業(yè)的原則和方向。

（五）處理好不同就業(yè)群體間的關系。

就業(yè)是敏感的社會性問題，要關注內(nèi)地勞動者在民族地區(qū)務工就業(yè)對當?shù)厣贁?shù)民族群眾就業(yè)擠壓可能產(chǎn)生的族群間矛盾，關注少數(shù)民族群眾和知識分子對就業(yè)及發(fā)展等方面存在的與內(nèi)地及當?shù)貪h族差距的不滿情緒，妥善解決民族地區(qū)少數(shù)民族青年就業(yè)問題，還要避免因少數(shù)民族在低收入行業(yè)就業(yè)可能產(chǎn)生的民族分層，進而造成經(jīng)濟和政治上的不利后果等。處理好這些關系，均離不開合理的、凝聚團結的制度安排，并不時檢視制度實施的實際效果。

結語：就業(yè)是世界性難題。民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，提高當?shù)厣贁?shù)民族就業(yè)水平更為不易。協(xié)調(diào)解決好民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和就業(yè)均衡關系問題，國家和民族地區(qū)社會系統(tǒng)需要有效互動、不斷調(diào)整構筑，通過頂層設計和局部推進挈領這一復雜過程，儲備和創(chuàng)新相關法律政策，提高依法促進少數(shù)民族就業(yè)工作的能力，為民族地區(qū)同步建成小康社會提供制度支持。其中，民族地區(qū)制度建設方面，一在促進平等就業(yè)的制度設計延伸上下功夫、求突破。明確地方階段工作和長遠目標，用足用好中央“政策存量”，研究促進就業(yè)共通性和差異性的措施做法，大膽創(chuàng)新探索符合勞動力市場需求的就業(yè)促進制度建設的路徑，抓住影響就業(yè)的突出矛盾和迫切需要解決的問題，細化執(zhí)行標準，減少伸縮性大及泛泛而談等無法操作的表述，追求產(chǎn)生實際社會效果的舉措，推動實現(xiàn)不分民族的平等就業(yè)，將國家政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為民族地區(qū)制度優(yōu)勢，為經(jīng)濟增長提供持續(xù)的推動力，提升自身造血能力，讓少數(shù)民族成為政策的受益者，構建和諧民族關系。二是堅持平等就業(yè)原則與階段性優(yōu)惠的結合。主動完善民族就業(yè)政策法規(guī)體系，發(fā)揮法律制度在促進民族地區(qū)就業(yè)中的作用，逐步減少行政調(diào)節(jié)，以擴大就業(yè)、市場就業(yè)、公平就業(yè)和統(tǒng)籌就業(yè)為主旨，結合本區(qū)域?qū)嶋H，發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，通過制定促進國家和地方之間的聯(lián)系互動的政策法律等，通過制定區(qū)別化的區(qū)域政策，嚴格禁止任何就業(yè)中的民族歧視的行為，固定近年來行之有效的就業(yè)政策、措施，將少數(shù)民族就業(yè)等優(yōu)惠政策重點用于扶持貧困地區(qū)就業(yè)困難人群，推進少數(shù)民族就業(yè)工作制度化、規(guī)范化、法制化。三是增加法律法規(guī)和規(guī)章制度的針對性和可操作性，明確各級人民政府、人力資源和社會保障行政部門在促進就業(yè)工作中的職責任務、保障措施及法律后果，建立就業(yè)工作定期匯報制度，建立制度實施的評估、考核和激勵機制，將就業(yè)工作列入各級政府重點督查內(nèi)容。

［責任編輯：簡 潔］

On the Construction of the Ethic Minorities Employment Promotion System in Ethic Areas

ZHANG Lixin, DAN Weijun, WANG Yafei, LI Jiana
(All China Federation of Trade Unions, Beiing 100865, China)

Since the founding, especially since the reform and opening up, each autonomous region and other ethnic minority areas fully implement the party's ethnic policy, insist on the regional ethnic autonomy, adopt various measures to promote the employment of minorities, constantly improve the employment service system, actively develop and implement appropriate national policies and regulations, and make the quantity and quality of minority employment obviously improved. Affected by many factors, the overall level of economic development in ethnic areas has a large gap with the developed areas, which influences the economic development of ethnic areas and the realization of minority employment. To enhance minority employment competition ability, can not do without the employment promotion system construction and path planning, which relates to the design of the labor employment system in multi-ethnic China, and is more inseparable from the effective transformation of national legislation, the innovation of employment promotion system and practice in ethic areas.

ethic area; ethic minority; employment promotion; system construction

F241.A

A

1673-2375（2017）01-0008-08

2016-11-12

本課題為國家民委2016年民族問題研究“促進少數(shù)民族就業(yè)制度建設”結題項目（項目編號2013—GM—031），由中華全國總工會勞動關系研究中心課題組承擔。該文是課題內(nèi)容的一部分，由課題組負責人張立新研究員和淡衛(wèi)軍、李嘉娜、王壓非副研究員共同完成。

張立新（1964—），女，山西忻州人，博士，中華全國總工會勞動關系研究中心研究員；淡衛(wèi)軍（1979—），男，陜西寶雞人，博士，副研究員，中華全國總工會國際部；王壓非（1976—），女，山西右玉人，博士，中華全國總工會勞動關系研究中心副研究員李嘉娜（1980—），女，湖北黃石人，博士，中華全國總工會勞動關系研究中心副研究員。