文◎韓平靜

刑事撤訴的效力思考

文◎韓平靜*

實(shí)踐中，因現(xiàn)行法律對(duì)刑事撤訴的效力沒有明確規(guī)定，從而出現(xiàn)撤訴后案件處理方式混亂，案件得不到及時(shí)處理或得不到處理，損害當(dāng)事人權(quán)益和國家利益的情況時(shí)有發(fā)生。為此，需要通過立法重新確立撤訴制度?？捎闪⒎ㄒ徊降轿幻魇疽?guī)定：法院準(zhǔn)許撤訴裁定生效時(shí)訴訟程序終結(jié)，被羈押的被告人應(yīng)立即釋放，其他強(qiáng)制措施及對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等措施應(yīng)立即解除，符合申請(qǐng)國家賠償條件的受害人可申請(qǐng)國家賠償。撤訴后無須再作出不起訴決定，從而充分實(shí)現(xiàn)、體現(xiàn)撤訴作為一種刑事過濾機(jī)制的公正、效率價(jià)值。

刑事撤訴 效力 終結(jié)訴訟

2016年7月20日，“兩高三部”《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》指出，完善撤回起訴制度，規(guī)范撤回起訴的條件和程序。今年2月，最高人民法院《關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見》對(duì)撤回起訴工作進(jìn)行了一些具體要求。今后工作中，撤訴工作可能會(huì)呈現(xiàn)出不同以往的樣態(tài)。我國刑事案件撤回起訴制度的規(guī)范沿革經(jīng)歷了從1979年《刑事訴訟法》的“有”到1996年、2012年《刑事訴訟法》的“無”，［1］雖然“兩高”自 1998 年以來分別通過司法解釋對(duì)撤回起訴進(jìn)行了規(guī)定，但因立法缺位等原因，撤訴工作暴露諸多問題。

一、案例及問題的提出

［基本案情］2005年1月27日，崔某因涉嫌強(qiáng)奸被刑拘，同年3月3日被逮捕。2005年12月13日，法院一審判決崔某犯強(qiáng)奸罪，判處死刑緩期二年執(zhí)行。崔某不服提起上訴，二審裁定將案件發(fā)回重審，法院重審后作出同樣判決，崔某再次上訴，二審法院再次將案件發(fā)回重審。第二次重審期間，檢察院于2009年5月27日撤回起訴，退回公安機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查，法院于次日準(zhǔn)許撤訴。公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查后于2010年12月1日移送檢察院審查起訴，未被接收。至2011年4月22日公安機(jī)關(guān)對(duì)崔某取保候?qū)?、釋放，崔某共被羈押2244天，撤訴后被羈押694天。經(jīng)崔某申請(qǐng)，2016年6月28日，法院賠償委員會(huì)決定支付崔某人身自由賠償金、精神損害撫慰金共計(jì)706837.56元。

筆者從“裁判文書網(wǎng)”收集的全國28個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）包含撤回起訴程序的142份賠償案件法律文書表明：（1）撤訴后案件始終掛著不處理的情況不乏存在。撤訴后處理情況明確的131件賠償案件中，由檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定82件，占62.60%；由公安機(jī)關(guān)作出撤銷案件決定19件，占13.38%；重新起訴8件，占6.11%；公安終止偵查1件；退回公安重新偵查1件；未作出處理20件，占15.27%。（2）撤訴后被羈押的受害人平均還需2個(gè)月時(shí)間才能被解除羈押措施或被釋放。撤訴與被羈押的受害人釋放時(shí)間可統(tǒng)計(jì)的103件賠償案件中，有49件賠償案件受害人因刑滿釋放或被變更為取保候?qū)?、監(jiān)視居住措施先于撤訴之日被解除羈押；54件賠償案件受害人在撤訴當(dāng)日或最長在撤訴694天后被解除羈押措施，平均為60.15天。（3）撤訴后符合國家賠償條件的受害人平均被錯(cuò)誤羈押841天，平均獲賠194367元。在可統(tǒng)計(jì)撤訴后確定由司法機(jī)關(guān)承擔(dān)刑事賠償責(zé)任的114件賠償案件中，受害人平均被錯(cuò)誤羈押841天，最長3734天；在可統(tǒng)計(jì)國家承擔(dān)賠償費(fèi)用的101件賠償案件中，國家支付賠償金共計(jì)19631162元，平均每人194367元，最高達(dá)899000元。

因刑事訴訟法未對(duì)撤訴進(jìn)行規(guī)定，最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》及相關(guān)指導(dǎo)意見對(duì)撤訴規(guī)定前后有變化，且與最高人民法院有關(guān)案件批復(fù)、指導(dǎo)性案例意見不相吻合，撤訴是否具有終結(jié)訴訟的效力，撤訴后是否需再作出不起訴決定、多長時(shí)間內(nèi)作出不起訴決定等問題在司法實(shí)踐中處于較為混亂狀態(tài)，導(dǎo)致撤訴后案件得不到及時(shí)處理、或得不到處理，撤訴后繼續(xù)羈押被告人情形大量存在，一方面侵害被告人權(quán)益，一方面無形中加大了應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任案件中的國家賠償費(fèi)用。

二、撤訴的效力之爭(zhēng)

關(guān)于撤訴的效力，學(xué)界有以下幾種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，撤回起訴與不起訴決定在終結(jié)訴訟進(jìn)程等方面與不起訴決定具有完全相同的訴訟效力。［2］“撤回起訴制度并非刑事訴訟專有，在民事訴訟和行政訴訟中同樣適用。撤回起訴就是一個(gè)訴訟的終結(jié)，檢察機(jī)關(guān)沒有必要再作出不起訴決定?！保?］第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“刑事公訴撤回起訴意味著訴訟程序的回轉(zhuǎn)，但并不代表訴訟終結(jié)”，［4］“其行為本身其實(shí)并不直接產(chǎn)生終止訴訟的效力?！保?］“檢察機(jī)關(guān)撤回公訴后就應(yīng)該對(duì)被告人作出不起訴的決定。”［6］第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，撤回起訴的法律后果是中止正在進(jìn)行的審判程序，但并非終止。［7］第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)撤回起訴既不屬訴訟終止，也不是訴訟中止，而是效力未定的訴訟行為?！保?］還有的認(rèn)為，撤回起訴之所以不具有終結(jié)性的法律效力在于撤回起訴制度的依據(jù)是“兩高”的司法解釋，并非來源于法律規(guī)定，無法源性，不具有對(duì)外的效力，可以視為一種內(nèi)部終結(jié)性的處理決定。［9］

司法實(shí)踐中，對(duì)撤訴效力也有不同認(rèn)識(shí)，有的認(rèn)為撤訴是案件中止，有的認(rèn)為撤訴表明案件從法院審理階段返回審查起訴階段。從最高人民檢察院司法解釋及相關(guān)規(guī)定來看，踐行的是撤訴不具有終結(jié)訴訟效力的觀點(diǎn)。1999年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》未明確撤訴后應(yīng)如何處理，僅規(guī)定“撤回起訴后，沒有新的事實(shí)或者新的證據(jù)不得再行起訴?！弊罡呷嗣駲z察院公訴廳2007年印發(fā)的 《關(guān)于公訴案件撤回起訴若干問題的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）規(guī)定，“對(duì)于撤回起訴的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在撤回起訴后七日內(nèi)作出不起訴決定，或者書面說明理由將案卷退回偵查機(jī)關(guān)（部門）處理，并提出重新偵查或者撤銷案件的建議。”2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，“對(duì)于撤回起訴的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在撤回起訴后30日以內(nèi)作出不起訴決定。需要重新偵查的，應(yīng)當(dāng)在作出不起訴決定后將案卷退回公安機(jī)關(guān)，建議公安機(jī)關(guān)重新偵查并書面說明理由。”后二者關(guān)于撤訴后的處理方式雖有不同，但均表明撤訴并不能終結(jié)訴訟程序，還需借助不起訴、撤銷案件等方式終結(jié)訴訟程序。最高人民法院相關(guān)批復(fù)、指導(dǎo)性案例采用的是撤訴具有終結(jié)訴訟效力的觀點(diǎn)。最高人民法院2006年4月3日 《關(guān)于在重審期間人民檢察院以事實(shí)證據(jù)發(fā)生變化為由撤回起訴，人民法院準(zhǔn)許撤訴的，準(zhǔn)許撤訴的裁定應(yīng)視為無罪確認(rèn)的批復(fù)》（法［2005］賠他字第6號(hào)）明確將準(zhǔn)許撤訴的裁定視為無罪確認(rèn)，也即撤訴具有終結(jié)刑事訴訟程序的效力。2011年12月1日，最高人民法院《關(guān)于熊仲祥申請(qǐng)國家賠償一案的答復(fù)函》（［2011］賠他字第10號(hào)）指出，“……樂山市中級(jí)人民法院準(zhǔn)許樂山市人民檢察院撤回起訴的裁定，可視為本案刑事訴訟程序已經(jīng)終結(jié)。本案可進(jìn)入國家賠償程序?！?012年12月14日，最高人民法院印發(fā)的國家賠償十大典型案例（法辦［2012］481號(hào)）中即有“熊仲祥申請(qǐng)四川省樂山市中級(jí)人民法院重審無罪國家賠償案”，闡明了如上答復(fù)意見。

2015年12月18日“兩高”共同公布并于2016年1月1日起施行的 《關(guān)于辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》第2條第1款第4、第5項(xiàng)規(guī)定：“人民檢察院撤回起訴超過30日未作出不起訴決定的及人民法院決定按撤訴處理后超過30日，人民檢察院未作出不起訴決定的屬于國家賠償法規(guī)定的終止追究刑事責(zé)任?！彼坪跏钦壑粤俗罡呷嗣駲z察院、最高人民法院兩種不同的觀點(diǎn)，附條件賦予了撤訴與撤銷案件、不起訴、判決無罪一樣的終止追究刑事責(zé)任的效力，這應(yīng)是基于撤訴效力不確定的原由，為解決司法實(shí)踐中大量存在的撤訴后案件“一掛了之”導(dǎo)致的受害人申請(qǐng)國家賠償不能的考量。當(dāng)然，其言下之意也即，撤訴本身不當(dāng)然具有終結(jié)訴訟、終止追究刑事責(zé)任的效力。這個(gè)司法解釋的出臺(tái)，使撤訴后未作出處理的案件受害人得以普遍成功申請(qǐng)國家賠償。

三、明確撤訴具有終結(jié)訴訟效力的建議

“檢察機(jī)關(guān)的撤回公訴權(quán)已為許多國家或地區(qū)的刑事訴訟法所確認(rèn)，成為國際上的立法通例?！保?0］筆者認(rèn)為，從程序法定原則出發(fā)，應(yīng)由刑事訴訟法重新確立撤訴制度。同時(shí)，從保障人權(quán)、訴訟效率、訴訟經(jīng)濟(jì)等考慮，宜由法律明示規(guī)定撤訴具有終結(jié)訴訟程序的效力，否則撤訴存在的訴訟價(jià)值無從體現(xiàn)，因?yàn)槌吩V的效用完全可以通過法院判決無罪、判決不負(fù)刑事責(zé)任、裁定終止審理等方式實(shí)現(xiàn)，如撤訴后還需作出不起訴決定才能終結(jié)訴訟，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定的程序可能不會(huì)簡于法院的審理程序，撤訴后再作出不起訴決定的時(shí)間可能不會(huì)短于不撤訴而由法院裁決的時(shí)間。如前所述，撤訴的效力爭(zhēng)議極大，而爭(zhēng)議雖莫衷一是，但無一反對(duì) “在我國撤回起訴是以起訴后不存在追究被告人刑事責(zé)任的情況為前提的，”［11］這與《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《指導(dǎo)意見》關(guān)于撤訴事由的兜底條款“其他不應(yīng)當(dāng)追究被告人刑事責(zé)任”是一致的。從制度設(shè)計(jì)而言，撤訴本與法院判決無罪、檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的效用一致：終止追究刑事責(zé)任。但與民事行政訴訟中撤訴當(dāng)然終結(jié)訴訟程序不同，刑事撤訴不具有當(dāng)然終結(jié)訴訟程序的效力。因民事行政訴訟活動(dòng)階段單一，只包括法院主導(dǎo)的審判階段，民事行政訴訟活動(dòng)始于起訴，終于案件判決或裁定駁回起訴或準(zhǔn)許撤訴，撤訴是案件終結(jié)的原由之一。而刑事訴訟活動(dòng)包括分屬于偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的偵查、提起公訴和審判等階段。刑事訴訟從立案?jìng)刹殚_始，起訴是中間環(huán)節(jié)，撤回起訴也并不能使案件回復(fù)到訴訟前、立案前階段，并不能就此終結(jié)刑事訴訟活動(dòng)。

如果立法不賦予撤訴具有終結(jié)訴訟的效力，會(huì)與被告人不服準(zhǔn)許撤訴裁定的上訴權(quán)發(fā)生沖突?；诹⒎ǜ爬ㄙx權(quán)，目前司法實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了被告人不服準(zhǔn)許撤訴裁定的上訴權(quán)。但如撤訴不具有終結(jié)訴訟的效力，撤訴后檢察機(jī)關(guān)還需作出不起訴決定，則一邊可能是法院準(zhǔn)許撤訴后甚至法院準(zhǔn)許撤訴前，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)被告人作出了不起訴決定，而另一邊可能是被告人不服準(zhǔn)許撤訴裁定上訴后，二審法院裁定撤銷準(zhǔn)許撤訴的裁定，發(fā)回重審，這將置被不起訴人于法院繼續(xù)審判的尷尬境地。

故此，筆者建議，在實(shí)現(xiàn)立法重新確立撤訴制度之時(shí)，可由立法一步到位明示規(guī)定：法院準(zhǔn)許撤訴裁定生效時(shí)訴訟程序終結(jié)，被羈押的被告人應(yīng)立即釋放，其他強(qiáng)制措施及對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等措施應(yīng)立即解除，符合申請(qǐng)國家賠償條件的受害人可申請(qǐng)國家賠償。撤訴后無須再作出不起訴決定，從而充分實(shí)現(xiàn)、體現(xiàn)撤訴作為一種刑事過濾機(jī)制的公正、效率價(jià)值。

注釋：

［1］1979 年《刑事訴訟法》第 108 條：“人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后，……對(duì)于不需要判刑的，可以要求人民檢察院撤回起訴。”1996年、2012年《刑事訴訟法》未對(duì)撤回起訴進(jìn)行規(guī)定。

［2］參見張建偉：《撤回起訴后再作不起訴決定之誤區(qū)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2011年10月17日。

［3］王春剛：《我國的撤回起訴制度》，載《司法》2015年第10輯。

［4］王唐飛、蔣義紅：《撤回起訴的程序制約與被害人權(quán)利救濟(jì)》，載《人民檢察》2010年第20期。

［5］魏虹：《賦權(quán)與規(guī)制：我國檢察機(jī)關(guān)撤回起訴制度之構(gòu)建》，載《法律科學(xué)》2011年第6期。

［6］顧永忠、劉瑩：《論撤回公訴的司法誤區(qū)與立法重構(gòu)》，載《法律科學(xué)》2007年第2期。

［7］同［5］。

［8］張兆松：《完善我國刑事公訴撤回制度的思考》，載《人民檢察》2007年第2期。

［9］參見顧靜薇：《論撤回起訴的規(guī)范化》，載《中國刑事法雜志》2010年第11期。

［10］王唐飛、蔣義紅：《刑事撤回公訴辨析》，載《中國刑事法雜志》2010年第7期。

［11］常艷：《試析公訴案件的撤回起訴》，載《人民檢察》1999年第4期。

*江西省上饒市人民檢察院檢察員［334000］