文 / 國家行政學(xué)院副教授 胡穎廉

習(xí)近平總書記指出，民以食為天，加強食品安全工作，關(guān)系我國13億多人的身體健康和生命安全，必須抓得緊而又緊?！丁笆濉眹沂称钒踩?guī)劃》（以下簡稱規(guī)劃）已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過并發(fā)布，這是“十三五”時期我國食品安全工作的綱領(lǐng)性文件，更是黨的十八屆五中全會確 定的食品安全戰(zhàn)略的開篇之作。

厘清基本形勢

“十二五”時期，我國食品安全形勢總體穩(wěn)定向好，人民群眾飲食安全得到切實保障。與此同時，存在的問題仍然不少。

“產(chǎn)”的落后。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多、小、散，全國1180萬家獲證食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)中，絕大部分為10人以下的小企業(yè)。由于誠信觀念和質(zhì)量安全意識普遍不強，主體責(zé)任尚未完全落實，食品安全的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)整體薄弱。

“管”的不足。統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制仍需完善，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還要進一步健全，監(jiān)管隊伍特別是專業(yè)技術(shù)人員短缺，打擊食品安全犯罪的專業(yè)力量嚴(yán)重不足，監(jiān)管手段和技術(shù)支撐等仍需加強。

“本”的制約。一些地方工業(yè)“三廢”違規(guī)排放導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染，農(nóng)業(yè)投入品使用不當(dāng)?shù)葐栴}依然存在。土壤和地下水污染同樣不容樂觀，風(fēng)險社會對食品安全產(chǎn)生源頭影響。

聚焦主要問題

李克強總理強調(diào)，食品安全規(guī)劃的“要害”是堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。復(fù)雜形勢決定了當(dāng)前我國處于多種食品安全問題并存的特殊階段，要求我們聚焦主要問題。

第一類是惡意違法違規(guī)行為?！笆濉逼陂g，全國查處食品安全違法案件約95.8萬件，偵破食品安全犯罪案件8萬余起。預(yù)計“十三五”時期食品安全違法犯罪易發(fā)態(tài)勢基本不變。規(guī)劃為此專門列舉了超范圍超限量使用食品添加劑、水產(chǎn)品違法添加孔雀石綠等禁用物質(zhì)等10類危害食品安全“潛規(guī)則”和相關(guān)違法行為，需引起高度重視。

第二類是工業(yè)化大生產(chǎn)帶來的風(fēng)險。農(nóng)藥獸藥殘留和添加劑濫用仍是當(dāng)前我國食品安全的最大風(fēng)險。同時在大工業(yè)生產(chǎn)模式下，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量控制體系缺陷也會帶來重大風(fēng)險隱患。

第三類是新型安全隱患。食品新原料、新工藝、新品種層出不窮，新事物的未知性給監(jiān)管工作帶來挑戰(zhàn)。同時，互聯(lián)網(wǎng)食品銷售、網(wǎng)絡(luò)訂餐等新業(yè)態(tài)迅猛發(fā)展也帶來新的風(fēng)險。

明確總體思路

從性質(zhì)上說，上述三類問題屬于市場秩序、公共安全和專業(yè)技術(shù)范疇，并且在現(xiàn)實中相互交融。因此規(guī)劃在指導(dǎo)思想和基本原則中堅持最嚴(yán)、科學(xué)、共治多管齊下，采取多元化的應(yīng)對策略，實現(xiàn)從監(jiān)管單打獨斗向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變。

一是嚴(yán)字當(dāng)頭，讓監(jiān)管始終“跑”在風(fēng)險前面。全面落實“四個最嚴(yán)”，堅持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、風(fēng)險嚴(yán)控。嚴(yán)格從農(nóng)田到餐桌全鏈條監(jiān)管，建立健全覆蓋全程的監(jiān)管制度、覆蓋所有食品類型的安全標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋各類生產(chǎn)經(jīng)營行為的良好操作規(guī)范。

二是科學(xué)監(jiān)管，將風(fēng)險管理和專業(yè)化貫穿始終。規(guī)劃全面推進食品安全監(jiān)管法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、信息化建設(shè)。堅持預(yù)防為主和風(fēng)險管理，樹立風(fēng)險防范意識，建立健全以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的科學(xué)監(jiān)管制度。強化風(fēng)險評估、監(jiān)測、預(yù)警和風(fēng)險交流，根據(jù)風(fēng)險隱患及時采取管控措施。

三是社會共治，發(fā)揮市場機制和社會監(jiān)督的作用。促進各地落實“四有兩責(zé)”。全面落實企業(yè)食品安全主體責(zé)任，嚴(yán)格落實有關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任。充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵和調(diào)動社會力量廣泛參與治理。

構(gòu)建治理體系

樹立公共安全觀，形成嚴(yán)密高效的食品安全工作體系。如今，在國家安全觀框架下，食品安全已是不特定多數(shù)人的公共安全。這就要求我們重視食品安全治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性和前瞻性，真正形成各級政府間、部門間合力。

中央要求各級黨委和政府把食品安全作為一項重大政治任務(wù)來抓。為落實中央部署，規(guī)劃在保障措施中強調(diào)合理保障經(jīng)費，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化綜合協(xié)調(diào)，嚴(yán)格考核評估。

監(jiān)管政策嵌入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。發(fā)達國家上百年食品安全治理經(jīng)驗表明，產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管不是對立關(guān)系，強大的產(chǎn)業(yè)和強大的監(jiān)管互為支撐。并不是政府一味幫企業(yè)辦事，促產(chǎn)量規(guī)模增長，就能成就強大的產(chǎn)業(yè)。政府應(yīng)通過政策手段優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)，夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，助推食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。所謂強大的監(jiān)管，不是把產(chǎn)業(yè)“管死”，而是以市場機制倒逼監(jiān)管效能提升，把產(chǎn)業(yè)進步作為監(jiān)管升級的源頭活水。

因此，規(guī)劃多處帶有市場嵌入型監(jiān)管模式特征，強調(diào)市場的決定性作用，將食品安全的社會價值與經(jīng)濟價值相統(tǒng)一。

政府激發(fā)社會活力，共治共享食品安全。食品安全具有最廣泛的命運共同體特征，其風(fēng)險多樣性決定了治理主體和治理手段的多元化。其中惡意違法行為主要靠刑事司法打擊，現(xiàn)代化風(fēng)險必須用專業(yè)監(jiān)管應(yīng)對，消除行業(yè)“潛規(guī)則”的最佳途徑是內(nèi)部舉報，健康消費行為需要宣傳引導(dǎo)。規(guī)劃專門將社會共治格局單列一章，提倡各方協(xié)同推進食品安全治理現(xiàn)代化。

好的規(guī)劃在于編制，更在于落實。只有不忘初心，筑牢食品安全堅固防線，才能有效保障人民群眾健康福祉。