行政執(zhí)法檢察建議的缺陷與完善*

杜承秀

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524008)

行政執(zhí)法檢察建議的缺陷與完善*

杜承秀

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524008)

行政執(zhí)法檢察建議在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、助推社會(huì)管理創(chuàng)新等方面發(fā)揮出了積極功效。但源于法治化程度不足而引致的正當(dāng)性缺失與權(quán)威性貶損等原因，該機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)作中暴露出種種缺陷。經(jīng)由“法律”規(guī)范充足行政執(zhí)法檢察建議運(yùn)行的正當(dāng)性、規(guī)范其制發(fā)程序、提升其強(qiáng)制力、理性構(gòu)建救濟(jì)渠道，是克服缺陷、更好激發(fā)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督功效的應(yīng)然訴求。

行政執(zhí)法檢察建議 檢察建議 正當(dāng)性

近年來，各地檢察機(jī)關(guān)普遍采用“行政執(zhí)法檢察建議”對(duì)行政執(zhí)法中的違法行政行為、不當(dāng)行政行為、行政不作為等進(jìn)行司法監(jiān)督。最高人民檢察院民事行政檢察廳統(tǒng)計(jì)顯示，全國民行檢察系統(tǒng)2012年共提出行政執(zhí)法檢察建議2713件，2013年共計(jì)23531件，2014年共計(jì)為26436件，①行政執(zhí)法檢察建議案件數(shù)量逐年上升，呈明顯增長態(tài)勢(shì)。實(shí)踐運(yùn)作中，行政執(zhí)法檢察建議的社會(huì)效果也比較明顯。②理論上說，具有柔性、靈活特質(zhì)“行政執(zhí)法檢察建議”在檢察監(jiān)督實(shí)踐中的具體適用，能夠較大程度實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)間的良性互動(dòng)。從微觀方面論，既可以更好地督促行政機(jī)關(guān)依法行政，也可以更妥貼地使得檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)起專司法律監(jiān)督的職責(zé)；從宏觀方面論，行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的出現(xiàn)更進(jìn)一步健全了我國的行政法治監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)國家權(quán)力格局的合理調(diào)整大有裨益，有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；從實(shí)踐上說，行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行所彰顯出來的積極社會(huì)功效有力說明了其存在的客觀價(jià)值和現(xiàn)實(shí)必要性。當(dāng)然，為了更充分地激發(fā)該機(jī)制對(duì)行政執(zhí)法工作的監(jiān)督以及對(duì)行政法治的助推作用，我們也必須正視其在實(shí)踐運(yùn)行中所暴露出的種種缺陷，探究缺陷產(chǎn)生的原因，找到克服缺陷的對(duì)策，從制度建構(gòu)上對(duì)該機(jī)制予以完善。

一、行政執(zhí)法檢察建議的缺陷

雖然行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督機(jī)制在我國法治實(shí)踐中的踐行已近十年，其對(duì)我國行政法治的督促作用也得到肯定，但是該監(jiān)督機(jī)制還存在著許多亟待完善之處，經(jīng)過實(shí)際調(diào)研和梳理相關(guān)研究成果，筆者將行政執(zhí)法檢察建議的缺陷歸總為以下幾點(diǎn)：

(一)適用情形不一致

在何種情形下適用行政執(zhí)法檢察建議以督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，目前看來各地檢察機(jī)關(guān)的做法極不一致：有的檢察院，比如河南淮濱縣人民檢察院結(jié)合抗訴業(yè)務(wù)，根據(jù)當(dāng)事人提出的申訴向有關(guān)行政執(zhí)法主體發(fā)出行政執(zhí)法檢察建議；[1]有的檢察院，比如山東招遠(yuǎn)市人民檢察院從聚焦農(nóng)民工工資發(fā)放、藥品安全、蔬菜果業(yè)違禁用藥問題、學(xué)校食品衛(wèi)生等公眾利益相關(guān)問題、社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)事件入手，積極運(yùn)用行政執(zhí)法檢察建議，監(jiān)督有關(guān)行政執(zhí)法部門以促使其及時(shí)依法履行行政職責(zé)；[2]有的檢察院，比如河南宜陽縣人民檢察院針對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)違法行政而損害明確且具體的行政相對(duì)人，或者損害了公共利益或者弱勢(shì)群體的利益但受損后果較輕或可以彌補(bǔ)損害的行政執(zhí)法行為，積極運(yùn)用行政執(zhí)法檢察建議方式，監(jiān)督行政執(zhí)法主體糾正違法行政行為，停止侵權(quán)，消除侵害；[3]有的檢察院，比如上海市人民檢察院在調(diào)查職務(wù)犯罪和其他刑事案件中對(duì)涉及的安全漏洞、管理不規(guī)范現(xiàn)象等適用行政執(zhí)法檢察建議，亦即結(jié)合刑事偵查權(quán)的行使進(jìn)行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。[4]適用情形是行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的啟動(dòng)器，適用情形明確既是行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制可操作性的基本要求，更是其具有必要權(quán)威性、嚴(yán)肅性的起碼要求。如果適用情形各地自行其是，因人而異，隨意啟用或者不啟用，行政執(zhí)法檢察建議就不可能成為一個(gè)系統(tǒng)完整的機(jī)制。

(二)制發(fā)不規(guī)范

名稱統(tǒng)一、內(nèi)容固定、格式程式化等是公文類文書的一般要求。行政執(zhí)法檢察建議不僅是公文類文書，而且是具有法律權(quán)威和拘束力的一類特定公文類法律文書，更應(yīng)該對(duì)制發(fā)有明確的規(guī)范性要求，只有這樣，才可以引導(dǎo)該類法律文書的制發(fā)，體現(xiàn)該類法律文書的尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)該類文書制發(fā)的目的和效果。但遺憾的是行政執(zhí)法檢察建議的制發(fā)目前確實(shí)乏缺規(guī)范性方面的統(tǒng)一要求。目前行政執(zhí)法檢察建議制發(fā)不規(guī)范主要有四點(diǎn)突出表現(xiàn)：一是制發(fā)主體不統(tǒng)一。既有以人民檢察院名義發(fā)出的，也有以人民檢察院內(nèi)設(shè)部門名義發(fā)出的；二是監(jiān)督的對(duì)象不統(tǒng)一。絕大多數(shù)檢察院將行政執(zhí)法檢察建議發(fā)給被監(jiān)督的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，現(xiàn)實(shí)中也存在將行政執(zhí)法檢察建議發(fā)向行政機(jī)關(guān)相應(yīng)職能部門的情形；三是文書格式不規(guī)范。文書格式的不規(guī)范表現(xiàn)多樣，比如，在文書類型上，多數(shù)檢察院以“檢察建議書”的形式對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢察監(jiān)督，也有檢察院以“檢察意見書”、“糾正通知書”等名稱制發(fā)。在文書編號(hào)上，有“檢建”、“民行建”、“民行督”、“民行監(jiān)”、“行建”、“民建”等諸多文號(hào)；四是文書內(nèi)容不固定、不明確。各地檢察機(jī)關(guān)往往根據(jù)自身的理解和需要來設(shè)定行政執(zhí)法檢察建議文書的內(nèi)容，有的檢察院在該文書中要求寫明建議的緣由以及法律依據(jù)，有的檢察院還要求寫明要求改進(jìn)或者采取的執(zhí)法措施和完善對(duì)策，還有的檢察院要求在文書上寫清楚行政機(jī)關(guān)整改、回復(fù)的期限等等。

(三)檢察建議的質(zhì)量不高

高質(zhì)量的行政執(zhí)法檢察建議對(duì)監(jiān)督問題的定位準(zhǔn)確，監(jiān)督的事由具有充分的法律依據(jù)和確鑿的事實(shí)根據(jù)，所建議的改進(jìn)措施具有十足可行性。因此，高質(zhì)量的行政執(zhí)法檢察建議極易得到被監(jiān)督者的認(rèn)同從而得到實(shí)現(xiàn)。相反，質(zhì)量不高的行政執(zhí)法檢察建議，源于其建議自身的諸多不理性、不科學(xué)、有失公允甚至是有違現(xiàn)行法律的明文規(guī)定，因此而得不到被監(jiān)督機(jī)關(guān)的回復(fù)，甚至可能得到被監(jiān)督機(jī)關(guān)的消極抵制乃至激烈反對(duì)。總之，行政執(zhí)法檢察建議質(zhì)量高低直接決定了該監(jiān)督機(jī)制生命活力的大小。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分行政執(zhí)法檢察建議存在著對(duì)監(jiān)督問題定位不準(zhǔn)、建議內(nèi)容空泛、對(duì)策措施缺乏針對(duì)性、甚至還存在著對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)己失權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行無效監(jiān)督等種種不盡人意情形，個(gè)別檢察機(jī)關(guān)還出現(xiàn)過反貪、預(yù)防、民行等多個(gè)部門對(duì)同一行政執(zhí)法事項(xiàng)重復(fù)發(fā)出多份行政執(zhí)法檢察建議而各部門的建議卻互不一致甚至相抵觸沖突情形，這無疑將致使被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)無所適從。有關(guān)檢察建議權(quán)的法律依據(jù)，在行政執(zhí)法檢察建議中的援引也十分不統(tǒng)一，有的只將《人民檢察院組織法》第4條列入，有的將《憲法》第12條和《人民檢察院組織法》第4條均于列入，即使同一法條，所側(cè)重的款項(xiàng)也有不同。所有這些都表明了行政執(zhí)法檢察建議的論證不夠嚴(yán)謹(jǐn)、分析不夠深入、對(duì)策不夠合理、形式不夠規(guī)范，這必將很大程度地影響檢察建議的整體質(zhì)量，阻礙行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)檢察建議的認(rèn)同和實(shí)施。

(四)欠缺救濟(jì)渠道

行政執(zhí)法檢察建議是人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督，是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的一種監(jiān)督制約機(jī)制，在該機(jī)制架構(gòu)下，檢察院是監(jiān)督主體，行政機(jī)關(guān)是被監(jiān)督主體，比較而言，作為監(jiān)督主體檢察院的檢察監(jiān)督權(quán)具有主動(dòng)性和強(qiáng)制力，但毫無疑問，作為被監(jiān)督主體的行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該擁有表達(dá)異議的權(quán)利，這是自然正義原則的基本訴求，“有權(quán)利必有救濟(jì)是權(quán)利的核心要素”，[5]P75所以，在制度設(shè)置上應(yīng)為被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)設(shè)定對(duì)行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督不服的救濟(jì)渠道，明確規(guī)定，如果被監(jiān)督者不服該監(jiān)督可以在多長時(shí)限內(nèi)向何機(jī)關(guān)以什么形式進(jìn)行救濟(jì)。構(gòu)建行政執(zhí)法檢察建議的救濟(jì)渠道，除了是自然正義原則的基本要求之外，還基于兩方面因素的考量：其一，行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督權(quán)是一種公權(quán)力，也存在著濫用、恣意的可能性，也必須將其置于監(jiān)督制度的籠子里，使其不得游離于監(jiān)督制度之外，超然于監(jiān)督制度之上；其二，行政執(zhí)法檢察建議是一種法律行為，基于種種原因，難免有監(jiān)督不準(zhǔn)確、監(jiān)督失誤甚至監(jiān)督錯(cuò)誤等不盡人意情形出現(xiàn)的可能，救濟(jì)渠道的立法設(shè)計(jì)可以較大程度地矯正監(jiān)督的失誤和錯(cuò)誤。

(五)強(qiáng)制力不足

行政執(zhí)法檢察建議的強(qiáng)制力不足最具體的表現(xiàn)是，被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法檢察建議置之不理或者敷衍了事，制發(fā)建議的人民檢察院卻沒有強(qiáng)制性的法律手段和措施保障行政執(zhí)法檢察建議的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員對(duì)行政執(zhí)法檢察建議不理解，或推諉遲延，或敷衍回復(fù)，或選擇性采納，③以達(dá)到規(guī)避行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的目的。例如，某省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在2012年共發(fā)出325份行政執(zhí)法檢察建議，其中有40份建議未收到回復(fù)，比例達(dá)12.3%;④而且在得到回復(fù)的建議中，部分理由過于簡單，如有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的回函中僅載明“己立案查處”、“己落實(shí)整改”等，而未對(duì)具體的查處、整改情況作詳細(xì)說明，有敷衍塞責(zé)之嫌。經(jīng)分類統(tǒng)計(jì)，在收到回復(fù)的285份中有52份回復(fù)屬此類情況，占全部回復(fù)的16%，產(chǎn)生該現(xiàn)象的根本原因在于目前檢察機(jī)關(guān)尚無有力的措施敦促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按照行政執(zhí)法檢察建議的建議去行為，以切實(shí)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法檢察建議文書的內(nèi)容，達(dá)致該監(jiān)督機(jī)制設(shè)置的目的。行政執(zhí)法檢察建議的強(qiáng)制力不足，也使得該類法律文書的權(quán)威性遭致貶損。

二、行政執(zhí)法檢察建議存在缺陷的原因

只有全面、客觀地分析行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制存在缺陷的原因，才能對(duì)癥下藥，因應(yīng)治理，從而完善該機(jī)制。文上所述行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制實(shí)踐運(yùn)作中出現(xiàn)的種種困境無不是因?yàn)榉ㄖ位潭鹊拖略斐傻摹Ｔ从诂F(xiàn)行法律、法規(guī)中根本沒有行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的立法設(shè)計(jì)，最高檢察院規(guī)范性文件雖然有行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的規(guī)定，但一方面該機(jī)制的設(shè)置過于簡單、粗陋，比如，沒有救濟(jì)渠道的安排，沒有與人大監(jiān)督機(jī)制銜接關(guān)系的規(guī)定等等，致使其操作性不強(qiáng)；另一方面該機(jī)制的設(shè)置有失科學(xué)理性，比如，沒有救濟(jì)渠道的設(shè)置，使得權(quán)力運(yùn)行的失誤無法及時(shí)、有效得到校正。行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制法治化程度低下，致使各地檢察機(jī)關(guān)只能在實(shí)踐中摸索該種新監(jiān)督機(jī)制的具體適用及操作規(guī)程，這就難免會(huì)出現(xiàn)適用情形五花八門、制發(fā)樣式自行其是以及監(jiān)督質(zhì)量不高等種種不盡人意情形；嚴(yán)格意義上看，是行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制是依靠最高檢察院規(guī)范性文件得以明確設(shè)定的一種檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督新機(jī)制，但檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法檢察建議權(quán)的來源并沒有國家權(quán)力機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的授權(quán)，亦即并沒有法律的明文授權(quán)，一定程度上說這一權(quán)力的來源就有失正當(dāng)性，致使行政執(zhí)法檢察建議權(quán)實(shí)踐運(yùn)行中底氣不足、力量不高，也因此就更無從論權(quán)威性，該機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)行中也就難逃強(qiáng)制力不足的宿命。行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制法治化程度低下主要有兩方面體現(xiàn)：

(一)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制法依據(jù)的層級(jí)較低

法的效力有層級(jí)的區(qū)別，依據(jù)效力高低依次為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，效力等級(jí)越高，法的權(quán)威性越大。從理論上說，法治社會(huì)任何一項(xiàng)法律機(jī)制的存在和運(yùn)行應(yīng)該有明確的、直接的法依據(jù)，毫無疑問，作為行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度應(yīng)然組成要素的行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制是一項(xiàng)法律機(jī)制，也必須有法的依據(jù)，目前我國相關(guān)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的法依據(jù)是最高人民法院的司法解釋，該司法解釋相當(dāng)于規(guī)章，因此，行政執(zhí)法檢察建議的法依據(jù)層級(jí)低，權(quán)威性不夠。甚至嚴(yán)格角度看，我國現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的大多數(shù)行政執(zhí)法檢察建議尚沒有任何“法”層面的依據(jù)，游離于嚴(yán)格意義的“法”規(guī)制和引導(dǎo)之外，這顯然是對(duì)法治權(quán)威的破壞。有學(xué)者認(rèn)為：“《憲法》第一百二十九條規(guī)定的中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，《人民檢察院組織法》第四條規(guī)定的人民檢察院通過行使檢察權(quán)維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)各種秩序，保護(hù)公有和私有合法財(cái)產(chǎn)及公民權(quán)利自由，為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政權(quán)運(yùn)行的行為實(shí)施檢察監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)為了更好地履行法律監(jiān)督職能，根據(jù)法律對(duì)檢察職權(quán)的定位，創(chuàng)立了檢察建議的工作形式。在國家權(quán)力的分工中，行政權(quán)的運(yùn)行與各種社會(huì)秩序的維護(hù)及財(cái)產(chǎn)權(quán)和公民自由和權(quán)利的保護(hù)關(guān)系最為直接，如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政執(zhí)法行為無法監(jiān)督，就不可能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的上述功能，所以，憲法第一百二十九條和人民檢察院組織法第四條屬于檢察機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法檢察建議的原則性立法規(guī)定。《檢察官法》第三十三條關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)檢察官提出檢察建議的規(guī)定，更是以法律的形式明確肯定了檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種方式?！盵6]但是，從法律文本視角，我們可以推知的顯然結(jié)論是上述法律文本均沒能為行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制提供任何明確、直接的法律依據(jù)。

實(shí)際上，行政執(zhí)法檢察建議的明確法依據(jù)是最高人民檢察院的司法解釋。1983年，最高人民檢察院規(guī)定了檢察建議書的基本格式，這時(shí)的檢察建議主要是指人民檢察院向人民法院制發(fā)的檢察建議。1992年10月30日，最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)貪污賄賂犯罪預(yù)防工作的通知》，明確提出各地檢察機(jī)關(guān)要“結(jié)合辦案，提出有針對(duì)性的檢察建議，幫助發(fā)案單位總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堵塞漏洞，改善管理，加強(qiáng)防范，特別要采取措施推動(dòng)在執(zhí)法部門和直接掌握人、財(cái)、物的崗位，建立有效的防范貪污賄賂等犯罪的約束機(jī)制，”[7]很顯然，這時(shí)的檢察建議主要是結(jié)合刑事偵查辦案的實(shí)踐對(duì)發(fā)案單位制發(fā)的一種監(jiān)督建議，其監(jiān)督的對(duì)象是特定的。為更好地發(fā)揮檢察建議的作用，解決實(shí)踐中發(fā)生的問題， 2009年11月，最高人民檢察院印發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，該規(guī)范性文件第六條明確規(guī)定了行政執(zhí)法檢察建議的被監(jiān)督主體，為人民檢察院所辦理案件的發(fā)案單位或者是發(fā)案單位的上級(jí)單位或者是發(fā)案單位的有關(guān)主管機(jī)關(guān)，⑤雖然擴(kuò)大了被監(jiān)督主體的范圍，但仍然是十分局限的，主要還是發(fā)案單位。2010年10月，最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條規(guī)定了人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議的四種情形，第48條規(guī)定了人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議的三種情形，雖然該規(guī)范性文件擴(kuò)大了行政執(zhí)法檢察建議被監(jiān)督主體的范圍，拓展為所有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，但是，顯而易見的是，此時(shí)的行政執(zhí)法檢察建議一定必須借助民行抗訴權(quán)的行使，換句話說，只有在民事行政抗訴案件的辦案過程中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)存有法定的情形時(shí)才可以啟動(dòng)行政執(zhí)法檢察建議，其適用有著特定的限制，范圍較為狹窄。目前行政執(zhí)法檢察建議運(yùn)作的實(shí)踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了這一范圍的局限，拓展到對(duì)人民檢察院法律監(jiān)督職能行使的所有領(lǐng)域以及所牽及的所有行政執(zhí)法主體，甚至涵蓋了法律、法規(guī)、規(guī)章授予行使公共管理職能的社會(huì)組織。所以，目前實(shí)踐出現(xiàn)的行政執(zhí)法檢察建議有不少在最高人民檢察院司法解釋中也無法覓到明確、直接的法依據(jù)。

正如奧地利法學(xué)家埃利希在其成名著作《法社會(huì)學(xué)原理》中所謂：“法發(fā)展的重心不在立法、不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會(huì)本身”，[8]P172在創(chuàng)新社會(huì)管理、延伸監(jiān)督職能，積極為社會(huì)和諧和科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的潮流下，我國各地各級(jí)檢察院能動(dòng)開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，積極、經(jīng)常運(yùn)用行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，為指導(dǎo)行政執(zhí)法檢察建議的制發(fā)和運(yùn)行，不少地方認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定行政執(zhí)法檢察建議工作規(guī)則。2005年8月，河南省項(xiàng)城市檢察院起草的《檢察建議工作管理辦法》獲項(xiàng)城市人大常委會(huì)的審議通過并正式頒布實(shí)施，這是河南省第一部由地方人大常委會(huì)通過的規(guī)范檢察建議工作的文件。2010年2月，河北省檢察院結(jié)合檢察監(jiān)督工作實(shí)際，制定了《河北省人民檢察院檢察建議工作實(shí)施細(xì)則(試行)》。2011年河南省人民檢察院制定的《關(guān)于為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)服務(wù)的若干意見》專門規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)與人民檢察院共同建立行政執(zhí)法案件信息共享平臺(tái)，保障人民檢察院及時(shí)掌握在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的線索，加強(qiáng)對(duì)重大工程建設(shè)和項(xiàng)目資金使用的檢察監(jiān)督，深入開展法律監(jiān)督進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)?；顒?dòng)。2012年，重慶市云陽縣人民檢察院通過了《云陽縣檢察院行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實(shí)施意見(試行)》，等等。當(dāng)然，我們不可否認(rèn)，地方規(guī)范性文件對(duì)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制運(yùn)行的指導(dǎo)意義，但是也必須正視地方規(guī)范性文件效力不高，權(quán)威性不夠的現(xiàn)實(shí)。目前看來行政執(zhí)法檢察建議尚缺乏明確直接的法律依據(jù)，一定程度上說，最高人民檢察院司法解釋也沒能夠?yàn)楝F(xiàn)實(shí)運(yùn)行的行政執(zhí)法檢察建議提供規(guī)章依據(jù)和規(guī)則支持，行政執(zhí)法檢察建議最直接、明確的依據(jù)來自于各地自行制定的規(guī)范性文件，且不問這些地方規(guī)范性文件存在的諸多問題，但就這些規(guī)范文件的性質(zhì)而論，它們均不算是“法”的范疇和外延之列，⑥所以，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的不少行政執(zhí)法檢察建議游離于法的規(guī)制與引導(dǎo)之外，在法治發(fā)展的當(dāng)今時(shí)代，依仗法制化程度如此低的工作規(guī)程運(yùn)行如此重大的行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制即是不可思議的，也是有悖法治要義和精神的。另外，由人民檢察院自行制定規(guī)范性文件，明確、直接賦予檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督制約的廣度與深度，這是明顯背離正當(dāng)程序原則要求的。

總之，當(dāng)下的行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制不僅其權(quán)威性明顯不夠，而且還面臨著正當(dāng)性的質(zhì)疑，因此，行政執(zhí)法檢察建議在實(shí)踐運(yùn)行中遭致種種障礙一定是在所難免的。

(二)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制法治化內(nèi)容疏漏

法治化內(nèi)容疏漏主要是指立法在設(shè)計(jì)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制時(shí)欠缺了一些應(yīng)該具備的制度要素。一般論，作為一個(gè)完整的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該具備一些最基本的、必不可少的要素，這些基本要素最起碼應(yīng)該包括制發(fā)主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督客體、監(jiān)督原則、監(jiān)督機(jī)制啟動(dòng)的法定情形以及該監(jiān)督機(jī)制運(yùn)作的具體程序以及被監(jiān)督主體的救濟(jì)權(quán)利、救濟(jì)渠道和時(shí)限等方面的立法規(guī)定。缺少了其中任何一個(gè)基本要素，監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行就不會(huì)是科學(xué)理性的，監(jiān)督機(jī)制設(shè)置的目的就很難實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督的社會(huì)效果也必將大打折扣。行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制不僅關(guān)乎司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約和配合關(guān)系，而且攸關(guān)作為國家公權(quán)力的檢察權(quán)對(duì)普通的公民、法人和其他組織私權(quán)利的捍衛(wèi)、保障和發(fā)展關(guān)系，正是緣于行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制所牽及的社會(huì)關(guān)系如此重大，更應(yīng)該通過權(quán)威性的立法設(shè)置該機(jī)制，而且在立法設(shè)置該機(jī)制時(shí)應(yīng)該精細(xì)、認(rèn)真、嚴(yán)肅，絲毫不得疏漏、粗糙、馬虎。前文所述，我國目前相關(guān)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制規(guī)定的法文件層級(jí)低，大多數(shù)為地方性規(guī)范性文件，而地方性規(guī)范性文件緣于文件制定者的法治素養(yǎng)以及地方立法技術(shù)和資源、條件等方面的限制，一定存在著不少疏漏、粗糙乃至有失科學(xué)性、理性等情形，筆者在此不做具體描繪。目前論，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》是關(guān)乎行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的最直接、最高級(jí)別的規(guī)范性文件，也是該機(jī)制存在和運(yùn)行的法律依據(jù)，而該規(guī)范性文件僅僅11條，主要對(duì)檢察建議的內(nèi)容和形式、檢察建議提出的情形以及檢察建議的回訪等作出了規(guī)定，很明顯，作為檢察建議機(jī)制的運(yùn)作程序，比如誰有權(quán)提出檢察建議、檢察建議提出以后需要不需要審批、要不要抄送上級(jí)機(jī)關(guān)、需要不需要備案等等均沒能規(guī)定，而運(yùn)作程序的規(guī)定恰恰是法律機(jī)制可操作性和活力的最好體現(xiàn)；另外，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》也是由最高檢察院頒行的關(guān)于行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的規(guī)范性文件，該文件在第八章對(duì)檢察建議監(jiān)督機(jī)制作出了規(guī)定，但僅僅有兩條內(nèi)容，實(shí)際上，牽涉到行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的僅僅是第四十八條這一條，該條是對(duì)行政執(zhí)法檢察建議提出情形的規(guī)定，很明顯該規(guī)范性文件在相關(guān)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制設(shè)置上是更疏漏、粗糙的。

三、行政執(zhí)法檢察建議的完善

行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制經(jīng)過多年的探索己取得不斐成績，在監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)方面發(fā)揮著日益重要的作用，但是，因于其機(jī)制設(shè)置的先天不足，造成其實(shí)踐運(yùn)行中存在著適用情形不一致、制發(fā)不規(guī)范、強(qiáng)制力不足等種種缺陷，這無疑阻礙了行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制整體監(jiān)督功效的充分發(fā)揮。為克服其缺陷，在梳理總結(jié)該機(jī)制實(shí)踐運(yùn)行累積經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下方面對(duì)其予以完善：

(一)充足行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制運(yùn)行的正當(dāng)性

正如有學(xué)者所言：“近現(xiàn)代法治強(qiáng)調(diào)以法律限權(quán)，而以法律限權(quán)，首先要強(qiáng)調(diào)一切國家權(quán)力最終皆以憲法和法律為依據(jù)”，[9]作為檢察監(jiān)督權(quán)組成部分的行政執(zhí)法檢察建議權(quán)，顯然是國家權(quán)力，所以也必須來自于憲法或者法律的授予，但令人遺憾的是，在我國行政執(zhí)法檢察建議權(quán)目前尚無法律層面的明確依據(jù)。另外，行政執(zhí)法檢察建議是一種司法權(quán)，雖說，“現(xiàn)代司法權(quán)除依然具有糾紛解決功能之外，對(duì)于行政權(quán)則是進(jìn)行有效制衡的一種手段”，[10]但毫無疑問，作為監(jiān)督制衡它公權(quán)力的一種公權(quán)力，為了讓其運(yùn)行順暢，必須充足其權(quán)力的正當(dāng)性和權(quán)威性，否則，實(shí)踐運(yùn)行中很容易遭致被監(jiān)督公權(quán)力的消極對(duì)待乃至公然抵觸。在法治社會(huì)背景下，充足權(quán)力來源正當(dāng)性和權(quán)威性最直接、最有效的方法就是經(jīng)由“法律”賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)具有執(zhí)法檢察建議的權(quán)力。目前我國尚乏缺直接針對(duì)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的規(guī)范性文件。關(guān)乎該機(jī)制規(guī)定的文件，要么是最高檢察院的有關(guān)司法解釋，要么是地方檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件?？傮w說，目前作為行政執(zhí)法檢察建議依據(jù)的規(guī)范性文件層級(jí)不高，遠(yuǎn)沒達(dá)到“法律”層級(jí)，更為重要的是，由檢察機(jī)關(guān)自己制定規(guī)范性文件授予自己有權(quán)通過行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，也違背現(xiàn)代法治正當(dāng)程序的基本理念，因此，行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制實(shí)踐運(yùn)行步履維艱、障礙重重就不難理解了。源于行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制牽涉的社會(huì)關(guān)系重大，再加上權(quán)力法定法治原則的基本要求，筆者建議，由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過法律形式建構(gòu)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制，明確賦予檢察機(jī)關(guān)有權(quán)適用行政執(zhí)法檢察建議形式對(duì)行政執(zhí)法中的違法行政、不當(dāng)行政行為或者行政不作為施以檢察監(jiān)督。有了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的明確賦權(quán)，同時(shí)在法律文件中科學(xué)設(shè)計(jì)該機(jī)制的適用情形、運(yùn)作程序等具體問題，行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的運(yùn)行就具有了正當(dāng)性，也就因此具有了權(quán)威性和尊嚴(yán)。

(二) 規(guī)范行政執(zhí)法檢察建議的制發(fā)

制發(fā)的規(guī)范化既是行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制法治化水準(zhǔn)提升的基本標(biāo)志和必要舉措，又是該機(jī)制更大程度發(fā)揮監(jiān)督社會(huì)效果的重要因素和主要理據(jù)。針對(duì)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)行中所存在的制發(fā)不規(guī)范問題，筆者建議：

1.明確檢察建議的制發(fā)主體和監(jiān)督對(duì)象。“行政執(zhí)法檢察建議”是正式法律文書，也是檢察權(quán)行使的外在表現(xiàn)與具體載體之一，這就決定了其制發(fā)主體只能是具有獨(dú)立法人資格的各級(jí)人民檢察院，檢察院的任何內(nèi)設(shè)部門都無權(quán)對(duì)外制發(fā)“行政執(zhí)法檢察建議”。同理，行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督的對(duì)象也必須是擁有獨(dú)立行政執(zhí)法權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授予行使某特定行政職權(quán)的其他組織，而不能是該組織的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在行文級(jí)別上，檢察機(jī)關(guān)通常只能對(duì)與其同級(jí)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施檢察建議監(jiān)督，若要向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出行政執(zhí)法檢察建議時(shí)，應(yīng)當(dāng)呈報(bào)與擬監(jiān)督行政機(jī)關(guān)同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)，由該檢察機(jī)關(guān)決定；若要向下級(jí)行政機(jī)關(guān)提出行政執(zhí)法檢察建議時(shí)，基于檢察系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，該檢察機(jī)關(guān)有權(quán)指令與被監(jiān)管行政機(jī)關(guān)同級(jí)別的下級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出行政執(zhí)法檢察建議。

2.優(yōu)化檢察建議的格式和內(nèi)容。實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)所作出的行政執(zhí)法檢察建議的格式、內(nèi)容林林總總，不一而足，這顯然背離了法律文書應(yīng)該具有的嚴(yán)謹(jǐn)性。為此，統(tǒng)一行政執(zhí)法檢察建議書的格式，精練該法律文書的內(nèi)容是十分必要的?！案鶕?jù)最高人民檢察院《人民檢察院法律文書格式(樣本)》的規(guī)定，可以將行政執(zhí)法檢察建議格式作如下設(shè)計(jì)：一是首部，包括制發(fā)單位、文書名稱和文書編號(hào)；二是正文，包括發(fā)往單位、案件來源或提出建議的原因以及事實(shí)和證據(jù)、提起行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的具體內(nèi)容、要求的事項(xiàng)等等：三是尾部，包括制發(fā)時(shí)間和簽章”。[11]P352除格式需要規(guī)范外，行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容至關(guān)重要，行政執(zhí)法檢察建議質(zhì)量的高低以及監(jiān)督目的能否實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于建議的內(nèi)容。“問題準(zhǔn)確、原因明晰、對(duì)策有力、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)是優(yōu)質(zhì)行政執(zhí)法檢察建議的重要標(biāo)準(zhǔn)”，[12]筆者曾撰文對(duì)行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容進(jìn)行闡述：“行政執(zhí)法檢察建議至少應(yīng)該包括以下部分：其一，監(jiān)督案件來源的說明。檢察建議應(yīng)當(dāng)闡明被監(jiān)督案件的來源或其發(fā)現(xiàn)的途徑，以及反映的問題和癥結(jié)；其二，事實(shí)和證據(jù)的例舉。檢察建議所載的事實(shí)應(yīng)當(dāng)客觀準(zhǔn)確、簡明扼要，同時(shí)必須附有確鑿且充分的事實(shí)證據(jù)予以證明；其三，法律依據(jù)和監(jiān)督內(nèi)容的明確。在法律依據(jù)部分，檢察建議應(yīng)當(dāng)詳細(xì)列明該檢察建議監(jiān)督所依據(jù)的規(guī)范性文件，既包括檢察建議權(quán)的法律依據(jù)，也包括行政行為所可能違反的法律、法規(guī)。在監(jiān)督的內(nèi)容方面，檢察建議應(yīng)當(dāng)清晰明確、言之有物，分析論證深入嚴(yán)謹(jǐn)，督促依法行政、提升行政執(zhí)法法治水平的對(duì)策與措施切實(shí)可行；其四，要求事項(xiàng)的指出。主要是指為落實(shí)檢察建議而對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出的具體要求以及相應(yīng)的保障措施。只有不斷充實(shí)行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)容，增強(qiáng)建議說理與論證的合法性、嚴(yán)密性、邏輯性和說服力，該建議才可能被行政機(jī)關(guān)由衷接受，并得以貫徹落實(shí)”。[13]

3.增補(bǔ)檢察建議的基本類型。學(xué)者們通過梳理發(fā)現(xiàn)：“目前司法實(shí)踐中運(yùn)行的行政執(zhí)法檢察建議主要有處置、糾錯(cuò)和整改三種基本類型”，[14]毫無疑問，上述檢察建議類型通常在行政行為違法而實(shí)際侵害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益事件發(fā)生之后而提出的，無法起到防患于未然的作用，為此，需要增補(bǔ)預(yù)防型行政執(zhí)法檢察建議，以豐富行政執(zhí)法檢察建議的基本類型，達(dá)到及時(shí)防止、制止違法行政執(zhí)法行為發(fā)生或者其危害后果擴(kuò)大的功效。我們可以借鑒俄羅斯檢察機(jī)關(guān)的預(yù)先警告權(quán)制度，“《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第25條賦予了檢察長專屬行使預(yù)先警告權(quán)，以禁止實(shí)施違法行政行為”,⑦“根據(jù)該法的規(guī)定預(yù)先警告權(quán)的行使必須具備下述條件：其一，監(jiān)督的對(duì)象為公職人員；其二，監(jiān)督的前提要求充分掌握關(guān)于準(zhǔn)備實(shí)施違法行為的信息：其三，必須以書面形式進(jìn)行監(jiān)督；其四，必須出于預(yù)防行政違法的目的才可以進(jìn)行監(jiān)督。”[15]P160預(yù)先警告權(quán)是專屬檢察長獨(dú)立行使的一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)，也是對(duì)行政執(zhí)法行為施以司法監(jiān)督的重要渠道，其最大的優(yōu)勢(shì)在于其能夠提前制止行政機(jī)關(guān)及其工作人員即將實(shí)施或正在實(shí)施的行政違法、行政不當(dāng)、胡亂行政等行為，防止損害的發(fā)生或及時(shí)制止侵害后果的進(jìn)一步擴(kuò)大。

4.完善檢察建議的主管和審批。為扭轉(zhuǎn)民行、公訴、預(yù)防等檢察院內(nèi)部工作部門各自為政局面，加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察建議的內(nèi)部管理是不二選擇。一方面必須明確檢察建議的主管部門。筆者建議，無論何種行政執(zhí)法檢察建議，都應(yīng)當(dāng)歸口于檢察機(jī)關(guān)的案件管理中心，由其負(fù)責(zé)具體的登記、審核、編號(hào)、評(píng)議和存檔、督辦工作，其他任何部門不得自制檢察建議。案件管理中心是檢察院具體負(fù)責(zé)案件流程管理、統(tǒng)一對(duì)外聯(lián)系協(xié)調(diào)、監(jiān)督評(píng)議各部門辦案質(zhì)量的輔助性管理部門，其應(yīng)該是審查檢察建議實(shí)體及程序合法的最理想主體；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的案件管理中心不行使具體的法律監(jiān)督職權(quán)，比較中立獨(dú)立，由其管理應(yīng)該更具有客觀性，也有利于跟蹤、掌握行政機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法檢察建議的落實(shí)與整改情況。另一方面必須完善行政執(zhí)法檢察建議的審批程序。作為對(duì)國家公權(quán)力行政機(jī)關(guān)發(fā)生對(duì)外法律效力的一種正式法律文書，行政執(zhí)法檢察建議的審批應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)范，筆者建議，所有類型的行政執(zhí)法檢察建議都應(yīng)實(shí)行三級(jí)審批制，首先由承辦本案的檢察官擬定初稿，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人同意后，交案件管理中心審核，最后報(bào)檢察長簽發(fā)后，方可以本檢察院的名義對(duì)被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)發(fā)送；若遇到疑難復(fù)雜或者社會(huì)影響重大案件需要以檢察建議形式施以執(zhí)法監(jiān)督時(shí)，檢察長應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本院檢察委員會(huì)集體討論決定。

(三)提升行政執(zhí)法檢察建議的強(qiáng)制力

毫無疑問，行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)通過法律監(jiān)督權(quán)督促行政機(jī)關(guān)依法履職的重要形式，如果行政執(zhí)法檢察建議沒有強(qiáng)制力，沒有任何手段、措施保障其實(shí)施并實(shí)現(xiàn)，這樣的建議是十分蒼白無力的。總之，具有一定的強(qiáng)制力是行政執(zhí)法檢察建議得以實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，行政執(zhí)法檢察建議強(qiáng)制力的提升可以通過建立或健全下述制度進(jìn)行：

1.健全抄送制度。行政執(zhí)法檢察建議的抄送制度是指將該建議一份抄送被建議單位上級(jí)主管機(jī)關(guān)的一項(xiàng)制度，同時(shí)明確被抄送機(jī)關(guān)對(duì)被行政執(zhí)法檢察建議監(jiān)督的特定行政機(jī)關(guān)有監(jiān)督、督促其落實(shí)建議的法定義務(wù)。抄送制度設(shè)計(jì)的目的是為了讓被建議單位的上級(jí)主管部門知悉其下級(jí)單位被檢察機(jī)關(guān)施以執(zhí)法監(jiān)督，一定程度上提醒和提示上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)其特定下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督義務(wù)和監(jiān)督內(nèi)容，這無疑有助于提高行政執(zhí)法檢察建議的執(zhí)行力。

2.構(gòu)建跟蹤和回復(fù)制度。強(qiáng)制力不夠是所有行政執(zhí)法檢察建議面臨的共同困境，特別是針對(duì)高度專業(yè)性、技術(shù)性的行政執(zhí)法行為，源于檢察人員對(duì)相關(guān)的行政業(yè)務(wù)陌生，專業(yè)知識(shí)欠缺，外行監(jiān)督內(nèi)行而做出的行政執(zhí)法檢察建議其強(qiáng)制力無疑將更微弱。為此，筆者建議，可以通過構(gòu)建跟蹤和回復(fù)制度來提高檢察建議的強(qiáng)制力。從行政執(zhí)法檢察建議的運(yùn)用實(shí)踐看，不少檢察建議未能得到被監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的落實(shí)與人民檢察院的跟蹤機(jī)制不到位有密切的關(guān)系，不少檢察院只管行政執(zhí)法檢察建議的制發(fā)，對(duì)發(fā)出后的實(shí)施情況或落實(shí)整改情況不過問、不了解。為徹底扭轉(zhuǎn)該現(xiàn)象，保障行政執(zhí)法檢察建議的權(quán)威性，維護(hù)檢察權(quán)的尊嚴(yán)，在建議發(fā)出之后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)同步跟進(jìn)，及時(shí)掌握相關(guān)單位的落實(shí)及整改情況，并根據(jù)所了解到的情況，進(jìn)一步跟進(jìn)，適時(shí)提出應(yīng)對(duì)措施和較具體明確的指導(dǎo)意見，從而實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的全程化和動(dòng)態(tài)化。

確立檢察建議回復(fù)制度，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的落實(shí)、回復(fù)提出明確的要求和期限。鑒于行政行為的時(shí)效性，筆者建議，可以規(guī)定回復(fù)期限最長不超過30天，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)個(gè)案情況在30天內(nèi)確定回復(fù)的具體期限。⑧行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，經(jīng)分析、研判，認(rèn)為檢察建議正確予以采納的，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行整改，并在檢察建議書規(guī)定的期限內(nèi)將有關(guān)情況向發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)書面回復(fù)；反之，如果認(rèn)為檢察建議不妥未予采納的，也應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)向該檢察院書面回復(fù)，并載明事實(shí)和理由。若行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由，拒不采納檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)可以要求其上級(jí)主管機(jī)關(guān)介入調(diào)查和糾正；若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不采納理由成立的，則檢察建議監(jiān)督程序即告終止。

3.創(chuàng)設(shè)檢察建議約談制度。檢察建議約談制度是指檢察機(jī)關(guān)在發(fā)送建議之余，約談被建議、被監(jiān)督單位，闡釋檢察建議內(nèi)容，共同研究整改措施，幫助相關(guān)單位預(yù)防和減少行政違法或犯罪，并將約談與跟蹤回訪相結(jié)合的一項(xiàng)工作機(jī)制。有學(xué)者對(duì)檢察建議約談制度進(jìn)行了程序性的初步設(shè)計(jì)：“具體而言，約談的對(duì)象為被建議、被監(jiān)督單位的主要負(fù)責(zé)人，既可以個(gè)案單獨(dú)約談，也可以類案集中約談，通常由承辦部門將之與檢察建議一同報(bào)請(qǐng)檢察長審批或者提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。約談?dòng)蓛擅陨蠙z察官參加，就行政違法行為的產(chǎn)生原因、對(duì)策措施和整改期限等問題，與被建議、被監(jiān)督單位展開充分探討和溝通，詳細(xì)闡述法律法規(guī)，并形成《約談?dòng)涗洝?。約談結(jié)束后，發(fā)出檢察建議的人民檢察院應(yīng)當(dāng)做好后續(xù)跟蹤工作，被建議、被監(jiān)督單位則要按照檢察建議要求在規(guī)定期限內(nèi)整改回復(fù)”。[16]筆者認(rèn)為，該約談制度較好地體現(xiàn)了檢察建議機(jī)制的靈活性與柔性特色，更大程度地實(shí)現(xiàn)了檢察權(quán)與行政權(quán)的良性互動(dòng)，將會(huì)極大地促進(jìn)行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制設(shè)置目的的實(shí)現(xiàn)。

4.推動(dòng)檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督的銜接。根據(jù)憲法和國家機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，我國的人大及其常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，國家行政機(jī)關(guān)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。為了提升行政執(zhí)法檢察建議機(jī)制的權(quán)威性，增強(qiáng)該機(jī)制的強(qiáng)制力，及時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的目的，檢察監(jiān)督應(yīng)該與人大監(jiān)督相銜接，這樣不僅可以增強(qiáng)檢察建議對(duì)行政的監(jiān)督效力和效果，也有利于發(fā)揮監(jiān)督的合力。檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督的銜接機(jī)制具體包括：一是提請(qǐng)人大質(zhì)詢。當(dāng)行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不執(zhí)行行政執(zhí)法檢察建議情節(jié)嚴(yán)重的，檢察院可以提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)向行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢案，由委員長會(huì)議或者主任會(huì)議決定是否交由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)答復(fù)。決定交行政機(jī)關(guān)答復(fù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面答復(fù)，必要時(shí)，還可以以會(huì)議形式要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人到場(chǎng)接受質(zhì)詢。以會(huì)議形式進(jìn)行質(zhì)詢的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派代表列席，并發(fā)表法律意見。行政機(jī)關(guān)的書面答復(fù)，人大應(yīng)該回饋檢察院，如檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的答復(fù)意見不符合法律規(guī)定的，可以再次提請(qǐng)人大質(zhì)詢；二是執(zhí)法狀況的檢查。對(duì)法律法規(guī)實(shí)施狀況的檢查是人大常委會(huì)的重要職權(quán)，檢察院可以就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督過程中出現(xiàn)的普遍性問題提請(qǐng)人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查。人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見和被檢查單位對(duì)其研究處理情況的報(bào)告，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布，從而推動(dòng)檢察法律監(jiān)督、人大執(zhí)法檢查和社會(huì)輿論監(jiān)督三大力量的整合；三是撤職建議的審定。人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，對(duì)拒不履行行政執(zhí)法檢察建議而破壞法律統(tǒng)一正確實(shí)施的行政機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。為此，人民檢察院有權(quán)向人大常委會(huì)提交撤職案，以增強(qiáng)行政執(zhí)法檢察建議的效力。

5.確立責(zé)任追究機(jī)制。行政執(zhí)法檢察建議權(quán)由人民檢察院依法獨(dú)立行使，被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)必須自覺接受監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)及其工作人員，若無正當(dāng)理由拒不履行行政執(zhí)法檢察建議要求，既是對(duì)其自身行政執(zhí)法權(quán)的濫用，也是對(duì)法律監(jiān)督要求的違反。從本質(zhì)上說，無正當(dāng)理由拒不履行行政執(zhí)法檢察建議是一種瀆職行為，為此，應(yīng)賦予人民檢察院懲戒權(quán)，構(gòu)建完備的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)行政執(zhí)法檢察建議置若罔聞的人員，人民檢察院可以提請(qǐng)其主管機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察等機(jī)關(guān)給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的，可以依法追究其刑事責(zé)任。

(四)構(gòu)建行政執(zhí)法檢察建議的救濟(jì)渠道

行政執(zhí)法檢察建議權(quán)與其他公權(quán)力一樣也是一把雙刃劍，行使不當(dāng)也必將危及社會(huì)公共秩序、侵害民眾的合法權(quán)益。為保障行政執(zhí)法檢察建議的良性運(yùn)行，防止其恣意與濫用，應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的糾錯(cuò)機(jī)制，賦予被監(jiān)督者一定的救濟(jì)權(quán)利。具體包括：一是設(shè)置自動(dòng)糾錯(cuò)機(jī)制。如果人民檢察院發(fā)現(xiàn)所制發(fā)的行政執(zhí)法檢察建議有違法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法予以撤回或變更；二是建立復(fù)議復(fù)核機(jī)制。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法檢察建議有異議的，可以向制發(fā)建議的人民檢察院提出書面復(fù)議要求，人民檢察院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查行政機(jī)關(guān)的復(fù)議意見，經(jīng)過復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的異議成立的，應(yīng)當(dāng)撤回或變更行政執(zhí)法檢察建議；異議不成立的，仍然要求行政機(jī)關(guān)履行行政執(zhí)法檢察建議。行政機(jī)關(guān)不服人民檢察院復(fù)議決定的，有權(quán)提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)核，由上一級(jí)人民檢察院作出最終處理決定。糾錯(cuò)機(jī)制的設(shè)置可以較妥當(dāng)?shù)仄胶鈾z察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，有助于促進(jìn)二者的良性互動(dòng)。

注釋：

① 數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自最高人民檢察院民事行政檢察廳：《行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第5期。

② 比如，“2012年，江西瑞昌檢察院針對(duì)本地公安、國土、城建、安監(jiān)、工商、煙草等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)普遍存在的執(zhí)法程序不公開、不公正，法律適用不規(guī)范、不精準(zhǔn)，行政處罰裁量不適當(dāng)、不合理等問題，及時(shí)發(fā)出行政執(zhí)法檢察建議共計(jì)16條，所有的建議均得到被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的回復(fù)反饋，其中14條行政執(zhí)法檢察建議被采納，相關(guān)問題得到被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的整改，大大提升了本地的行政法治水準(zhǔn)”。參見曹水平：《江西瑞昌檢察院發(fā)檢察建議規(guī)范行政執(zhí)法獲好評(píng)》，《法學(xué)雜志》，2013年第2期。

③ 環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議所涉事項(xiàng)進(jìn)行選擇，只采納部分內(nèi)容，而對(duì)其余內(nèi)容則未置可否，亦不說明理由。臺(tái)州市椒江區(qū)人民檢察院向區(qū)環(huán)境保護(hù)局發(fā)出的建議中，共監(jiān)督了水源和噪聲污染2項(xiàng)內(nèi)容，但是環(huán)保部門僅對(duì)水源污染作出處理，而對(duì)噪聲污染只字未提。參見浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)人民檢察院檢察建議書(椒在民行建[2011]第6號(hào))。

④ 由于專業(yè)領(lǐng)域和權(quán)力性質(zhì)的不同，檢察機(jī)關(guān)起到的是提示注意的作用，督促環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)審查其權(quán)力行為，并進(jìn)行科學(xué)決策，而非替代其作出任何實(shí)體性的決定。因此，一定比例的建議不為環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)采納確屬正常，但是法律監(jiān)督權(quán)作為強(qiáng)制性的國家權(quán)力，在作用于被監(jiān)督者后，就使其負(fù)擔(dān)一定的法律義務(wù)，這是法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)然屬性，故環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)回復(fù)制建議的采納、落實(shí)情況及其整改措施，對(duì)未采納的事項(xiàng)，則應(yīng)當(dāng)說明理由，不得置若罔聞。

⑤ 參見《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》第六條：“人民檢察院可以直接向本院所辦理案件的發(fā)案單位提出檢察建議。需要向發(fā)案單位的上級(jí)單位或者有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出檢察建議的，辦理案件的人民檢察院應(yīng)當(dāng)層報(bào)被建議單位的同級(jí)人民檢察院決定并提出檢察建議”。

⑥ 嚴(yán)格意義的“法”，亦即狹義的“法”，在法的淵源或者表現(xiàn)形式上有法律、法規(guī)、規(guī)章幾類，其制定的機(jī)關(guān)最低為設(shè)區(qū)市一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政府。地方檢察院所制定的規(guī)范性文件尚不是嚴(yán)格意義的“法”或狹義的“法”。

⑦ 《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第25條規(guī)定，為了預(yù)防違法行為，并在掌握關(guān)于準(zhǔn)備實(shí)施違法行為的信息情況下，檢察長或副檢察長應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)公職人員送達(dá)關(guān)于禁止實(shí)施違法行為的預(yù)先警告。而在掌握關(guān)于預(yù)備實(shí)施具有極端主義活動(dòng)性質(zhì)違法行為時(shí)，檢察長或副檢察長應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)的社會(huì)聯(lián)合組織(宗教聯(lián)合組織)的領(lǐng)導(dǎo)人及其他人送達(dá)關(guān)于禁止實(shí)施違法行為的預(yù)先警告。

⑧ 實(shí)踐中，部分省級(jí)人大常委會(huì)己對(duì)檢察建議的回復(fù)制度作出規(guī)定，如河北省人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》第七條就規(guī)定，人民政府對(duì)于檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政執(zhí)法工作提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理，并于收到檢察建議書三十日內(nèi)書面反饋辦理情況或結(jié)果：發(fā)生重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故、環(huán)境污染事故、食品藥品安全問題，依照規(guī)定及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查。通過地方立法的保障，無疑增強(qiáng)了檢察建議的強(qiáng)制力，有利于回復(fù)制度的實(shí)踐運(yùn)行。浙江省人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》對(duì)檢察建議的回復(fù)制度未作明確規(guī)定，但又授予相關(guān)部門根據(jù)本決定精神分別或者聯(lián)合制定相關(guān)規(guī)定和具體的工作程序，因此，在制度構(gòu)建上，可以先由省檢察院與相關(guān)部門會(huì)簽規(guī)范性文件明確檢察建議的回復(fù)期限、方式等，待條件成熟再推動(dòng)地方立法。

[1] 河南省檢察院民行處．河南省檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為開展法律監(jiān)督的三種模式初探[J]．檢察實(shí)踐，2015， 6．

[2] 曹海軍．招遠(yuǎn)突出“四個(gè)關(guān)注”行政執(zhí)法檢查監(jiān)督效果好[J]．人民檢察，2013，5．

[3] 劉鐵流．檢察機(jī)關(guān)檢察建議實(shí)施情況調(diào)研[J]．人民檢察，2013，2．

[4] 丁鵬，維英．試論行政訴訟檢察監(jiān)督的改革完善[J]．內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015，4．

[5] [德]耶林．為權(quán)利而斗爭[M]．鄭永流譯，北京：法律出版社，2007．

[6] 王圭宇．行政執(zhí)法、檢察監(jiān)督與法治政府的實(shí)現(xiàn)[J]．云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)，2012，3．

[7] 陳國慶．人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行) [J]．人民檢察，2010，l．

[8] [奧地利] 埃利希．法社會(huì)學(xué)原理[M]．舒國瀅譯.北京：法律出版社，2007．

[9] 張志銘，于浩．現(xiàn)代法治釋義[J]．政法論叢，2015，l．

[10] 張弘，楊陽．行政權(quán)的邊界意識(shí)及其法律培植研究[J]．政法論叢，2013，5．

[11] 最高人民檢察院法律政策研究室．人民檢察院法律文書格式(樣本)[M]．北京：中國法制出版社，2002．

[12] 姜偉，楊雋．檢察建議法制化的歷史、現(xiàn)實(shí)和比較[J]．政治與法律，2010，10．

[13] 杜承秀．行政執(zhí)法檢察建議制度的程序要素[J]．學(xué)術(shù)論壇，2016，5．

[14] 蔣毅，勾香華．檢察建議的適用與完善[J]．山西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，1．

[15] [俄]維諾庫羅夫．檢察監(jiān)督 (第七版) [M]．劉向文譯.北京：中國檢察出版社， 2009．

[16] 王立．檢察建議約談制度研究——以北京市朝陽區(qū)人民檢察院的實(shí)踐探索為視角[J]．人民檢察，2010，19．

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

Defects and Perfection of Procuratorial Suggestions on Administrative Enforcement of Law

DuCheng-xiu

(Law and Politics Institute of Guangdong Ocean University, Zhanjiang Guangdong 524008)

The procuratorial proposal on administrative enforcement of Law plays a positive role in promoting the administrative organs according to law, boosting social management innovation and so on. However, due to the lack of legitimacy caused by the lack of legitimacy and authority derogatory and other reasons, the mechanism in the practice of operation exposed various defects. It is necessary to overcome the shortcomings in order to give full play to the function of legal supervision of procuratorial organs, to standardize the legitimacy of its operation, to standardize its procedure, to enhance its coercive force and rationally construct relief channels.

suggestions on administrative Enforcement of Law; prosectorial suggestion; egitimacy

1002—6274(2017)02—109—09

本文系國家社科基金項(xiàng)目“區(qū)域府際合作治理的行政法問題研究”(14BFX036)的階段性成果。

杜承秀(1972-)，女，四川南部人，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地研究員，研究方向?yàn)槊裆淌路▽W(xué)和訴訟法學(xué)。

DF84

A