對國有資產(chǎn)買賣評估程序立法現(xiàn)狀思考
——以“違反行政法規(guī)的合同依然有效”的現(xiàn)實(shí)判例出發(fā)

王 津

（710119 陜西師范大學(xué) 陜西 西安）

對國有資產(chǎn)買賣評估程序立法現(xiàn)狀思考
——以“違反行政法規(guī)的合同依然有效”的現(xiàn)實(shí)判例出發(fā)

王 津

（710119 陜西師范大學(xué) 陜西 西安）

國有資產(chǎn)是我國公有制為主體的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度賴以存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，國務(wù)院制定了《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法施行細(xì)則》等相關(guān)的行政法規(guī)以防止國有資產(chǎn)流失，以強(qiáng)制性規(guī)范的形式規(guī)定國有資產(chǎn)買賣需經(jīng)過評估，并明確規(guī)定未經(jīng)評估的國有資產(chǎn)買賣行為無效。而司法實(shí)踐中卻出現(xiàn)了“違反行政法規(guī)的合同依然有效”的判例。我國關(guān)于國有資產(chǎn)買賣評估的相關(guān)立法存在缺陷，不能合理規(guī)定未經(jīng)評估的后果，導(dǎo)致其現(xiàn)實(shí)適用效果不佳。

國有資產(chǎn)流失；國有資產(chǎn)買賣；合同效力

國有資產(chǎn)是法律上確定為國家所有并能為國家提供經(jīng)濟(jì)和社會效益的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，是指屬于國家的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱。本文所要討論的企業(yè)國有資產(chǎn)，是屬于國有資產(chǎn)當(dāng)中的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即是指國家作為出資者在企業(yè)中依法擁有的資本及其權(quán)益。

我國作為實(shí)行公有制為主體的社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的國家，國有資產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)賴以存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其意義與地位尤甚。為完善國有資產(chǎn)管理、防止國有資產(chǎn)流失，國務(wù)院制定了《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，從國有資產(chǎn)買賣的程序開始就對其做出了與一般的民事主體資產(chǎn)買賣相比更嚴(yán)格的限定與要求。

根據(jù)國務(wù)院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》第三條第一款之規(guī)定：“國有資產(chǎn)占有單位（以下簡稱占有單位）進(jìn)行資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估。”

法律規(guī)范依據(jù)權(quán)利、義務(wù)的剛性程度，可分為強(qiáng)制性規(guī)范和任意性規(guī)范。所謂強(qiáng)制性規(guī)范是指必須依照法律適用、不能以個(gè)人意志予以變更和排除適用的規(guī)范。所謂任意性規(guī)定，就是當(dāng)事人可以選擇的法律條文，法律允許當(dāng)事人做另外的規(guī)定或者約定，只有在當(dāng)事人沒有另外規(guī)定和約定的情況下才適用的法律規(guī)定?！秶匈Y產(chǎn)評估管理辦法》第三條第一款在其表述上使用了“應(yīng)當(dāng)”一詞，說明其屬于強(qiáng)制性規(guī)范，具有強(qiáng)制適用性，不允許以任何方式加以變更或違反。因此，我們可以推知在國有資產(chǎn)買賣中違反該條行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)范的后果——合同無效，依據(jù)是《合同法》第52條。

從表面上看，似乎已可以從法律法規(guī)中明確推知國有資產(chǎn)未經(jīng)評估進(jìn)行買賣的法律后果。同時(shí)，根據(jù)《辦法》第三十八條之規(guī)定，國務(wù)院國有資產(chǎn)管理行政主管部門既國家國有資產(chǎn)管理局制定了相應(yīng)的施行細(xì)則，既《國有資產(chǎn)評估管理辦法施行細(xì)則》。該《施行細(xì)則》性質(zhì)為部門規(guī)章，其中第五條規(guī)定：“《辦法》第三條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估，是指發(fā)生該條款所說的經(jīng)濟(jì)情形時(shí)，除經(jīng)國有資產(chǎn)管理行政主管部門批準(zhǔn)可以不予評估外，都必須進(jìn)行資產(chǎn)評估?！钡谑畻l明確規(guī)定：“對于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估的情形沒有進(jìn)行評估，或者沒有按照《辦法》及本細(xì)則的規(guī)定立項(xiàng)、確認(rèn)，該經(jīng)濟(jì)行為無效?！?/p>

然而現(xiàn)實(shí)情形是否果真如此？在“大連華信信托股份有限公司訴中國華糧物流集團(tuán)北良有限公司案①”中法律適用的結(jié)果卻是否定的。

就該案中的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為是否有效這一問題的判決而言，大連市中級人民法院認(rèn)定為無效。大連市中院嚴(yán)格按照“未經(jīng)資產(chǎn)評估的經(jīng)濟(jì)行為無效”判決，同時(shí)根據(jù)我國《合同法》第五十二條第五款，違法法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效。

而在上訴至遼寧省高級人民法院后，省高院做出了與一審?fù)耆喾吹呐袥Q。遼寧省高院的二審判決認(rèn)為：“《國有資產(chǎn)評估管理辦法》雖然為行政法規(guī)，但該規(guī)定的目的是防止國有資產(chǎn)流失。根據(jù)本案查明的事實(shí)，大連北良企業(yè)有限公司進(jìn)行股份轉(zhuǎn)讓到其提起訴訟已過五年，其在五年內(nèi)均未對該股份轉(zhuǎn)讓提出異議；即使轉(zhuǎn)讓案涉股權(quán)需經(jīng)過評估程序，該評估亦應(yīng)由大連北良企業(yè)有限公司作出和完成，大連北良企業(yè)有限公司當(dāng)初轉(zhuǎn)讓時(shí)沒有評估涉案股權(quán)價(jià)值，現(xiàn)又以轉(zhuǎn)讓股權(quán)未經(jīng)評估程序而主張無效，有違誠實(shí)信用原則。且案涉股權(quán)的轉(zhuǎn)讓是以1∶1的比例轉(zhuǎn)讓，大連北良企業(yè)有限公司未能提供股權(quán)實(shí)際價(jià)值高于股權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格、從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的相關(guān)證據(jù)?！币蚨卸p方的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同有效，大連北良企業(yè)有限公司敗訴。

分析二審法官判決，可以看出其做認(rèn)為合同有效的理由如下：若嚴(yán)格按照違反《辦法》中的強(qiáng)制性使得合同無效，那么大量的同類型的案件都要如此進(jìn)行判決，對于這類涉案標(biāo)的額巨大、合同成立時(shí)間已久的案件而來，不見得就是真正合理的判決，因許多新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系在其基礎(chǔ)上已經(jīng)形成，一味判令無效，法律上看雖然簡便正確，但不具有實(shí)際操作性，也不能真正起到保護(hù)國有資產(chǎn)、防止國有資產(chǎn)流失的效果。

因此，二審判決中法官只得撇開《辦法》，對國有資產(chǎn)流失的判定標(biāo)準(zhǔn)采取實(shí)質(zhì)性的判定標(biāo)準(zhǔn)，既：在實(shí)質(zhì)上未造成國有資產(chǎn)流失之事實(shí)，即使先前的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序上有瑕疵，也不會導(dǎo)致合同的無效。

對國有資產(chǎn)未經(jīng)評估而導(dǎo)致的后果的分歧在這個(gè)二審被徹底翻案的案件中體現(xiàn)得十分明顯，筆者認(rèn)為，這一司法實(shí)踐現(xiàn)狀的產(chǎn)生與《辦法》、《實(shí)行細(xì)則》的不合理性有直接關(guān)系。

如前所說，《辦法》規(guī)定了國有資產(chǎn)買賣應(yīng)當(dāng)經(jīng)評估，這則行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)范被違反的后果是“一刀切”式的——會導(dǎo)致合同無效，根據(jù)我國《合同法》第五十六條之規(guī)定：“無效的合同或者被撤銷的合同自始沒有法律約束力?！钡谖迨藯l之規(guī)定：“合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還;不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對方因此所受到的損失，雙方都有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！雹诳剂楷F(xiàn)實(shí)，很多類似的案件往往是在合同簽訂數(shù)年后提起訴訟，基于合同而生的各種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系早已形成，在牽一發(fā)而動全身的經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，突然從源頭上判定合同無效，要求一方返還財(cái)產(chǎn)，實(shí)際上已不可能。若按照法律條文所說：“不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償”，那么這種“折價(jià)補(bǔ)償”的標(biāo)準(zhǔn)又在哪里？是否具有可操作性？相關(guān)的法律法規(guī)對此沒有規(guī)定。也無怪乎法官會從實(shí)際判定國有資產(chǎn)是否流失、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、遵守誠實(shí)信用原則的角度去判案了。

另一方面，考察《國有資產(chǎn)評估管理辦法施行細(xì)則》（既《施行細(xì)則》），同樣也有其極不合理之處。國家國有資產(chǎn)管理局制定的《施行細(xì)則》，從目的和內(nèi)容上看，都對國有資產(chǎn)的相關(guān)問題作出更加細(xì)致的規(guī)定，就本文討論的未經(jīng)評估的后果而言，該《施行細(xì)則》第十條明確規(guī)定：“對于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估的情形沒有進(jìn)行評估，或者沒有按照《辦法》及本細(xì)則的規(guī)定立項(xiàng)、確認(rèn)，該經(jīng)濟(jì)行為無效?！比欢妒┬屑?xì)則》的效力為部門規(guī)章，在效力位階上不能被引作《合同法》第五十二條規(guī)定的導(dǎo)致合同無效的理由，作為行政法規(guī)的《辦法》尚且不能被引用來判定合同無效，作為部門規(guī)章的《施行細(xì)則》第十條無論是從效力位階上講，還是從實(shí)際使用上講，就更沒有發(fā)揮相應(yīng)效果的余地。法律法規(guī)的內(nèi)容不合理、可操作性差，致使法官在判案過程不能根據(jù)法律來合理有效地解決問題，而只能以一定的自由裁量來判決案件。在這樣的情況下，法官的判案思路大致能理解如下：從立法目的上看，《辦法》是為了防止國有資產(chǎn)流失，在適用《辦法》不能從現(xiàn)實(shí)上做出有效判決的時(shí)候，只能從立法目的出發(fā)，從事實(shí)上來考量是否造成了國有資產(chǎn)的流失，若被認(rèn)定為“確實(shí)造成國有資產(chǎn)流失”，那么之前的合同締約行為就可能被依照《辦法》、《合同法》第五十二條直接判定為無效，而如果未被認(rèn)定為“造成國有資產(chǎn)流失”，則本著維護(hù)現(xiàn)有交易秩序的原則，合同就得以繼續(xù)維持。此時(shí)，交易雙方在交易前未對資產(chǎn)進(jìn)行評估的締約過錯(cuò)則在所不論。

要想維護(hù)行政法規(guī)的立法嚴(yán)肅性，切實(shí)達(dá)到彰顯其立法目的的要求，首先法規(guī)的設(shè)置就需要更加合理和更具有可操作性，才能與其他相關(guān)的基礎(chǔ)法律形成合理的對接。對關(guān)于國有資產(chǎn)評估問題相關(guān)立法進(jìn)行反思可以看到，“一刀切”的法律條文在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中是沒有說服力和缺乏可操作性的，尤其是在大量的合同關(guān)系存續(xù)已久、新的交易關(guān)系也都早已形成的現(xiàn)實(shí)情形下，如此直接的判定“經(jīng)濟(jì)行為無效”不合情理，在現(xiàn)實(shí)中也不可能做到讓已經(jīng)形成的相互牽扯的交易關(guān)系完全消失、恢復(fù)至從來不曾存在的狀態(tài)。因此，“首先認(rèn)定是否有造成國有資產(chǎn)流失之事實(shí)進(jìn)而判定合同之效力”的思路是合理的，不妨以這個(gè)思路來對具體的法律條文做出細(xì)化。當(dāng)國有資產(chǎn)買賣存在未經(jīng)評估的程序瑕疵時(shí)，可以給那些未經(jīng)評估的合同一個(gè)有效的機(jī)會。

再者，訴訟時(shí)效也是該類案件中一個(gè)無法避開的難題，正如上文所列舉的案例，該案從股份轉(zhuǎn)讓行為作出到進(jìn)行訴訟已逾時(shí)五年，我國法律關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定中，其起算方式是“自知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)起算”。在國有資產(chǎn)買賣的案件中，很難說當(dāng)事人直到提起訴訟的時(shí)候才“知道權(quán)利被侵害”，因?yàn)殡p方都是具有經(jīng)濟(jì)交易經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)濟(jì)主體，在合同締結(jié)數(shù)年之后，以這樣的理由來提起訴訟，實(shí)在難以服眾，并不能排除是因?yàn)殡S著時(shí)間推移涉案標(biāo)的漲價(jià)之后，賣方因后悔之前的交易行為而找到的托詞。

考察我國現(xiàn)在的社會現(xiàn)實(shí)，關(guān)于國有資產(chǎn)買賣未經(jīng)評估的現(xiàn)象絕非少數(shù)，而這種現(xiàn)象的發(fā)生，一方面是買賣雙方缺乏相應(yīng)的意識，另一方面，也不排除買賣雙方怠于盡到相應(yīng)義務(wù)，尤其是不能排除賣方在締約時(shí)不進(jìn)行資產(chǎn)評估，在合同締結(jié)后多年、涉案資產(chǎn)升值后又以當(dāng)初的國有資產(chǎn)買賣未經(jīng)評估為由來試圖請求合同無效，以拿回涉案資產(chǎn)。以上種種行為都對我國的社會經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生了不良影響，而立法存在的不合理之處又使得這個(gè)問題的判決理由模糊而不盡人意，筆者期望通過對國有資產(chǎn)買賣中的評估程序的相關(guān)問題的一些思考和梳理，提出一些自己不成熟的建議，以促進(jìn)我國相關(guān)立法的完善。

[1]遼寧省高級人民法院民事判決書,（2010）遼民二終字第148號.

[2]《合同法》（1999年10月1日起施行）第五十六條、第五十八條.

王津（1993.2～），女，甘肅張掖人，陜西師范大學(xué)民商法學(xué)碩士研究生。