“綠水青山就是金山銀山”的開化實(shí)踐
——開化縣以綜合改革助推生態(tài)立縣的大數(shù)據(jù)分析報(bào)告

□浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心信息化研究處

“綠水青山就是金山銀山”的開化實(shí)踐
——開化縣以綜合改革助推生態(tài)立縣的大數(shù)據(jù)分析報(bào)告

□浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心信息化研究處

開化縣以先行者和排頭兵的勇氣和擔(dān)當(dāng)踐行“兩山理論”、堅(jiān)定不移全面深化改革。尤其是黨的十八大以來，開化縣按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃、精準(zhǔn)施策，打出全面深化改革組合拳，以點(diǎn)帶面走出一條“綠水青山就是金山銀山”的特色發(fā)展之路。為全面評(píng)估開化生態(tài)立縣綜合改革成效，省經(jīng)濟(jì)信息中心基于互聯(lián)網(wǎng)輿情監(jiān)測分析系統(tǒng)大數(shù)據(jù)，結(jié)合統(tǒng)計(jì)和部門等數(shù)據(jù)，對(duì)近5年來開化重點(diǎn)改革內(nèi)容進(jìn)行綜合評(píng)估，總結(jié)改革成效，提煉改革經(jīng)驗(yàn)，聚焦改革問題，以期為開化縣加快推進(jìn)全面深化改革提供建議參考。

改革階段性成效

打響“好地方”金字招牌。國家級(jí)、省級(jí)改革試點(diǎn)數(shù)量逐年增長。近5年開化先后開展國家級(jí)、省級(jí)改革12項(xiàng)。2016年更是呈現(xiàn)出井噴之勢，一舉獲批5個(gè)國家級(jí)試點(diǎn)、2個(gè)省級(jí)試點(diǎn)。其中，多規(guī)合一、國家級(jí)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)、國家全域旅游示范區(qū)3項(xiàng)試點(diǎn)為全國首批，省級(jí)低碳試點(diǎn)為全省首批，錢江源國家公園體制試點(diǎn)為浙江唯一。多項(xiàng)改革走在全國、全省前列。2016年2月，習(xí)總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議，高度肯定開化縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2017年8月，《開化縣空間規(guī)劃（2016-2030）》成為全國首個(gè)獲批的縣級(jí)空間規(guī)劃。2017年10月，省政府命名首批20個(gè)省級(jí)生態(tài)文明建設(shè)示范縣(市、區(qū))，開化名列其中。改革得到社會(huì)廣泛關(guān)注及認(rèn)同。近5年來，媒體和網(wǎng)民的關(guān)注度、認(rèn)同度持續(xù)上升。近兩年報(bào)道量年均增長率高達(dá)46.51%，是此前的2.84倍。認(rèn)同度在經(jīng)歷2015年的小幅下降后回升至當(dāng)前的93.51%。多項(xiàng)改革影響力居前，如“多規(guī)合一”試點(diǎn)報(bào)道量在全國28個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中位列第二，僅次于廈門；認(rèn)同度位列第三，僅次于榆林、四會(huì)。

轉(zhuǎn)型“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”有成效。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展。近5年開化三產(chǎn)增速連續(xù)三年超10%，高于一、二產(chǎn)增速之和，2015年比重（48.3%）首超二產(chǎn)（39.6%），2016年達(dá)50.6%，占據(jù)半壁江山。作為三產(chǎn)支柱的文化旅游業(yè)異軍突起，成功創(chuàng)建了錢江源國家生態(tài)旅游示范區(qū)、錢江源省級(jí)旅游度假區(qū)和3個(gè)國家級(jí)5A、4A級(jí)景區(qū)，2016年旅游人次、旅游收入同比增長22.8%、25.6%，為全省平均的1.78倍和1.91倍。發(fā)展?jié)摿χ鸩斤@現(xiàn)。據(jù)省經(jīng)濟(jì)信息中心發(fā)布的《2016年浙江省縣(市、區(qū))經(jīng)濟(jì)競爭力排名》顯示，開化縣首次躋身浙江省發(fā)展?jié)摿?0強(qiáng)。在浙江在線組織的“2016浙江省投資價(jià)值潛力20強(qiáng)縣（市、區(qū)）”評(píng)選活動(dòng)中，開化縣成功上榜，成為衢州市唯一獲此殊榮的縣市，改革含金量逐步釋放。經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢全面優(yōu)于全省平均。5年來，開化縣地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算收入、固定資產(chǎn)投資、外貿(mào)出口總額年均分別增長7.8%、13.5%、15.3%、20.5%，分別高出全省平均水平0.2、2.1、0.6和14.7個(gè)百分點(diǎn)。

推動(dòng)“生態(tài)富民”有突破。居民收入增加。近5年來，開化城鎮(zhèn)、農(nóng)村常住居民人均可支配收入年均實(shí)際增速分別為9.07%、9.99%，高于地區(qū)生產(chǎn)總值實(shí)際增速（7.37%）1.7、2.62個(gè)百分點(diǎn)。截止2016年，人均年收入4600元以下的絕對(duì)貧困現(xiàn)象全面消除。就業(yè)人數(shù)增加。近5年來，開化年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率較上年末分別下降0.09、0.41、0.02、0.18、0.21個(gè)百分點(diǎn)，近兩年降幅均高于全省平均0.15個(gè)百分點(diǎn)。習(xí)總書記“人人有事做，家家有收入”的殷切希望正在逐步實(shí)現(xiàn)。民眾獲得感增強(qiáng)。隨著改革的不斷深化，開化人民進(jìn)一步堅(jiān)定了生態(tài)自覺、生態(tài)自律、生態(tài)自信、生態(tài)自強(qiáng)，“幸福美地、樂居花園”初現(xiàn)雛形，人民群眾的幸福感和獲得感不斷提升。

創(chuàng)建“美麗浙江”有亮點(diǎn)。被譽(yù)為“華東綠肺”。森林覆蓋率由2013年的80.4%提高到2016年的80.7%，建成區(qū)綠化覆蓋率由37.6%提高到40%，被國家環(huán)保部確定為“華東地區(qū)重要的生態(tài)屏障”，位列“中國天然氧吧”之首。2016年，開化縣空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）優(yōu)良率達(dá)98.5%，AOI達(dá)標(biāo)天數(shù)339天（開化縣城有效監(jiān)測天數(shù)為344天），以綜合評(píng)分第一入圍9大“中國天然氧吧”，是浙江省唯一獲此稱號(hào)的地區(qū)。連續(xù)三年以“錢塘古源歙饒屏障”的佳譽(yù)，躋身中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)推選的“中國百佳深呼吸小城”榜單。沖刺“全省最優(yōu)水質(zhì)”。開化率先在省內(nèi)打響“五水共治”前奏曲，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村三級(jí)河長全覆蓋。2016年城市污水處理率提高到91.6%，出境水Ⅰ、Ⅱ類水質(zhì)總體比達(dá)95.6%，水環(huán)境質(zhì)量全市第一，勇奪浙江省治水最高榮譽(yù)“大禹鼎”。

改革經(jīng)驗(yàn)及存在問題

近年來，開化縣走出了一條獨(dú)具特色的加快發(fā)展地區(qū)通過改革促發(fā)展實(shí)現(xiàn)人民美好生活的成功之路，對(duì)其他縣市區(qū)的發(fā)展具有借鑒意義。

堅(jiān)持咬定奮斗目標(biāo)不折騰。因地制宜確定戰(zhàn)略。開化縣地處浙西山區(qū)，是錢塘江的源頭，縣域生態(tài)環(huán)境優(yōu)良。開化因勢利導(dǎo)、因地制宜，1998年在全國率先提出“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略，2003年首個(gè)通過“生態(tài)縣建設(shè)總體規(guī)劃”。咬定青山不放松。歷屆開化縣委縣政府緊緊圍繞“兩山”重要思想，堅(jiān)持“生態(tài)立縣”不動(dòng)搖，一任接著一任干，走出一條綠色崛起、生態(tài)富民的康莊大道。

堅(jiān)持改革創(chuàng)新發(fā)展不停步。立足試點(diǎn)帶動(dòng)全局。近5年來，開化緊緊抓住重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，先后主動(dòng)對(duì)接、推動(dòng)實(shí)施了12項(xiàng)重點(diǎn)改革，堅(jiān)持向改革要空間、要資源、要?jiǎng)恿?，以改革統(tǒng)領(lǐng)全縣工作。通過創(chuàng)新突破難題。面對(duì)體制不順、落實(shí)不力、交流不暢等問題，開化著力管理創(chuàng)新，按照“兩減兩調(diào)”總要求推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整和大部制改革，促進(jìn)涉改部門職能深度融合；著力機(jī)制創(chuàng)新，建立健全充分體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的干部考核評(píng)價(jià)體系，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。著力宣傳創(chuàng)新，建成全國唯一的“多規(guī)合一”專題展示館，為交流改革經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)建了平臺(tái)。

堅(jiān)持弘揚(yáng)開化精神不動(dòng)搖。通過縣委縣政府決策導(dǎo)向與人民群眾發(fā)展意愿的互促共進(jìn)，凝聚改革共識(shí)，強(qiáng)化后發(fā)自信，開創(chuàng)了全縣上下團(tuán)結(jié)一致、主動(dòng)作為的良好局面，形成了“向東是大?！钡母覟槿讼染?、“不破法規(guī)破常規(guī)”的勇于探索精神、“人一之，我十之”的攻堅(jiān)克難精神和“眾人拾柴火焰高”的團(tuán)隊(duì)合作精神，成為全縣踐行“綠水青山就是金山銀山”的精神引領(lǐng)。

改革中的開化也面臨轉(zhuǎn)型之痛、變革之難。一是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍處“轉(zhuǎn)型陣痛期”，生態(tài)產(chǎn)業(yè)尚處“掛擋起步期”，經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)力相對(duì)較弱。對(duì)個(gè)別企業(yè)依存度過高，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長有一定潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已接近“天花板”，持續(xù)拓展空間有限，而生態(tài)經(jīng)濟(jì)化之路尚未完全打通，支撐生態(tài)建設(shè)的長效機(jī)制尚未有效形成。三是傳統(tǒng)管理模式具有強(qiáng)大慣性，在上下對(duì)口管理理念下，部分省、市級(jí)部門對(duì)開化行政管理體制深化改革不理解、不支持，導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難，運(yùn)行不暢；現(xiàn)行法律法規(guī)和改革需求不完全適應(yīng)，空間規(guī)劃缺乏法律支撐導(dǎo)致執(zhí)行剛性不足。四是交通等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，人才、土地、資金等要素資源相對(duì)緊缺。

相關(guān)建議

當(dāng)前，改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，在開化保持大膽創(chuàng)新、勇于突破、敢闖敢試的同時(shí)，更需要省市各級(jí)部門的關(guān)心、指導(dǎo)和支持。

推動(dòng)解放思想，提振改革信心。省市各相關(guān)部門要進(jìn)一步解放思想，站在發(fā)展全局的高度，超越機(jī)構(gòu)之間的職能沖突，真正理解開化改革、真心支持開化改革、真誠參與開化改革。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)開化改革工作包括改革方案細(xì)化優(yōu)化、落地實(shí)施的指導(dǎo)，及時(shí)研究解決改革進(jìn)程中遇到的困難和問題。強(qiáng)化制度創(chuàng)新，賦予改革試點(diǎn)地區(qū)更大的自主權(quán)限，擴(kuò)大其主動(dòng)作為空間，充分激發(fā)開化改革熱情。積極宣傳開化先進(jìn)理念和戰(zhàn)略精髓，加大開化典型案例研究，及時(shí)總結(jié)提煉開化經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升開化深化改革的自覺性和自信心。

加大實(shí)體支持，加速改革發(fā)展。明確重點(diǎn)抓手，充分發(fā)揮重點(diǎn)平臺(tái)、重大項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)等對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)帶動(dòng)和基礎(chǔ)支撐作用。支持重點(diǎn)平臺(tái)搭建，重點(diǎn)培育錢江源國家公園、開化水庫、高鐵新城、朝陽健康城、根緣小鎮(zhèn)、開化龍頂茶小鎮(zhèn)等具有支柱性、帶動(dòng)性的重點(diǎn)平臺(tái)。支持重大項(xiàng)目建設(shè)，加大對(duì)開化水庫、205國道改造、351國道建設(shè)等重大工程支持力度；鼓勵(lì)省屬國有企業(yè)到開化縣投資開發(fā)，幫助謀劃并支持落地一批具有突破性、開拓性的重大項(xiàng)目。支持重點(diǎn)企業(yè)培育，推動(dòng)應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，在生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游人居業(yè)和生態(tài)加工業(yè)等領(lǐng)域發(fā)展一批生態(tài)意識(shí)好、經(jīng)濟(jì)效益好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮凝堫^骨干企業(yè)，推動(dòng)其與平臺(tái)型、雁首型企業(yè)的對(duì)接，帶動(dòng)更多中小企業(yè)向“專精特新”轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成高質(zhì)量企業(yè)梯隊(duì)。

強(qiáng)化要素保障，夯實(shí)改革基礎(chǔ)。瞄準(zhǔn)關(guān)鍵要素，強(qiáng)化資金、土地、人才、交通基礎(chǔ)設(shè)施等供給保障。強(qiáng)化資金保障，落實(shí)《關(guān)于建立健全綠色發(fā)展財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的若干意見》（浙政辦發(fā)〔2017〕102號(hào)），根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)成效，對(duì)激勵(lì)金額、獎(jiǎng)補(bǔ)指標(biāo)線進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，探索生態(tài)補(bǔ)償逐年增長機(jī)制。推進(jìn)碳匯、碳權(quán)交易等市場機(jī)制建設(shè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大支持力度，探索生態(tài)公益林林權(quán)抵押制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)綠水青山的價(jià)值轉(zhuǎn)化。探索多元化補(bǔ)償機(jī)制，運(yùn)用市場機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，建立以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，輔以增量收益、社會(huì)捐助等多種形式的籌資方式。強(qiáng)化土地保障，鑒于在占地252平方公里的錢江源國家公園體制試點(diǎn)區(qū)內(nèi)已實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，建議酌情減輕開化項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡的壓力。強(qiáng)化人才保障，建立人才共建機(jī)制，加派優(yōu)秀干部赴開化掛職指導(dǎo)，加大對(duì)開化干部隊(duì)伍的教育培訓(xùn)和與發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)習(xí)交流，支持打造山區(qū)人才生態(tài)最優(yōu)縣。強(qiáng)化交通基礎(chǔ)設(shè)施供給，以九景衢鐵路開通為契機(jī)，謀劃開通杭開高鐵，接軌省內(nèi)一小時(shí)交通圈。爭取實(shí)施千島湖開化高速公路，推進(jìn)通用機(jī)場、錢江源軌道交通等項(xiàng)目建設(shè)，形成便捷快速的交通網(wǎng)絡(luò)。

優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)改革活力。破除體制機(jī)制弊端，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范高效的運(yùn)行機(jī)制。建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，貫徹落實(shí)中辦國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》，建議省政府加強(qiáng)錢江源國家公園建設(shè)的垂直管理制度，深入推進(jìn)與安徽省、江西省的溝通協(xié)商和跨區(qū)域合作，探索建立具有中國特色、浙江特點(diǎn)，符合開化實(shí)際的國家公園體制。積極推進(jìn)省級(jí)空間規(guī)劃體制改革，建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，推動(dòng)開化“多規(guī)合一”落地實(shí)施取得實(shí)質(zhì)性突破。建立立法和改革決策銜接機(jī)制，主動(dòng)查找不適應(yīng)全面深化改革要求的法律法規(guī)條文，以改革實(shí)踐及法理層面的探索推進(jìn)法律條款與時(shí)俱進(jìn)的修正，通過法律“立改廢”工作來引領(lǐng)、推動(dòng)、保障改革。建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，建立“能容錯(cuò)、快糾錯(cuò)”政策機(jī)制，堅(jiān)持保護(hù)改革者、鼓勵(lì)探索者、寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違紀(jì)者，進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)開化精神，使一切有利于社會(huì)進(jìn)步的改革愿望得到鼓勵(lì)、行動(dòng)得到支持、成果得到尊重。