□郎友興

“最多跑一次”：從問責(zé)、監(jiān)控到政府的再確權(quán)

□郎友興

在“浙江經(jīng)驗(yàn)”中，有關(guān)政府自身的改革同樣具有別樣的意義。浙江行政改革所走過的“三步曲”是浙江發(fā)展道路的重要組成部分。如果將“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”改革和“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)視為在新形勢(shì)下的行政改革的1.0版本，那么不妨將“最多跑一次”稱為2.0版的改革。浙江的“三步曲”表明該是回歸到體制改革本身的時(shí)候了，到了超過1.0、2.0版改革的時(shí)候了

改革開放以來，浙江發(fā)展過程中形成了一系列的經(jīng)驗(yàn)，其中有不少已經(jīng)被中央政府要求向各地推廣，事實(shí)上也表明浙江經(jīng)驗(yàn)正一步步從浙江推向全國(guó)。對(duì)于浙江發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，或所謂的“浙江模式”，學(xué)者與政府部門都做了不少的研究與歸納，盡管認(rèn)識(shí)或歸納有差異，卻存在一個(gè)共識(shí)——“浙江模式”是一種立足民力、依靠民資、發(fā)展民營(yíng)、注重民富、實(shí)現(xiàn)民享的民本型、內(nèi)源型區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?？傮w來說，人們常?；蚋嗟貜慕?jīng)濟(jì)學(xué)角度來分析“浙江模式”，大多都認(rèn)為，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是浙江的一大特色。這沒有什么錯(cuò)?？墒?，在“浙江經(jīng)驗(yàn)”中，有關(guān)政府自身的改革同樣具有別樣的意義。浙江行政改革所走過的“三步曲”是浙江發(fā)展道路的重要組成部分。正在進(jìn)行的“最多跑一次”改革，再次引人注目。

“三步曲”：行政改革的浙江道路

以1999年全國(guó)首家行政服務(wù)中心在上虞市（現(xiàn)為紹興市上虞區(qū)）成立為起點(diǎn)，浙江的行政審批制度改革率先在全國(guó)破冰。此后，浙江完成了三輪行政審批制度改革，更簡(jiǎn)的政府機(jī)構(gòu)、更少的審批項(xiàng)目、更快的辦事流程，讓浙江逐步形成了獨(dú)特的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)。十八大以來，中央著眼于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總體目標(biāo)，強(qiáng)化政府以簡(jiǎn)政放權(quán)為抓手的改革行動(dòng)，有效地激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)活力。因此，能否通過行政審批制度的深化改革做到簡(jiǎn)政放權(quán)，直接關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的合作治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。近些年，浙江省行政審批制度改革從“審批標(biāo)準(zhǔn)化”的改革，到率先推進(jìn)“四張清單一張網(wǎng)”的建設(shè)，再到目前“最多跑一次”改革，漸進(jìn)式的行政審批制度改革呈現(xiàn)出一種獨(dú)特的內(nèi)生演進(jìn)邏輯。

“審批標(biāo)準(zhǔn)化”改革。標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)制度，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。國(guó)家“十三五”規(guī)劃提出了加快推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。其實(shí)，寧波市早在2012年就已開始探索行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。在寧波等地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2013年3月，浙江省人民政府印發(fā)了《浙江省深化行政審批制度改革實(shí)施方案》，在全省推廣行政審批標(biāo)準(zhǔn)化。浙江試圖通過行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革走上一條“以標(biāo)準(zhǔn)化來促進(jìn)審批流程的再造”之路，其實(shí)質(zhì)就是用標(biāo)準(zhǔn)化來規(guī)范政府的用權(quán)行為。

“四張清單一張網(wǎng)”。2013年11月，浙江省委、省政府決定，將“建立公開政府權(quán)力清單制度”作為重點(diǎn)突破的改革項(xiàng)目，期望能縱向撬動(dòng)政府自身改革、橫向撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的改革。2014年3月8日，浙江富陽公布全國(guó)首份縣級(jí)政府“權(quán)力清單”。2014年6月25日，浙江在國(guó)內(nèi)率先將省級(jí)政府部門的權(quán)力清單曬于網(wǎng)上，50多個(gè)省級(jí)部門的1.23萬項(xiàng)行政權(quán)力歷經(jīng)清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)3個(gè)環(huán)節(jié)，最終保留4236項(xiàng)列入清單，精簡(jiǎn)幅度超過六成。截至2015年底，浙江省級(jí)實(shí)際執(zhí)行的行政審批事項(xiàng)已從1000多項(xiàng)減少到283項(xiàng)，非行政許可審批事項(xiàng)全面取消?！八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”其實(shí)是在吸納浙江各地和其他省市區(qū)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，再次劃定政府行政權(quán)力的范圍，并構(gòu)建一個(gè)基于省域之上的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)生態(tài)系統(tǒng)。

2016年底，時(shí)任浙江省長(zhǎng)車俊提出了“最多跑一次”的改革新理念。“最多跑一次”，被稱為是當(dāng)下浙江“最走心的一個(gè)熱詞”。

改革“三步曲”彰顯了行政改革的浙江道路。

“最多跑一次”：實(shí)質(zhì)是什么

“最多跑一次”改革是浙江在新形勢(shì)下深化行政審批制度改革、推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型而提出的新目標(biāo)。浙江省歷來高度重視政府自身建設(shè)，不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，并取得了顯著成效。但是，面對(duì)新形勢(shì)，政府治理結(jié)構(gòu)還存在一些問題。在這一背景下，從“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”改革到“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)再到“最多跑一次”改革，記錄了浙江省行政審批制度改革的深化。

“最多跑一次”，即群眾、企業(yè)到政府辦事，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，最多跑一次。該理念最早由時(shí)任浙江省長(zhǎng)車俊在2016年底舉行的省委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出。他指出要加大全面深化改革力度，深入推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以“最多跑一次”倒逼簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)。隨后，這一提法就出現(xiàn)在浙江省《政府工作報(bào)告重點(diǎn)工作責(zé)任分解》中。2017年的浙江省政府工作報(bào)告提出，要按照“群眾和企業(yè)到政府辦事最多跑一次”的理念和目標(biāo)，從與企業(yè)和人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系最緊密的領(lǐng)域和事項(xiàng)做起，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋。全面推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，倒逼各級(jí)各部門減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)，加快形成覆蓋行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政服務(wù)等領(lǐng)域的“一次辦結(jié)”機(jī)制。2017年2月3日，浙江省公布了首批辦事項(xiàng)目“最多跑一次”清單。全省各級(jí)政府部門分兩批梳理了群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”事項(xiàng)，截至2017年3月底，省級(jí)單位958項(xiàng)（省直單位695項(xiàng)，直屬部門在浙單位263項(xiàng)）；設(shè)區(qū)市本級(jí)平均1002項(xiàng)，縣（市、區(qū)）平均862項(xiàng)。

“最多跑一次”改革是“四張清單一張網(wǎng)”改革的繼承和繼續(xù)。從浙江各地的實(shí)踐來看，人們不難看出，浙江省的“最多跑一次”改革是以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為其現(xiàn)實(shí)的抓手，試圖通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的方式，借由大數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，推進(jìn)數(shù)據(jù)共享，提高公共服務(wù)便利性。

“最多跑一次”改革的目標(biāo)是政府權(quán)力清單要“瘦身”，責(zé)任清單要“強(qiáng)身”。“最多跑一次”表現(xiàn)為企業(yè)、老百姓到政府機(jī)構(gòu)辦事的次數(shù)，但是，其實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力邊界的再界定。事實(shí)上，應(yīng)該先明確部門責(zé)任，再進(jìn)行授權(quán)，形成問責(zé)機(jī)制和權(quán)力制衡機(jī)制，真正做到科學(xué)確權(quán)、科學(xué)授權(quán)和科學(xué)治權(quán)。

“最多跑一次”的指向：回到體制改革本身

“最多跑一次”改革意義重大，相信一定會(huì)得到廣大民眾的擁護(hù)，同時(shí)也會(huì)得到廣大公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)的理解與支持。其關(guān)鍵在于落實(shí)，但是，從近幾個(gè)月的執(zhí)行情況來看，還存在一些瓶頸或短板，例如，一些前往辦事的群眾反映，“窗口辦事人員不同，材料需求不一樣”“工作人員不夠?qū)I(yè)，咨詢答復(fù)難以確?！豢谇濉薄案鞯貐^(qū)政策執(zhí)行不一致”等等。

從“最多跑一次”的改革落實(shí)中遇到的或?qū)砜赡軙?huì)碰到的問題和瓶頸來說，是否可以推論，這些問題和瓶頸是否會(huì)倒逼改革回到行政體制層面，走向新版本的行政體制改革？

時(shí)任浙江省長(zhǎng)車俊在全國(guó)兩會(huì)上回答香港《文匯報(bào)》《大公報(bào)》記者提問時(shí)表示，提出“最多跑一次”，是讓老百姓和企業(yè)有更多的獲得感。因?yàn)槲覀兘?jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，群眾感覺到的不是你簡(jiǎn)政放權(quán)多少項(xiàng)多少次，而是感覺到我到政府去辦事方便不方便。如果我辦一件事情要多次、多個(gè)部門跑，我就感覺到很不方便。所以，我們用了這一個(gè)老百姓的語言來代表我們這次改革的深化——“最多跑一次”。這說明什么？原來這事一次可以辦成的；說明我們過去經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)的事是多余的，不必要的。這種情況是否意味我們要重啟機(jī)構(gòu)改革？是否意味著要回歸整體性的行政體制改革，而不只是簡(jiǎn)單的“四張清單一張網(wǎng)”？

“最多跑一次”的意義當(dāng)然不僅限于其內(nèi)容本身，而主要是從服務(wù)、政策、制度、環(huán)境多方面優(yōu)化政府供給，通過政府自身改革，帶來百姓、企業(yè)、政府的共贏局面?！白疃嗯芤淮巍?，一方面有改革的理念和目標(biāo)，另一方面也是改革的方法和路徑。舉一綱而萬目張，推動(dòng)“最多跑一次”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要有高瞻遠(yuǎn)矚的頂層設(shè)計(jì)。從這個(gè)角度來說，如果將“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”改革和“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)視為在新形勢(shì)下行政改革的1.0版本，那么不妨將“最多跑一次”稱為2.0版的改革。這種分析，實(shí)際上要表明的是，無論是“行政審批標(biāo)準(zhǔn)化”改革和“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，還是“最多跑一次”改革，都是技術(shù)性、程序性方面的改進(jìn)與完善，而這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。技術(shù)性、程序性改革固然重要，但是，更為關(guān)鍵還是作為制度層面的體制改革本身。浙江的“三步曲”表明該是回歸到體制改革本身的時(shí)候了，到了超過1.0、2.0版改革的時(shí)候了。

作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系主任、教授