切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的事中事后監(jiān)管

□浙江省發(fā)展和改革委員會稽察特派員 陶國勝

切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的事中事后監(jiān)管

□浙江省發(fā)展和改革委員會稽察特派員 陶國勝

發(fā)改部門作為政府投資主管部門，應(yīng)按照“最多跑一次”改革理念和要求，改革創(chuàng)新、順時應(yīng)勢，要在創(chuàng)新政府管理上破難題,善于做加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”，切實(shí)加大對政府投資行為的監(jiān)督力度，不斷提高浙江政府投資項(xiàng)目管理水平和效率

深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變是黨的十八大和十八屆二中、三中全會部署全面深化改革的重要內(nèi)容之一，就是要在簡政放權(quán)上做“減法”，在加強(qiáng)監(jiān)管上做“加法”，在優(yōu)化服務(wù)上做“乘法”。其中，深化投資審批制度改革是推進(jìn)行政審批制度改革的重中之重，主要內(nèi)容就是取消和下放投資審批事項(xiàng)，同時加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)。浙江在省委省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加大步伐全力推進(jìn)“最多跑一次”改革，這是對深化行政審批制度的浙江探索，是對“放管服”改革的浙江實(shí)踐，改革工作大范圍大力度簡化了投資項(xiàng)目的審批，同時對項(xiàng)目建設(shè)的事中事后監(jiān)管也提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)的要求。

浙江政府投資項(xiàng)目監(jiān)管存在的主要問題

近年來，浙江政府投資項(xiàng)目管理制度不斷完善，監(jiān)管隊(duì)伍不斷加強(qiáng)，監(jiān)管方式不斷改進(jìn)，監(jiān)管力度不斷加大，取得了較為明顯的監(jiān)管成效。但與深化投資審批制度改革的背景下加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的新任務(wù)、新要求相比，尤其是與浙江“最多跑一次”改革新理念、新實(shí)踐相比，仍存在一些問題：

“多頭跑”——監(jiān)管體制不夠順暢。浙江政府投資項(xiàng)目監(jiān)管主體眾多，既有發(fā)展改革委（稽察辦）、監(jiān)察、財(cái)政和審計(jì)等政府行政綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也有建設(shè)、檔案、環(huán)保、消防、國土、質(zhì)檢等專業(yè)職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還有交通、水利、公路、鐵路、電力等行業(yè)主管部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，部門之間職能交叉、缺乏配合，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位現(xiàn)象依然存在，在監(jiān)管中各跑各的，“多頭跑”“分散跑”等問題較為突出，缺少牽頭部門抓總協(xié)調(diào)，且基層監(jiān)管力量較為薄弱，省市縣三級政府部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)上下聯(lián)動有待加強(qiáng)。

“線下跑”——監(jiān)管手段相對滯后。浙江信息化監(jiān)管盡管取得了長足的進(jìn)步，但信息化應(yīng)用還不夠廣泛，項(xiàng)目監(jiān)管仍以線下為主。以稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)為例，目前還只是對中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目和省級資金資環(huán)類項(xiàng)目實(shí)施信息化監(jiān)管，省級資金項(xiàng)目的監(jiān)管范圍有待拓展，監(jiān)管范圍仍然較窄。另外，監(jiān)管功能未充分發(fā)揮，信息系統(tǒng)在問題預(yù)警處理和項(xiàng)目規(guī)范管理方面的功能未充分利用和發(fā)揮，在線監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管尚未完全做到無縫對接、有機(jī)結(jié)合。

“政府跑”——監(jiān)管體系比較封閉。目前，浙江政府投資項(xiàng)目監(jiān)管主要由政府內(nèi)部監(jiān)督唱“獨(dú)角戲”，處于內(nèi)部循環(huán)的狀態(tài)，容易產(chǎn)生監(jiān)督不到位、處理難和流于形式等問題，導(dǎo)致“監(jiān)管失靈”。雖然社會中介機(jī)構(gòu)已經(jīng)在一定程度參與到了浙江政府投資項(xiàng)目監(jiān)管之中，但主要是委托-代理關(guān)系，總體上社會力量參與監(jiān)管渠道不暢通、信息不對稱，難以發(fā)揮外部監(jiān)督的有效作用，外部監(jiān)管體系建設(shè)仍比較薄弱。

“效率低”——監(jiān)管重點(diǎn)不夠突出。對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管工作還比較粗放，未根據(jù)政府投資項(xiàng)目和政府投資補(bǔ)助企業(yè)項(xiàng)目的差別，實(shí)施明晰的分類監(jiān)管，往往套用對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)去檢查企業(yè)項(xiàng)目，存在眉毛胡子一把抓的現(xiàn)象。

“不規(guī)范”——監(jiān)管制度不夠完備?，F(xiàn)階段，專門的政府投資項(xiàng)目監(jiān)督法律尚未完全建立，投資監(jiān)管相關(guān)的法規(guī)和制度的系統(tǒng)性、權(quán)威性和關(guān)聯(lián)性尚有不足?！墩憬≌顿Y項(xiàng)目管理辦法》（省政府令第185號）出臺于2005年，部分內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前的項(xiàng)目管理需要。在重大項(xiàng)目稽察上，浙江雖然出臺了《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》（省政府令第338號），但仍屬于政府規(guī)章，法律層級仍不夠高。政府投資項(xiàng)目管理的配套制度如決策責(zé)任追究、后評價(jià)等監(jiān)管制度也尚未建立。

按照“最多跑一次”改革理念和要求，加強(qiáng)浙江政府投資項(xiàng)目監(jiān)管

政府投資活動是政府履行職能的重要內(nèi)容，在資金來源上不同于社會投資，具有特殊性，在投資內(nèi)容和投資目的上也具有特殊要求和特定目的，在政府投資項(xiàng)目監(jiān)管上應(yīng)堅(jiān)持從嚴(yán)從緊、規(guī)范管理的原則，確保政府資金都能用在刀刃上，規(guī)范投資行為、提高投資效率。發(fā)改部門作為政府投資主管部門，應(yīng)按照“最多跑一次”改革理念和要求，改革創(chuàng)新、順時應(yīng)勢，要在創(chuàng)新政府管理上破難題,善于做加強(qiáng)監(jiān)管的“加法”，切實(shí)加大對政府投資行為的監(jiān)督力度，不斷提高浙江政府投資項(xiàng)目管理水平和效率。

進(jìn)一步提高信息化監(jiān)管水平，最大限度發(fā)揮“數(shù)據(jù)跑”在監(jiān)管中的作用。當(dāng)前，浙江正在加快推進(jìn)企業(yè)投資項(xiàng)目“最多跑一次”改革，建設(shè)推廣了省市縣縱向一體化、橫向協(xié)同化的2.0版投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺，切實(shí)提高了項(xiàng)目監(jiān)管效率。在政府投資項(xiàng)目監(jiān)管上，應(yīng)按照“最多跑一次”改革理念和要求，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)為監(jiān)管裝上“火眼金睛”。一是加強(qiáng)項(xiàng)目全過程全方位監(jiān)管。加快投資項(xiàng)目相關(guān)信息系統(tǒng)整合，將浙江省投資項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)、“411”重大項(xiàng)目監(jiān)測系統(tǒng)等各類與投資項(xiàng)目相關(guān)的信息系統(tǒng)，都納入2.0版在線平臺，做到實(shí)時監(jiān)控、處處留痕、環(huán)環(huán)透明、全程可追溯。二是注重線上線下互動，提高監(jiān)管效能。充分依托信息系統(tǒng)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析處理和成果運(yùn)用，為重大項(xiàng)目監(jiān)測、投資項(xiàng)目管理和宏觀調(diào)控、領(lǐng)導(dǎo)決策提供重要的信息依據(jù)，做到線上“全面跟蹤”和線下“解剖麻雀”相結(jié)合，“點(diǎn)”和“面”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管從“隨機(jī)抽查”向“有的放矢”轉(zhuǎn)變。

完善縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，最大限度凝聚監(jiān)管合力。建立透明規(guī)范高效的投資項(xiàng)目縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管機(jī)制是投資審批制度改革的客觀要求。發(fā)改部門要在權(quán)力清單和責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，善于發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，建立縱橫協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，形成政府投資監(jiān)管合力。一是加強(qiáng)部門之間的橫向聯(lián)動。建立由發(fā)改部門牽頭，財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)、監(jiān)察等綜合監(jiān)管部門各司其職，交通、水利等專業(yè)監(jiān)管部門分工協(xié)作的監(jiān)管機(jī)制，互相報(bào)送年度監(jiān)管計(jì)劃、適時開展聯(lián)合監(jiān)管、共享互用監(jiān)管成果，以綜合監(jiān)管提高行政效能，克服“多頂大蓋帽管一頂小草帽”、“多龍治水、無人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。注重職能互補(bǔ)，充分發(fā)揮各部門的業(yè)務(wù)優(yōu)勢，通過各司其職、各取所長、優(yōu)勢互補(bǔ)，把監(jiān)督貫穿于政府投資項(xiàng)目的全過程。二是加強(qiáng)省市縣三級的縱向聯(lián)動。繼續(xù)推動市、縣（市、區(qū)）稽察機(jī)構(gòu)的設(shè)立和人員的配備，明確省市縣三級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立“分級負(fù)責(zé)”“一級查一級”的工作機(jī)制，形成三級聯(lián)動的監(jiān)管模式，加強(qiáng)省市縣三級發(fā)改部門的有效協(xié)同，形成縱向到底、上下聯(lián)動的政府投資監(jiān)督網(wǎng)。

提升監(jiān)管的針對性和有效性，最大限度提高監(jiān)管效率。國辦發(fā)〔2015〕12號文件明確要求，要重點(diǎn)圍繞開工建設(shè)環(huán)節(jié)和竣工投產(chǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)全過程監(jiān)管，對不同類型項(xiàng)目實(shí)施分類監(jiān)管。發(fā)改部門要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，抓住重點(diǎn)精準(zhǔn)發(fā)力，把握關(guān)鍵精準(zhǔn)施策，不斷提升監(jiān)管的針對性和有效性，確保投資項(xiàng)目“最多跑一次”改革任務(wù)取得最終實(shí)效。一是強(qiáng)化“雙隨機(jī)、一公開”。要進(jìn)一步建立健全隨機(jī)抽查系統(tǒng)，完善相關(guān)細(xì)則，適當(dāng)增加對高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的抽查概率和頻次，確保監(jiān)管公平公正、不留死角。二是實(shí)施分類監(jiān)管。對不同實(shí)施主體承擔(dān)的政府投資項(xiàng)目開展分類監(jiān)管模式。對民營企業(yè)承擔(dān)的政府資金補(bǔ)助項(xiàng)目，以“成果論成敗”，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金使用情況和投資效益。對政府全額投資項(xiàng)目，采取以過程監(jiān)管為主的全面監(jiān)管。三是抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立足發(fā)改職能，突出抓好事前招標(biāo)投標(biāo)、事中概算調(diào)整和事后竣工驗(yàn)收這三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。四是注重宏觀管理。不僅要立足微觀、解剖麻雀，更要著眼宏觀、源頭治理。在微觀上，要通過稽察監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策和實(shí)施中存在的違紀(jì)違規(guī)問題，提出針對性的措施和建議；在宏觀上，要充分運(yùn)用稽察成果，通過綜合分析，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策和項(xiàng)目管理中存在的共性問題，并從體制、機(jī)制上作出客觀分析，提出政策建議，為領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門決策提供參考依據(jù)。

建立開放互動的監(jiān)管體系，最大限度發(fā)揮社會力量在監(jiān)管中的作用。解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題是投資審批制度改革的根本立足點(diǎn)。作為發(fā)改部門，要在職責(zé)范圍內(nèi)暢通社會力量參與政府投資項(xiàng)目監(jiān)督的渠道，著力建設(shè)政府內(nèi)部監(jiān)督與社會外部監(jiān)督互動的工作格局，打造政府投資“陽光工程”。一是推動中介機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管。發(fā)改部門要借鑒和深化財(cái)政、審計(jì)等部門的做法，讓社會組織更多地參與到政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中來。二是加強(qiáng)信用監(jiān)管。推動省公共信用信息服務(wù)平臺與在線平臺對接，將項(xiàng)目主體信用狀況作為必要環(huán)節(jié)嵌入投資項(xiàng)目在線審批流程，并利用公共信息服務(wù)平臺的綜合信用分析能力，提高對投資項(xiàng)目主體的信用預(yù)警力度。建立完善信用聯(lián)合獎懲機(jī)制，在投資項(xiàng)目領(lǐng)域建立紅黑名單，將投資項(xiàng)目領(lǐng)域的守信或失信主體納入公共信用監(jiān)管體系。三是加強(qiáng)信息公開和公眾參與。切實(shí)加強(qiáng)信息公開工作，可依托省發(fā)改委門戶網(wǎng)站、《浙江經(jīng)濟(jì)》等載體發(fā)布政府投資項(xiàng)目監(jiān)管信息。暢通社會公眾溝通交流渠道，鼓勵和支持社會公眾向監(jiān)管部門投訴或提出意見建議，并落實(shí)責(zé)任，及時反饋投訴處理情況和意見建議采納情況，擴(kuò)大公眾參與度。

健全政府投資項(xiàng)目監(jiān)管制度體系，推動監(jiān)管工作步入法制化軌道。加強(qiáng)法制建設(shè)、夯實(shí)法律基礎(chǔ)是新常態(tài)下開展政府投資監(jiān)管的基本要求，是確保依法行政、依法監(jiān)管的根本前提。發(fā)改部門要深入貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會精神，按照依法行政的要求開展政府投資項(xiàng)目監(jiān)管，進(jìn)一步推進(jìn)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管立法工作。一是助推國家層面的立法工作。及時追蹤國家層面的投資立法情況，密切關(guān)注《政府投資條例》《國家重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》等法規(guī)、規(guī)章出臺情況，積極呼吁并助推上述法規(guī)、規(guī)章盡早出臺。二是提升省級層面立法層次。要學(xué)習(xí)借鑒河北、陜西、重慶等省、市出臺地方性法規(guī)的做法，適時推動《浙江省政府投資項(xiàng)目管理辦法》《浙江省重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》升格為地方性法規(guī)。三是完善項(xiàng)目監(jiān)管制度體系。盡快研究制訂《浙江省政府投資項(xiàng)目決策責(zé)任追究辦法》和《浙江省政府投資項(xiàng)目后評價(jià)管理辦法》等規(guī)章制度，形成對政府投資項(xiàng)目從決策、審批、實(shí)施到監(jiān)督問責(zé)的完整制度鏈。