完善集體土地征收程序的幾點對策與思考

□紹興市國土資源局柯橋區(qū)分局 王岳云 謝進(jìn)昌

當(dāng)前，正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，土地資源要素保障和土地資源稀缺之間的矛盾越來越突出，城市周邊農(nóng)村集體土地被征收為城市建設(shè)用地數(shù)量不斷增加，依法依規(guī)征地既是維護(hù)國土資源法律法規(guī)嚴(yán)肅性的重要保障，也是加快推進(jìn)法治國土建設(shè)的必然要求。研究探討集體土地征收程序和當(dāng)前在征地過程中存在的問題，對依法依規(guī)實施征地具有重要作用。下面，以紹興市柯橋區(qū)為例，簡要探討征地程序和方法上存在的主要問題。

一、推進(jìn)征地程序合法和方法得當(dāng)?shù)闹饕ぷ?/h2>

1.制發(fā)征收集體土地暫行辦法

為加強(qiáng)征地管理，規(guī)范統(tǒng)一征地工作，維護(hù)集體土地所有者、使用者的合法權(quán)益，2008年，柯橋區(qū)（原紹興縣）人民政府發(fā)布實施了《紹興縣征收集體土地力行辦法》，對集體土地征收的范圍、管理、程序、補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容作了具體明確。2014年，柯橋區(qū)對集體土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以了上調(diào)，由調(diào)整前的每畝3.3-4.3萬元，調(diào)整為每畝5.4-6.0萬元，地上附著物在原有政策的基礎(chǔ)上也作了適當(dāng)上浮。更為重要的是，柯橋區(qū)為了扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，結(jié)合本區(qū)征收集體土地的實際，專門增設(shè)了一項村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金。具體做法是按征地面積每畝增加集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金2.5萬元。

2.推進(jìn)陽光征地工作實施

2014年，根據(jù)浙江省國土資源廳《關(guān)于開展征地拆遷工程陽光工程建設(shè)的通知》要求，結(jié)合柯橋區(qū)具體實際，制發(fā)了《紹興市柯橋區(qū)征地工作程序》和《紹興市柯橋區(qū)陽光征地格式化文本》。2014年以來柯橋區(qū)共征收土地面積653.94公頃，都嚴(yán)格按照陽光征地的要求進(jìn)行征地，極大地維護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。2014年以來，全區(qū)共收到各類征地信訪件63件，占總信訪件的9.4%。從內(nèi)容上看，以反映歷史性征地拆遷問題居多，反映新征地拆遷問題逐步下降。

3.開展地方特色征地探索

針對農(nóng)轉(zhuǎn)用高效審批帶來的征地工作新情況，2014年以來，柯橋區(qū)開展了具有地方特色的模擬征地，在征地前要求各個鎮(zhèn)街提前做好調(diào)查摸底，提前發(fā)放征收土地意見征詢書，通過尊重群眾意愿來保護(hù)群眾利益，明確提出征地意向達(dá)不到95%以上農(nóng)戶認(rèn)可的，不得報送審批，暫緩發(fā)布征地公告，用地指標(biāo)由區(qū)政府統(tǒng)籌調(diào)劑使用，嚴(yán)格防止新增批而未供土地產(chǎn)生。

二、目前碰到的問題

1.土地征收村級管理難度較大

一是征地告知流于形式。土地征收，需要村集體在規(guī)定時間內(nèi)交地，從實踐層面來說，相當(dāng)大的壓力都集中在村干部身上。一些基層村干部就從純粹完成工作任務(wù)的角度出發(fā)，認(rèn)為“農(nóng)民知道的越多，工作越難開展”，“群眾得了法，干部沒辦法”，對征地政策進(jìn)行截留。二是村民代表大會召開時間與頻率難以合理安排。每年安排的土地指標(biāo)有計劃指標(biāo)、重大產(chǎn)業(yè)項目指標(biāo)、保障性安居工程指標(biāo)和年底的追加指標(biāo)等多項內(nèi)容，在城郊結(jié)合部的村經(jīng)常會遇到不同指標(biāo)的幾個項目，由于下達(dá)指標(biāo)和報批的時間不一樣，每個項目都要召開村民代表大會，村民因外出務(wù)工召集難，經(jīng)常發(fā)生對多種指標(biāo)多個項目聯(lián)合召開村委會，村民代表會議紀(jì)要張冠李戴現(xiàn)象時有發(fā)生，且會議記錄和“會議紀(jì)要”時間與項目報批時間不一致，造成國土部門尷尬。

2.土地征收程序?qū)嵤┥行韪纳?/p>

一是有些環(huán)節(jié)可以減少。高效審批后，柯橋區(qū)已采取了征地協(xié)商機(jī)制，在前期調(diào)查確認(rèn)環(huán)節(jié)中，需取得征地村和被征地農(nóng)戶或者權(quán)益人確認(rèn)；同時擬定了征地補(bǔ)償安置預(yù)方案，在村民代表會上進(jìn)行了討論，已經(jīng)與被征地農(nóng)民就補(bǔ)償安置等問題達(dá)成了協(xié)議。因此，批后的補(bǔ)償安置公告、征求意見、聽證等環(huán)節(jié)的必要性大大減少。二是有些程序形同虛設(shè)。在征地過程中“二公告、一登記”的“一登記”中要求國土部門對征收土地范圍內(nèi)的面花附著物核對并登記的規(guī)定。有的地方反映，對于征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫?，實踐中被征地農(nóng)民很少在公告發(fā)布后進(jìn)行辦理，基本都是以公告中“土地所有權(quán)人、使用權(quán)人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以土地行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)”，導(dǎo)致公告的登記程序形同虛設(shè)。三是有些制度難以落實。對于聽證制度，大部分被征地農(nóng)民由于各種原因都放棄了聽證權(quán)，有的聽證會召開了也流于形式，提出的不同意見譬如征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題很難被采納，聽證會的召開失去了實際意義。對于告知制度，現(xiàn)有的征地告知、土地勘測成果公告、征地聽證告知、還有二公告這些都需要上墻告知。

3.土地征收方法操作仍有難題

一是征地補(bǔ)償差價問題。柯橋區(qū)從2008年起，實行了征地補(bǔ)償區(qū)片綜合價，最大限度地實行了同地同價。但是一些大型項目尤其是大型管線項目，由于同一個項目用地涉及不同的區(qū)片，會產(chǎn)生不等的差價；而一些項目單位為了順利完成項目征地，私下通過鎮(zhèn)政府將差價補(bǔ)償給被征地村的現(xiàn)象也有發(fā)生。討價還價不僅縱容了釘子戶、給征地帶來障礙，也讓政府和征地失去了應(yīng)有的原則和嚴(yán)肅性。二是帶征土地問題。在日常征地過程中，往往因指標(biāo)、現(xiàn)狀等客觀原因，很難將一些零星的，散狀的地塊，特別是公路、河流邊的帶狀土地一并予以征轉(zhuǎn)用。但基層村組織認(rèn)為既然大部分土地已征用，留下的小部分帶狀土地，原種植條件也受到部分破壞，還不如一并征收，也有利于安置補(bǔ)償費的結(jié)算；承包土地農(nóng)戶認(rèn)為，由于地塊上部分土地已被征用，還不如將剩余土地一并征用后可享受失土農(nóng)民社保。造成土地征用在實踐操作中某些零星、散狀地塊被“帶征”。但對于合情合理的帶征，上級國土部門并沒有明確的說法或具體界定，對于出現(xiàn)的信訪也不能理直氣壯地將帶征土地認(rèn)可合法。三是方法單一問題。由于征地具有強(qiáng)制性，各地對征地工作往往不重視，到年底時間來不及時，為完成任務(wù)，采取粗暴的行政行為，命令村干部簽下征地協(xié)議，工作方法單一。

三、幾點建議

1.在征地法規(guī)完善方面

建議省政府出臺《浙江省集體土地征收補(bǔ)償安置條例》。目前，無論是征地程序，還是征地補(bǔ)償、爭議裁決等都是散見于法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件等各類文件當(dāng)中，缺乏系統(tǒng)統(tǒng)一的規(guī)范。因此，建議省政府出臺《浙江省集體土地征收補(bǔ)償安置條例》，以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為借鑒和參考，對征收的范圍、征收的程序、征收的補(bǔ)償、爭議的裁決以及征收決定的執(zhí)行等內(nèi)容進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范集體土地征收行為。

2.在征地程序優(yōu)化方面

一是增加協(xié)商環(huán)節(jié)，突顯被征地農(nóng)民自主性。建議在征地的實施過程中增加補(bǔ)償協(xié)商的環(huán)節(jié)。除了對擬征地塊進(jìn)行現(xiàn)狀勘測和調(diào)查，在調(diào)查的同時告知被征地人員擬建設(shè)項目、征地位置、土地類別、面積、補(bǔ)償安置政策等情況，并送達(dá)告知書外；擬定項目征地補(bǔ)償安置預(yù)方案，供村民代表會議上討論，征求村民意見，由村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民決定是否需要聽證，形成“村民（代表）會議紀(jì)要”，并在此基礎(chǔ)上草簽《征地土地補(bǔ)償協(xié)議》，用協(xié)議明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。二是合并批前批后二聽證，提高征地工作效率。鑒于在征地的實施過程中增加補(bǔ)償協(xié)商的環(huán)節(jié)，征地補(bǔ)償安置預(yù)方案在村民代表會上進(jìn)行了討論并同意，出具了村民代表會紀(jì)要，建議取消批后征地補(bǔ)償安置方案公告后的聽證規(guī)定（或者說合并到前面的聽證中去），這有利于縮短征地實施的周期，提升了征地工作的實施效率。三是改革村民代表大會召開方式，延長《村民會議紀(jì)要》時效?？紤]到征地程序的整體延續(xù)操作，征地政策的相對穩(wěn)定，召開村民代表會的困難性，村民會議紀(jì)要的時間與征地告知、聽證告知書等都應(yīng)前后對接。在現(xiàn)實中，一個村涉及多個地塊時候，村民代表大會只會同時討論，地塊編號對村干部來說是一個模糊的概念，而在我們在征收過程中是按批次分地塊進(jìn)行報批，這往往會讓我們淡化與現(xiàn)實的統(tǒng)一性。尤其是管委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會先于資料報批做相關(guān)的征地前期工作，時間上往往會與我們的“報批時間”產(chǎn)生沖突，所以《村民會議紀(jì)要》的有效時間就顯得格外突出。

3.在征地方法創(chuàng)新方面

一是規(guī)范征地補(bǔ)償，引入青苗及地面附著物評估機(jī)制。借鑒和參考國有土地上房屋征收評估辦法，在土地征收時對青苗及地面附著物引入第三方評估，有利于進(jìn)一步規(guī)范征地補(bǔ)償行為。目前，柯橋區(qū)的柯街道等鎮(zhèn)（街）已經(jīng)在這方面進(jìn)行了實踐，效果很好，建議從省級層面提出該技術(shù)方案。二是擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償范圍，解決帶征難題。我國將土地征收的范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，與被征土地有間接聯(lián)系以及由此而延伸的一切附帶損失均未列入補(bǔ)償范圍。從保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村農(nóng)民的合法權(quán)益的角度考慮，我們認(rèn)為，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大我國土地征收補(bǔ)償范圍，將相鄰地補(bǔ)償，邊角地，夾心地補(bǔ)償一并列入補(bǔ)償范圍，同時避免引起“帶征”土地。三是努力探索得當(dāng)方法，依法規(guī)范征地。要堅持以情感人，深入基層聯(lián)系對接工作，誠心誠意談形勢，面對面地想辦法，爭取村里對征地工作的理解與支持。要堅持以理服人，通過調(diào)查取得的第一手資料，結(jié)合現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地機(jī)構(gòu)應(yīng)盡力對村級班子講透政策，同時盡最大可能滿足村集體組織及村民的合理要求，構(gòu)建和諧的征地環(huán)境。要堅持陽光征地，應(yīng)恪守要辦事、會辦事、肯辦事、辦好事的原則，嚴(yán)格按照征地陽光工程的要求和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范征地，不提高標(biāo)準(zhǔn)、不違規(guī)辦理、不妥協(xié)認(rèn)定，依法依規(guī)做好征地工作。

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