黨的十九大報告指出，要推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促善治。當下各地正在推行的社會信用立法，均應(yīng)以此作為總遵循。

社會信用立法，首先必須回答“什么是社會信用”這一基礎(chǔ)問題。時下國務(wù)院關(guān)于信用建設(shè)的諸多文件，并沒有對“社會信用”進行界定，這并非因為社會信用是個不言自明的概念，而是因為文件本身只負責指引方向，并不設(shè)定具體的權(quán)利與義務(wù)。文件語言的精確性、規(guī)范性與可操作性較弱。信用立法則以設(shè)定權(quán)利與義務(wù)為己任，務(wù)須追求語言的精準與規(guī)范。其中最為緊要的，就是對“信用”進行法律界定。

從法律上對信用進行界定，必須依循法律規(guī)范的基本構(gòu)成要件，即一個完整的法律規(guī)范必定由三個要素組成：假定、處理和制裁。假定是適用規(guī)范的必要條件，即實施什么行為可適用哪些法律規(guī)范。處理是行為規(guī)范本身的基本要求，即以權(quán)利和義務(wù)的形式規(guī)范人們的行為。制裁是規(guī)定主體違反法律規(guī)定時應(yīng)當承擔何種法律責任。

假定、處理和制裁三要素密切聯(lián)系、缺一不可，否則就不能構(gòu)成法律規(guī)范。

依此邏輯，可以將社會信用界定為：具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織（統(tǒng)稱為信息主體）遵守法定義務(wù)或者履行約定義務(wù)的狀況，政府可以依據(jù)該狀況依法實施聯(lián)動獎懲。

上述概念，可以分解如下：

其一，社會信用的主體

社會信用主體為具有完全行為能力的自然人、法人和非法人組織。為什么不具有完全行為能力的自然人不構(gòu)成信用主體？從心理學的角度看，青少年的前額葉皮層發(fā)育不完全，不能正確理解規(guī)則，也無法清晰地辨識自己行為的后果。這一心理現(xiàn)象在法律上的投射即為，不具有完全行為能力的自然人，因心智不全，權(quán)利能力與行為能力受到諸多限制，責任能力也不健全。社會應(yīng)為未成年人提供更多的修正錯誤的成長空間，故不宜將其納入法律的調(diào)整范圍。否則，一些中學生將可能因為考試作弊而遭受懲罰，對其身心健康及成長發(fā)育均屬不利。

我國《民法總則》第17條規(guī)定，十八周歲以上的自然人為成年人。不滿十八周歲的自然人為未成年人。第18條規(guī)定，成年人為完全民事行為能力人，可以獨立實施民事法律行為。十六周歲以上的未成年人，以自己的勞動收入為主要生活來源的，視為完全民事行為能力人。社會信用立法應(yīng)與此銜接，可以理解為“十八周歲以上、或者十六周歲以上不滿十八周歲但以自己的勞動收入為主要生活來源的，是自然人信用主體”。

因此，有些校長建議，“誠信從娃娃抓起，要把中學、甚至小學階段的學生考試作弊行為記錄在案，并把學生信用檔案交給用人單位，實現(xiàn)學校育人的延伸功能。此外還建議向信用平臺歸集信息，實行聯(lián)動懲戒……”。此種觀點不僅有違法理，而且極度危險，果真實施，將扼殺未成年人的心智成長空間，戕害無數(shù)莘莘學子。故而，立法必須將未成年人考試作弊信息完全排除在法律適用范圍之外。當然，成年人參加國家司法資格考試、注冊會計師考試等全國性的考試，一旦作弊被發(fā)現(xiàn)，則可被記入信用平臺。

其二，社會信用的客體

社會信用是指履行法定或約定義務(wù)的客觀狀態(tài)，而不是對該狀況的主觀評價。只有在信用需求方（包括存在履職需要的政府部門）按照自己的標準，對該客觀信息運用一定的算法進行評價時，才可能得出關(guān)于信用的評價結(jié)果，該結(jié)果既可能是信用良好，也可能是信用不良。這也就解釋著為什么有些地方立法設(shè)置了中性信息的概念，即把“獲得表彰獎勵，進行慈善捐贈等信息”視為“其他信息”，該信息能否增強信息主體的信用，由用信主體自行判斷。因而，各地在進行信用立法時，宜以歸集信息為導向，不宜直接對信息主體做出正面或者負面的評價，而政府更不宜對市場主體進行信用背書。

另外，在界定信用信息的范圍時，必須明確放棄考慮動機的考量。舉例來說，有觀點認為，有人愿意履行繳納水電燃氣費用的義務(wù)，但囿于財力而無法繳納，不能說其信用不好。但就立法技術(shù)而言，因為無法區(qū)分不履行義務(wù)是意愿問題還是能力問題，或者說區(qū)分起來難度過大，故立法時無須考慮行為的動機，無須區(qū)分意愿和能力。而且，在履行義務(wù)時無論是有心無力，還是有力無心，或者無心亦無力，均屬失信行為，須一體記載，這恰恰印記了信用信息記載的是客觀狀況而不是主觀評價的立場。舉例來說，張三因搬遷住宅而忘記繳納水電燃氣等費用，被有關(guān)部門記入信用信息平臺。張三在對外交易時，如果能夠澄清原委，對方或許不會將此情形視為信用不良從而拒絕與其開展交易。

其三，社會信用立法的權(quán)限

信用的激勵與約束，直接涉及相對人的權(quán)益，務(wù)須依法進行。首當其沖的，必須注重立法權(quán)限，尤其遵循《立法法》的相關(guān)規(guī)定。

（一）遵循我國《立法法》第8條關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定。我國《立法法》對于立法的國家保留事權(quán)做出了明確的規(guī)定。例如，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律，民事基本制度只能由法律來設(shè)定。因而，地方信用立法無權(quán)規(guī)定，遇到路人病急倒地，好意者上前施救卻致人傷亡，如果施救者信用良好，可豁免其侵權(quán)賠償責任，因為損害賠償請求權(quán)為基本民事權(quán)利，只有法律才可以做出規(guī)定，地方無權(quán)僭越。當然，國家層面的法律可以對權(quán)利配置做出安排，例如，《中華人民共和國民法總則》第184條規(guī)定，因自愿實施緊急救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔民事責任。另外，基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，也屬于國家事權(quán)。例如，地方信用立法無權(quán)規(guī)定，對于信用良好的企業(yè)和個人，予以稅收減免。當然，國家層面的立法則可以做出相應(yīng)的安排。

（二）遵循我國《立法法》第82條的規(guī)定。也就是說，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。例如，地方立法無權(quán)規(guī)定，信用狀況不好的自然人不得出租或出賣房屋，因為所有權(quán)的處分屬于基本民事權(quán)利。但這里很重要的一點是，區(qū)分效力性規(guī)范與管理性規(guī)范，所有的地方立法，無論是地方性法規(guī)或政府規(guī)章，都會對民事權(quán)利進行一定的限縮，但只要不觸及根本權(quán)利，不涉及對民事行為效力的評價，應(yīng)屬合法。

例如，在針對單用途預(yù)付卡設(shè)定管理規(guī)則時，為保護消費者權(quán)利，地方性法規(guī)規(guī)定，凡是被司法機關(guān)確定為失信被執(zhí)行人，或者在市場經(jīng)營中存在嚴重失信行為的，不得發(fā)行單用途預(yù)付卡，因為這些主體的信用非常低下，其發(fā)卡行為存在較大道德風險和經(jīng)營風險。如果一些失信被執(zhí)行人違背該規(guī)定，仍然發(fā)卡，其行為并不因此無效，發(fā)卡人所收到的資金仍然歸其所有，政府部門不能強行要求其將資金退回，但可以處以罰款等行政處罰。換言之，地方立法不觸碰所有權(quán)、合同自由等民事基本制度，該發(fā)卡行為屬于民事合法、行政違法行為?？傊?，行政機關(guān)在將信用信息嵌入到行政管理和公共服務(wù)的各個環(huán)節(jié)和各個領(lǐng)域時，務(wù)須謹記以上限制性規(guī)定，避免陷入違法行政的泥淖。

另外，《征信業(yè)管理條例》第6條規(guī)定“設(shè)立經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的征信機構(gòu)，應(yīng)當符合《中華人民共和國公司法》規(guī)定的公司設(shè)立條件和下列條件，并經(jīng)國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門批準”。根據(jù)這項規(guī)定，設(shè)立經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的征信機構(gòu)，必須經(jīng)國務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門批準，地方立法不得規(guī)定本市相關(guān)部門具有批準權(quán)，否則即與上位法相抵觸。

總之，社會信用立法，務(wù)須在價值衡量與技術(shù)規(guī)范方面，下足工夫，這樣才不會因為侵犯私益而面臨合法性質(zhì)疑。