王育瑋 任 雯 吳 聰 王豪吉

嘉興學院文法學院，浙江 嘉興 314001

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垃圾焚燒鄰避沖突的發(fā)生機理與法律應對*
——以嘉興市海鹽縣鄰避事件為例

王育瑋 任 雯 吳 聰 王豪吉

嘉興學院文法學院，浙江 嘉興 314001

嘉興海鹽垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址公示后引起當?shù)孛癖姷泥彵軟_突，最終以項目停建得以平息。垃圾焚燒鄰避沖突發(fā)生原因主要是決策信息不公開，公眾難以參與，鄰避設施的負外部性難以內(nèi)部化。要解決鄰避沖突，應強化公眾參與機制，建立風險保障機制，并給予充分補償。

垃圾焚燒；鄰避效應；發(fā)生機理；法律應對

一、嘉興海鹽縣鄰避事件的過程分析

近年來，隨著人口增長和生活水平提高，嘉興海鹽的生活垃圾量逐年加速度遞增。2015年以前，海鹽垃圾主要以外運焚燒處理為主，但自2015年下半年起，該外地垃圾焚燒廠因處理能力不足，停止接收處理海鹽生活垃圾。為解決本地垃圾處理問題，海鹽縣擬啟動生活垃圾焚燒建設項目。2016年4月13日，海鹽縣初步確定海鹽垃圾焚燒處理廠選址方案，規(guī)劃選址在西塘橋。該選址方案公示后，立刻在微信、微博等社交媒體上引發(fā)當?shù)鼐用駸嶙h。眾多民眾表達了自己的反對意見，并陸續(xù)有民眾自發(fā)到海鹽縣政府門口抗議。2016年4月20日該事件達到了高潮，近千人的抗議隊伍在海鹽縣政府門口集會，期間有暴力沖突發(fā)生。此后海鹽垃圾焚燒廠選址事件的影響力以及受關注程度驟然提升。政府迅速作出回應，于2016年4月21日公布停止該項目，事態(tài)逐漸得到平息①。

鄰避運動并不是由精英階層發(fā)起并主導的由上而下的運動，大多數(shù)是源于守護家園的草根運動，具有強烈的地方性。而海鹽事件便是典型代表，垃圾焚燒廠選址消息最初通過網(wǎng)絡迅速傳播，當?shù)孛癖娮园l(fā)到縣政府門口集會，于2016年4月20日達到近千人規(guī)模。該過程并沒有發(fā)起人，民眾自動形成聯(lián)盟共同抗議是基于對家園的守護情節(jié)。引發(fā)本次鄰避沖突的垃圾焚燒廠選址論證公示僅僅是一個導火索，選址地西塘橋在此前就已深受環(huán)境污染的困擾。西塘橋是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，企業(yè)多為造紙廠等污染較為嚴重的化工廠，當?shù)鼐用裆钍艿絿乐赜绊?，附近的濱海中學師生上課都需帶口罩，且在2015年發(fā)生學生被熏得暈倒的情況。而此次的垃圾焚燒廠選址就成為了壓垮民眾敏感神經(jīng)的最后一根稻草。此前對污染企業(yè)的未及時處理導致民眾對政府的信任度降低，對于垃圾焚燒廠選址民眾便自然產(chǎn)生了抵抗情緒，而這個抵抗的范圍便是受影響民眾的范圍②。

從事件的發(fā)展情況來看，大多數(shù)人了解焚燒廠選址事件是在住建局公示規(guī)劃選址論證報告之后，公眾在此之前的參與權(quán)與知情權(quán)幾乎為零。從事件結(jié)果和政府處理手段來看，海鹽事件和之前國內(nèi)發(fā)生的鄰避運動一樣，以無限期停建告終。期間民意雖被納人考慮，但政府始終保持著對選址最終結(jié)果的絕對控制權(quán)，即始終保持強勢方的姿態(tài)。在該事件中，公眾沒有獨立的代表公眾權(quán)力的常設實體機構(gòu)，無法對公眾意見形成有效的整理與反饋，而個人的提案往往是簡單的、利己性的，且在管理社會事務中的參與是利益主導的、暫時性的。民眾與政府力量對比懸殊，處于弱勢方的居民只能依靠聯(lián)合發(fā)動群體性事件的“非法”途徑改變力量對比，政府因輿論的壓力而重新審視問題的解決③。

二、垃圾焚燒鄰避沖突的發(fā)生機理

(一)鄰避設施當?shù)鼐用竦男畔⒉粚ΨQ

鄰避設施的設置是一項高度專業(yè)化的工程，需要科技知識的評估，需要科技專家的介入，因此政府常運用專家來輔助決策以求得決策結(jié)果的合法性，但居民對政府邀請的專家持不信任態(tài)度。專家更多的被民眾看成為政府背書的工具。

居民對鄰避設施管理者的信任程度是這項設施能否運行起來的關鍵因素之一。垃圾焚燒場是一個政府大力支持并會投入大量資金支持的項目，換句話說，這是一項如果偷工減料就會有大量金錢流入個人口袋的項目，極易產(chǎn)生腐敗，當居民知道管理者能從中獲取暴利時，自然不相信管理者在巨大的利益誘惑下會遵守法規(guī)，但對垃圾焚燒廠運營的監(jiān)督管理權(quán)卻只掌握在政府手中，整個運營過程并未對民眾開放，居民無從得知運營商是會為了追逐利益而置居民的安全于不顧，更無從得知政府部門是否會被利益鏈條所“捆綁”而疏于監(jiān)管④。

(二)鄰避設施運維的負外部性

垃圾焚燒發(fā)電所帶來的社會效益，大家有目共睹，都會支持建立。但建造鄰避設施種種原因，在群眾的心中是一項可能對財產(chǎn)、健康造成極大損害的項目，因此選址周邊的居民往往會問，為什么項目的要建在“我家后院”而不建在他處？這種疑問即產(chǎn)生所說的公平性問題：“為何偏偏是我”，此問題一直是鄰避沖突中抗爭居民要求的焦點。嘉興海鹽縣興建垃圾焚燒發(fā)電廠是一項關系社會大眾福祉的公共設施，其建立能夠為當?shù)睾椭苓叧鞘械陌l(fā)展謀取巨大福利，但是對于選址周邊的居民而言，存在承擔著絕大多數(shù)成本，但享受小部分利益的情況，而且越是靠近垃圾焚燒廠的居民，享受的利益越少，甚至有些時候，需要承擔的成本已經(jīng)超過能獲得的利益。當居民心理所預計的收益大于成本時，難免產(chǎn)生“要我們承擔這樣的風險的理由在哪里”“為什么其他人不用面對這樣的問題，盡管他們也是問題的制造者”。在這些困惑得不到有力回答時，心理上的不公平感和被輕視、剝奪感就會出現(xiàn)，對垃圾焚燒廠的抵觸情緒就會產(chǎn)生，導致鄰避沖突的爆發(fā)⑤。

(三)鄰避設施選址的公眾參與缺乏

鄰避沖突產(chǎn)生的一個重要原因就是政府在鄰避設施建設的決策過程中不公開、不透明，導致利益相關的居民對選址決策的誠信度和公正性產(chǎn)生強烈質(zhì)疑。選址決策程序除了要聽取相關的專家建議，科學調(diào)查選擇外，聽取當?shù)鼐用竦慕ㄗh，做到公眾充分參與選址的決策過程。公眾參與的不充分是我國鄰避沖突產(chǎn)生的根本原因。從鄰避設施的選址到企業(yè)的運行管理機制，整個流程中沒有相關的法律法規(guī)條例規(guī)定公眾的參與權(quán)，而公眾參與決策的現(xiàn)實情形也不容樂觀。我國垃圾焚燒廠選址的決策程序處于封閉狀態(tài)，由政府“秘密”進行，參與者往往是政府成員和專家機構(gòu)，而群眾在其中的角色往往是被告知者，這種缺乏公眾參與的垃圾焚燒設施必然遭到群眾的抗議。項目未開工前沒有走正當?shù)牧鞒坛绦?，沒有舉行聽證會，沒有進行民意投票，就不會奇怪收到“滿地的情緒垃圾”了。如果決策的程序改變一下，先由選址的周邊居民發(fā)聲，舉辦聽證會，開展專家的座談會，政府出面承諾，然后由群眾民意投票表決，出現(xiàn)反對的聲音，在協(xié)商討論，最終達成一致決定，這樣難道還會產(chǎn)生“鄰避效應”嗎⑥？

三、垃圾焚燒鄰避沖突的法律應對

(一)完善公眾參與機制

鄰避效應實質(zhì)是市場信息不對稱情況下居民的訴權(quán)行為。弱化信息不對稱應是解決鄰避沖突的基本思路。在當今中國，公民參政意識不斷增強，且決策者受個人知識水平、經(jīng)驗、能力等自身因素的限制，以及信息資料收集的有限性，導致政府制定的公共政策往往具有一定的局限性。因此，完善公眾參與機制，暢通利益表達渠道，發(fā)揮利益表達的“安全閥”作用，讓公權(quán)力在陽光下進行，有利于民眾發(fā)泄敵對情緒，緩解與政府的緊張關系，也有利于政府聽到民眾沉默的聲音，及時做出正確的決策，從而緩解鄰避沖突。

對垃圾焚燒設施來說，從其建設的初步計劃到中期的建設管理，到后期的落成運營都應當公開透明，企業(yè)和政府應及時將信息公開，讓公眾對垃圾焚燒項目進行充分的了解和參與，讓公眾不滿的情緒得以紓解。

不同利益主體以合法的途徑普遍參與公共政策制定與執(zhí)行過程，有利于形成多元利益主體，為形成不同利益相互博弈局面提供先決條件，即博弈中的“局中人”。而完善的信息溝通機制，使得博弈中的每一個局中人都能獲知自己和對手的策略和贏得的收益⑦。

(二)建立風險保障機制

鄰避沖突的最直接原因是居民由于鄰避設施的風險不確定而擔心環(huán)境和身體健康受到傷害所產(chǎn)生的反抗心理。政府可通過掌握民眾心理的“焊接點”，擬定風險保障方案，來緩解居民對潛在風險的不安和恐懼，降低產(chǎn)生鄰避沖突的可能性。風險保障機制旨在消減該類事件產(chǎn)生的可能性，力求通過風險評估、風險溝通、政治參與、風險理性倡導等手段，最終達到風險消減的戰(zhàn)略目標⑧。

針對嘉興市民眾反對垃圾焚燒項目，風險設計可以從三個方面入手：

其一，垃圾焚燒設施的選址應嚴格遵照科學的環(huán)保標準，在設置時便能減少民眾的疑慮與反抗。政府和企業(yè)確定選址方案時，應對各個待選地區(qū)進行綜合考察，盡量避免選在人口密集、可利用資源豐富、土地開發(fā)價值高的地方選址。

其二，嘉興市政府和項目方必須充分考慮到環(huán)境和生態(tài)的承受能力，嚴格執(zhí)行排放標準進行技術(shù)操作控制，確保環(huán)境質(zhì)量，保障垃圾焚燒設施安全運行，從而減少附近民眾的擔心，改變對垃圾焚燒項目的消極印象。

其三，為了避免二次污染的發(fā)生，政府應對企業(yè)的排污情況和該設施周邊環(huán)境進行定期檢測。對因垃圾焚燒帶來的污染，政府應對其影響范圍內(nèi)的環(huán)境進行積極地修復。同時，政府應優(yōu)化評估機制，對于垃圾焚燒設施環(huán)境影響報告書應由中立的第三方評估機構(gòu)或者環(huán)境保護團體制作，這是回避原則的要求。

其四，政府應和民眾簽訂環(huán)保協(xié)議，明確垃圾焚燒設施運營后須提供的安全保證與環(huán)保標準，包括環(huán)境損害賠償和違約責任等。通過嚴格執(zhí)行風險減輕方案，緩解居民的不良情緒，提高民眾的心理預期和接受意愿度。

(三)采取有效的補償措施

鄰避設施具有成本和效益不均衡的特點，會引發(fā)多數(shù)居民的不公平感。因此，對因垃圾焚燒設施而受影響的民眾，通過對已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生的風險和損失進行評估，給予相應的補償，從而降低鄰避沖突發(fā)生的可能性。

補償一般可以分為貨幣補償和實物補償兩種方式。貨幣補償包括對受影響的民眾進行稅費減免、直接金錢給付以及購買健康保險等。實物補償則以政府提供更受民眾認可和接受的公共設施或更完善的公共服務的形式出現(xiàn)，比如建設公共圖書館、修建公路、新建公園，提供就業(yè)機會，提供免費的醫(yī)療保健服務等⑨。

四、結(jié)語

垃圾焚燒作為一種傳統(tǒng)的垃圾處理技術(shù)，面臨著技術(shù)上的污染風險和管理上的監(jiān)管風險。隨著公民意識的覺醒，公眾的鄰避情結(jié)將更加突出，因此，嘉興市政府應做到垃圾焚燒設施的成本最小化和效益最大化，努力避免鄰避沖突，維護社會的和諧與穩(wěn)定。

[ 注 釋 ]

①海鹽垃圾焚燒項目鄰避事件備受關注[EB/OL].http：//news.blhbnews.com/2016/shehuiguancha_0514/44248.html.

②海鹽垃圾焚燒項目引聚眾擾亂治安事件，官方督促犯罪人員自首[EB/OL].http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1460012.

③陶鵬，童星.鄰避型群體事件及其治理[J].南京社會科學，2010(8).

④王彩波，張磊.試析鄰避沖突對政府的挑戰(zhàn)——以環(huán)境正義為視角的分析[J].社會科學戰(zhàn)線，2012(8).

⑤王佃利，徐晴晴.利弊沖突的屬性分析——基于鄰避研究綜述分析[J].中國行政管理，2012(12).

⑥侯璐璐，劉云剛.公共設施選址的鄰避效應及其公眾參與模式研究——以廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒廠選址事件為例[J].城市規(guī)劃學刊，2014(5).

⑦王洛忠.我國轉(zhuǎn)型期公共決策過程中的公民參與研究[J].中國行政管理，2005(8).

⑧周蒙娜，付翠蓮.鄰避沖突及其應對機制——以杭州居民反對垃圾焚燒事件為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2015(5).

⑨林奇凱等.鄰避型群體事件的產(chǎn)生極其治理[J].中共浙江省委黨校學報，2014(6).

*嘉興學院SRT項目《嘉興市垃圾焚燒鄰避效應的現(xiàn)狀調(diào)查與對策思考》的部分研究成果；指導老師：楊華國。

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