卜 華

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450001

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行政行為合法性要件評析與適用
——源龍公司訴東源縣政府、新豐江林管局二審案評釋源龍公司

卜 華

鄭州大學法學院，河南 鄭州 450001

在源龍公司訴東源縣政府、新豐江林管局行政訴訟案中，行政機關做出的行政決定，在適用法律方面雖有相應的法律依據(jù)，但是在行政行為合法性方面仍存在說理性不足的問題，事實上在理論上行政行為的界定和在實踐中行政程序的規(guī)制，還有許多需要進行立法執(zhí)法的技術性的研究。該文通過案例分析以便為規(guī)范行政行為的合法性提供更多的法律素材。

行政行為合法性；行政決定；行政訴訟；行政強制執(zhí)行

一、案件概況

(一)事實概要

原告東源縣源龍農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司(以下簡稱“源龍公司”)認為東源縣人民政府、廣東省新豐江林業(yè)管理局(以下簡稱“新豐江林管局”)的強行拆除養(yǎng)殖設施的行為造成有機漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈破壞，侵犯了其公司財產(chǎn)權益，遂向廣東省河源市中級人民法院提起行政訴訟，請求判決確認東源縣人民政府、新豐江林管局強制拆除源龍公司網(wǎng)袋養(yǎng)殖設施的具體行政行為違法。該院作出判決，駁回源龍公司的訴訟請求。上訴人源龍公司因與被上訴人東源縣政府、新豐江林管局行政強制與行政賠償糾紛一案，不服廣東省河源市中級人民法院(2014)行政判決，向廣東省高級人民法院提起上訴，二審判決撤銷河源市中級人民法院行政判決，確認兩被上訴人強制拆除源龍公司30個網(wǎng)袋養(yǎng)殖設施的行政行為違法(2015)。

廣東省高級人民法院于2015年4月24日依法作出了行政判決。針對上述爭議焦點，認定東源縣人民政府《通告》及新豐江林管局對源龍公司作出的《通知》合法。判決主要理由如下：1.依據(jù)《漁業(yè)法》、《廣東省漁業(yè)管理條例》規(guī)定，規(guī)劃區(qū)域從事養(yǎng)殖生產(chǎn)必須依法取得漁業(yè)行政主管部門核發(fā)的養(yǎng)殖許可證書。本案中，源龍公司并未取得在涉案水域進行養(yǎng)殖的行政許可，即不具有在涉案水域進行養(yǎng)殖的合法權利，包括其辯稱的進行“試驗性養(yǎng)殖”。2.《漁業(yè)法》、《廣東省漁業(yè)管理條例》規(guī)定，養(yǎng)殖水域環(huán)境污染時，縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門應當采取強制性應急措施，或者由本級人民政府批準暫時關閉養(yǎng)殖區(qū)域。河源市環(huán)境監(jiān)測站制作的《監(jiān)測報告》顯示，萬綠湖網(wǎng)箱養(yǎng)殖區(qū)域的水質已經(jīng)屬于較嚴重污染。東源縣政府對新豐江庫區(qū)無證水產(chǎn)養(yǎng)殖而造成的水質污染、水質標準下降問題，有權采取強制性措施。3.東源縣政府《通告》與新豐江林管局《通知》要求沒有取得合法養(yǎng)殖許可證的源龍公司自行拆除其違法養(yǎng)殖設施，若未依通知自行拆除則予強制拆除，符合前述規(guī)定。兩文件為有效保護新豐江庫區(qū)的水域環(huán)境和公共衛(wèi)生安全，給予兩個月的執(zhí)行期限，在執(zhí)法手段合理性的考量上并無不當。

二、法律規(guī)定與學說

(一)與爭點有關的法律規(guī)定

《行政許可法》第十二條、第二十九條等規(guī)定直接涉及生態(tài)環(huán)境保護等特定活動，有限自然資源開發(fā)利用等直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等可以設定行政許可，行為人從事特定活動應向行政機關申請，須按照法定條件批準或賦予特定權利的行政許可。第八十一條規(guī)定公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可或者擅自從事依法須經(jīng)行政許可活動的，行政機關應當依法采取制止措施并給予行政處罰。《漁業(yè)法》第六條、第十一條、第三十六條等，《廣東省漁業(yè)管理條例》第十一條，第十六條規(guī)定，縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作；單位和個人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)，應當向縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門申請行政許可，取得本級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證。各級人民政府應當保護和改善漁業(yè)水域的生態(tài)環(huán)境，防治污染；在養(yǎng)殖水域環(huán)境遭到污染時，縣級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門應當采取強制性應急措施，或者報本級人民政府批準后，暫時關閉養(yǎng)殖區(qū)域?！缎姓娭品ā返诙l、第三條、第三十四條、第四十條等規(guī)定，行政機關依法享有或申請行政強制執(zhí)行的權利，行政強制依法設定。行政強制的前提是行政決定，行政機關有權對不履行行政決定或行政相對人既不采取救濟措施又不履行的行為，依法定程序采取或申請行政強制執(zhí)行。對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，行政機關有權作出行政決定。

(二)行政行為的合法性要件理論

首先，行政行為的合法要件。主流學說為“五分法”，其要素包含五種：(1)作出行政行為的主體應當合法；(2)行政主體應當具有法定職權；(3)行政行為的內(nèi)容應當合法、合理；(4)行政行為應當符合法定程序；(5)行政行為的形式應當合法。只不過，行政主體和法定職權通?？梢院隙橐?，余凌云則總結為“四要件說”，即主體、內(nèi)容、程序、形式合法。

其次，主體合法。主體合法分為主體合法與權限合法。主體合法指法律所明確規(guī)定主體或組織具有法定行政職權。主要包括行政機關合法、人員合法、委托合法。在此，行政機關必須依法成立，且享有行政主體資格。行政機關如果不能同時符合兩個條件，則其行為違法無效。行政行為主體通常指行政機關、法律法規(guī)規(guī)章授權的組織。受委托的機關、組織一般不視為授權的組織。權限合法是行政主體必須在法定的職權范圍內(nèi)作出行政行為，否則無效。行政主體的職權必須是由法律或授權而設定，不得肆意規(guī)定。其中，“規(guī)章授權社會組織形式行政管理權受其他法律的限制”。這體現(xiàn)了行政法上“越權無效”的重要原則，即法律是一切行政主體權力來源的基礎。同時，也應注意管轄權問題，主要包括事務管轄、地域管轄、層級管轄。

再次，內(nèi)容合法。行政行為內(nèi)容必須合法、合理。內(nèi)容合法指行政行為指向的權利、義務以及對該權利義務的處理必須符合法律規(guī)定和公共利益。具體要求(1)行政行為有事實證據(jù)，證據(jù)確鑿；(2)行政行為內(nèi)容符合法律、法規(guī)；(3)行政行為內(nèi)容正當合理；(4)行政行為內(nèi)容具體明確。

最后，程序合法與形式合法。合法的具體行政行為應當依據(jù)法定程序和形式作出，主要包括以下方面：一要符合法律規(guī)定的方式；二要符合法定的順序；三要符合法定的期限；四要符合法定附款。法律明確規(guī)定具體行政行為應當以書面形式作出，口頭作出的行則屬于程序與形式上違法或不當；送達要求如果有具體規(guī)定也應當遵循。再者，絕大多數(shù)具體行政行為有期限要求，行政主體應依法定期限作出具體行政行為，行政相對人也應遵循相應的期限要求。

三、評釋

“在行政管理許多領域，政府決定必需具有普遍的效力，或者，人們需要行政行為迅速果斷，”因而行政主體必須合法，這是一個行政行為合法的前提。就本案中的行政行為，東源縣人民政府發(fā)布《關于嚴厲打擊新豐江庫區(qū)非法養(yǎng)殖行為的通告》，新豐江林管局針對源龍公司發(fā)出《關于限期拆除非法養(yǎng)殖設施的通知》，前者是縣級政府，后者是新豐江市政府的工作部門，兩者均能以自己的名義實施國家行政管理職能并能獨立的承擔所產(chǎn)生的法律責任，因而兩者均為具有行政主體資格的行政機關。依據(jù)《漁業(yè)法》第6條、第36條，《廣東省漁業(yè)管理條例》第16條等規(guī)定，以及《行政許可法》第81條規(guī)定等，兩行政機關具有針對未經(jīng)許可非法養(yǎng)殖行和治理規(guī)劃水域污染具有法定的管理權限，有權依法采取相關行政管理措施。針對源龍公司存在欠缺行政許可，并污染水域環(huán)境的相關事實，均有相關法律依據(jù)和法定證據(jù)來證明，達到了“行政依據(jù)合法充分”的標準。在理論上，筆者認為行政許可的必要性是對未經(jīng)許可行為管理與承擔責任的充分說理和邏輯性闡釋，當前在行政許可性質存有爭議、原因作用混淆而談的情況下，仍需加強基礎理論研究，以便對行政許可的領域實現(xiàn)合理的規(guī)制，防止借許可之名行攬權之實，也是與李克強總理提出的簡政放權相呼應。文件規(guī)定收到限期拆除通知后，同時，兩個月的時間內(nèi)不自行拆除無證養(yǎng)殖設施，東源縣人民政府、新豐江林管局方可實施強制拆除的行為。依據(jù)行政強制法等規(guī)定，行政機關在行政決定有權采取相關管理措施，并且行政強制執(zhí)行的手段與解決污染問題目的和行政強制法規(guī)定的手段相符，再給予寬限期，因而符合比例原則，“相對人對此有所準備補……損失降低到最低限度?！保虼耸侄我膊o不當，決定內(nèi)容合法。根據(jù)行政強制法表述與設置，可以說明確了行政主體采取行政強制應當法定，行政強制的種類法定，行政強制的前提是行政決定(行政行為)，行政決定內(nèi)容涉及行政強制與行政強制執(zhí)行決定并不等同。因而，行政主體適用行政強制應當優(yōu)先適用本法，并且明確其權力的界限，即行政決定對行政強制執(zhí)行享有處分權力，而實施行政強制執(zhí)行時才考量兩者誰享有執(zhí)行權力的問題。同時，對于其他法規(guī)(《廣東省漁業(yè)管理條例》)中即使有行政強制但無優(yōu)先適用效力，也應當優(yōu)先適用《行政強制法》。

綜上，對于兩行政決定(即兩通知)本身，并無明顯違反法律依據(jù)的方面，因此，法院的裁判通知合法的結論正確，也即認定行政決定的兩文件符合具體行政行為的合法要件。

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2095-4379-(2017)09-0094-02

卜華(1989-)，男，漢族，河南鄭州人，鄭州大學法學院，2014級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：自然資源法。