新形勢下民事行政檢察工作面臨的問題與對策

吳秋成

（541012 廣西壯族自治區(qū)桂林市疊彩區(qū)人民檢察院 廣西 桂林）

新形勢下民事行政檢察工作面臨的問題與對策

吳秋成

（541012 廣西壯族自治區(qū)桂林市疊彩區(qū)人民檢察院 廣西 桂林）

當(dāng)前，一方面我國每年的民事行政案件不斷攀升，另一方面卻是檢察機關(guān)民事行政檢察部門案源匱乏，二者之間的矛盾，正是民事行政檢察部門需要深思的問題。如何補齊短板，破解工作難題，堅強有力地發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用，是擺在每一個民事行政檢察干警面前的，需要深思熟慮的，需要積極應(yīng)對的問題。我們要認(rèn)真履行好民事、行政訴訟法賦予的職責(zé)，加強對民事訴訟、行政訴訟活動的法律監(jiān)督，切實維護司法公正。

民事行政檢察工作；問題；對策

新《民事訴訟法》明確將民事訴訟全過程、民事執(zhí)行活動納入檢察監(jiān)督范圍，并規(guī)定了公益訴訟制度，在強化基層檢察機關(guān)對民事訴訟的法律監(jiān)督的同時，也大大增加了基層民事檢察監(jiān)督的難度和工作量，對基層民事行政檢察人員理論素養(yǎng)、法律知識的掌握運用和實際辦案能力提出了更高要求。新民事訴訟法、行政訴訟法根據(jù)司法需求和實際，賦予了基層民行檢察工作新的職責(zé)使命。新增加了違法調(diào)解監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等職能，基層民行檢察工作進入一個有利的發(fā)展機遇期。隨著修改后民事訴訟法、行政訴訟法的全面實施和四中全會提出的公益訴訟、行政違法行為監(jiān)督、行政強制措施監(jiān)督三項改革不斷深化，基層民行檢察工作的職能進一步拓展，任務(wù)更加繁重。我們要認(rèn)真履行好民事、行政訴訟法賦予的職責(zé)，加強對民事訴訟、行政訴訟活動的法律監(jiān)督，切實維護司法公正。

一、民事行政檢察工作面臨的問題

1.理論認(rèn)識不清

理論支撐乏力是制約檢察機關(guān)開展行政檢察監(jiān)督的“瓶頸”。檢察機關(guān)自身對行政檢察監(jiān)督的研究還不夠，許多行政檢察監(jiān)督的重大理論問題缺乏研究，未能達(dá)成理論共識，在很多方面得不到行政機關(guān)的認(rèn)同；行政檢察工作基本上與民事檢察工作合二為一，行政檢察監(jiān)督工作的發(fā)展方向和工作重點不夠明晰；在對行政違法行為的檢察監(jiān)督上，未能從根本上明晰監(jiān)督什么、怎樣監(jiān)督等問題。

2.法律依據(jù)缺乏

行政檢察工作中由于行政權(quán)的強制性特點，行政執(zhí)法部門、行政執(zhí)法人員缺乏被監(jiān)督意識，往往從自身利益出發(fā)，消極對待行政檢察監(jiān)督，而此時檢察監(jiān)督又無明確法律監(jiān)督依據(jù)和手段，因此監(jiān)督不能達(dá)到預(yù)期效果，缺乏剛性。從立法層面看，有關(guān)行政檢察的法律規(guī)定主要體現(xiàn)為行政訴訟法的相關(guān)條文，但內(nèi)容僅涵蓋了行政訴訟監(jiān)督職能，且規(guī)定過于原則。各地檢察機關(guān)探索開展的對行政違法行為的監(jiān)督工作雖然符合十八大提出的推進依法治國，加強對權(quán)力制約和監(jiān)督的要求，也符合社會各界對加強行政執(zhí)法監(jiān)督的愿望和呼聲，取得了良好的社會效果，但仍缺乏明確具體的法律依據(jù)和統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

3.工作機制不暢

從外部來說，檢察機關(guān)與行政行為的其他監(jiān)督主體溝通聯(lián)系不暢。訴訟監(jiān)督仍然打不開局面。雖然辦理了一些案件，但沒有形成成熟的監(jiān)督體系，監(jiān)督機制不健全，辦案模式較落后。特別是對法院的審判執(zhí)行情況不了解、不掌握，找不到突破口，存在問題發(fā)現(xiàn)不了，或者發(fā)現(xiàn)了但沒辦法解決，監(jiān)督不到位，總體監(jiān)督效果不理想。

4.干擾阻力較大

對于行政權(quán)面臨的這一新監(jiān)督，不少地方政府還不習(xí)慣，行政執(zhí)法部門也不歡迎，借助司法力量推進嚴(yán)格執(zhí)法的共識尚未形成。一些行政機關(guān)表面上接受，實際上抵制。一些地方偏離了方向。沒有把重點放在轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念、調(diào)整結(jié)構(gòu)重心上。有的把民行當(dāng)成反貪反瀆來干，有的把精力過多地放在訴訟外監(jiān)督特別是行政違法行為監(jiān)督上，偏離了基層民行檢察工作的生命線。

5.人員力量不足

在機構(gòu)設(shè)置上，采取民事行政檢察機構(gòu)合一的設(shè)置模式，造成行政檢察工作發(fā)展的空間被民事檢察工作擠占，在一定程度上影響了行政檢察工作的發(fā)展。在人員配置上，大部分的辦案力量集中在辦理民事訴訟監(jiān)督案件上，缺少行政檢察的專門隊伍，又缺少行政檢察的專業(yè)化人員。

二、解決民事行政檢察工作面臨問題的對策

1.全面構(gòu)建行政訴訟多元化監(jiān)督格局

認(rèn)真落實修改后的《行政訴訟法》和《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》，以檢察建議和抗訴為手段，實現(xiàn)對行政訴訟活動受理、審理、裁判、執(zhí)行的全面監(jiān)督。建立行政訴訟監(jiān)督案件的來源渠道、調(diào)查方法、糾正舉措的相關(guān)制度。加強行政訴訟監(jiān)督與行政違法監(jiān)督的銜接機制建設(shè)。注重與人民法院共同探索對行政權(quán)力司法監(jiān)督的相互配合、協(xié)作機制，實現(xiàn)司法對行政監(jiān)督效率的最大化。

2.探索開展非訴行政執(zhí)行監(jiān)督

加強對非訴行政執(zhí)行行為的監(jiān)督，依法嚴(yán)格審查引起非訴行政執(zhí)行的行政行為和法院執(zhí)行裁決行為、執(zhí)行實施行為的合法性，對于行政行為不合法的，除向法院提出執(zhí)行監(jiān)督檢察建議外，還應(yīng)當(dāng)督促行政機關(guān)依法糾正，切實維護行政相對人的合法權(quán)益。要繼續(xù)做好支持起訴工作。支持起訴作為民事檢察多元化監(jiān)督方式之一，這項工作主要在基層。各基層院要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，摸索工作規(guī)律，嚴(yán)格規(guī)范程序，推動完善支持起訴制度。非公益訴訟試點地區(qū)的基層院，可以通過支持適格社會組織起訴，在懲治環(huán)境污染等公益保護方面發(fā)揮作用。

3.善內(nèi)部溝通，建立執(zhí)行監(jiān)督聯(lián)動機制

一是橫向加強市院內(nèi)部協(xié)作與配合。與控申、反貪、反瀆等部門建立聯(lián)動辦案機制。在接到執(zhí)行監(jiān)督線索之后，及時制定調(diào)查方案，在必要時，邀請自偵部門協(xié)助調(diào)查，充分利用自偵部門的偵查資源，確保監(jiān)督案件的證據(jù)固定。二是縱向加強上下兩級院的監(jiān)督合力。深化指導(dǎo)機制，加強對基層辦案的督查和對疑難復(fù)雜案件的研討及指導(dǎo)，兩級聯(lián)動，促進執(zhí)行監(jiān)督工作深入開展。

跨省的跨行政區(qū)劃司法體制是未來司法改革的大趨勢。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進省直管縣（市）體制改革?！边@項改革必然對當(dāng)前司法區(qū)劃造成直接影響，比如依照級別管轄制度的上訴審程序是訴訟當(dāng)事人行使訴權(quán)，獲得權(quán)利救濟和維護正當(dāng)權(quán)益的法定渠道，這就需要相應(yīng)的司法機關(guān)予以保障。因此，這必然要求在一個省域范圍內(nèi)（包括自治區(qū)、直轄市等省一級行政區(qū)劃范圍）先設(shè)立若干個跨行政區(qū)劃的檢察院和法院。因此，以鐵路運輸檢察院為基礎(chǔ)設(shè)立省級行政區(qū)劃范圍內(nèi)的跨區(qū)劃檢察院與黨的十八屆四中全會提出的行政體制改革要求相適應(yīng)。

4.加強人員配備

由于民行工作起步晚，人員少，業(yè)務(wù)水平相對薄弱，首先要解決的是人員的問題。第一，可從本院或本地區(qū)檢察系統(tǒng)抽調(diào)具備檢察員、助理檢察員資格且有民行工作經(jīng)驗的檢察官從事民行檢察工作。其次，可引進具有民商事法學(xué)教育背景或者法律職業(yè)經(jīng)歷人才，如律師等通過公務(wù)員考試統(tǒng)一招錄到民行檢察部門中，或可引進法院民事審判、執(zhí)行人員充實到民行檢察隊伍中來。第三，穩(wěn)定民行檢察隊伍。從檢察系統(tǒng)內(nèi)部的業(yè)務(wù)來講，民行部門的業(yè)務(wù)跟其他部門有很大區(qū)別，要想做好民行工作，必須保持民行檢察隊伍的相對穩(wěn)定。

建立專業(yè)化民事檢察隊伍的培養(yǎng)制度。基層檢察機關(guān)傾向于將有法律專業(yè)背景的年輕骨干力量配置到偵查監(jiān)督、公訴等刑檢部門以及反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等自偵部門，而分配到民事檢察部門的年輕骨干力量比例較小?；鶎釉盒柁D(zhuǎn)變觀念，重視民事檢察工作人才的培養(yǎng)，鼓勵年輕干警刻苦鉆研民事檢察業(yè)務(wù)，適時開展業(yè)務(wù)競賽督促干警全面掌握業(yè)務(wù)知識。

適應(yīng)民事檢察和行政檢察在檢察監(jiān)督體系中占五分之二的新格局要求，合理配置各級院特別是基層院民行檢察官入額比例，優(yōu)化基層民行機構(gòu)或?qū)ｉT辦案組織，科學(xué)設(shè)定民行檢察官權(quán)力清單，推進機構(gòu)專門化和隊伍專業(yè)化建設(shè)。加強業(yè)務(wù)教育培訓(xùn)和實戰(zhàn)訓(xùn)練。充分發(fā)揮業(yè)務(wù)專家、標(biāo)兵能手、人才庫的引領(lǐng)示范和傳幫帶作用，堅持培養(yǎng)為主，以用為本，多采取案例式、模擬式教學(xué)和互聯(lián)網(wǎng)＋教育培訓(xùn)模式，加大實務(wù)培訓(xùn)和崗位練兵力度，不斷提高監(jiān)督能力和業(yè)務(wù)水平。

加強學(xué)習(xí)研究，提升監(jiān)督能力。要重點學(xué)習(xí)掌握人民法院審判活動的相關(guān)法律、司法解釋和工作流程，逐步掌握審判規(guī)律，挖掘?qū)徟谢顒又袉栴}多發(fā)環(huán)節(jié)，加強實證研究，對典型案例進行深入剖析，在積累實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究執(zhí)行監(jiān)督工作的發(fā)展模式。作出處理決定前尤其是提出檢察建議前，要做好分析研判，窮盡所有的法律規(guī)定和相關(guān)政策，務(wù)必做到準(zhǔn)確適用法律，監(jiān)督意見力爭做到全面深入，確保監(jiān)督取得實效。

[1]張興中.論民事檢察監(jiān)督的理念更新[J].中國檢察官，2012（13）.

[2]王濤，任密密.論民事檢察監(jiān)督制度的重新構(gòu)建[J].法制與社會，2014（01）.

[3]伍倩.我國民事檢察監(jiān)督制度的發(fā)展與完善[J].法制與社會，2014（04）.

[4]張程.我國民事檢察監(jiān)督制度存在的問題[J].中外企業(yè)家，2014（02）.

[5]朱華漢.淺析我國民事檢察監(jiān)督[J].法制與社會，2013（24）. [6]路志強，高繼明.中國民事檢察監(jiān)督的法理思考——以評析理念變遷為基點[J].西南政法大學(xué)學(xué)報，2013（05）.