梁廣珍

通化市國土資源局

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系探討

梁廣珍

通化市國土資源局

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃，兩者雖然都是土地的管理模式，都強調土地資源利用率，但其管理內容、方法不盡相同。前者側重于對土地的科學合理規(guī)劃，從而達到最大化的土地使用效率；后者更加重視城鄉(xiāng)建設和經濟發(fā)展。文章簡述土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的矛盾，結合工作經驗，淺談土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關系探討。

土地規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；實施關系

近年來，隨著改革的進一步深入，土地資源已然成為決定和支撐經濟發(fā)展的關鍵性因素?，F(xiàn)行我國的城鎮(zhèn)化步伐正在不斷加快，越來越多的農村人口涌入城市。面對呈幾何級數(shù)增長的外來人口，城市固有的資源已然難以維系。因此，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理發(fā)展迅速。對于土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間產生的矛盾，需要我們積極采取一定的措施，確保兩者能互相結合，協(xié)調發(fā)展。

一、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的矛盾

1、土地規(guī)劃管理角度

隨著我國全面實施改革開放，逐步推行市場經濟模式。在此社會背景下，大量的農村剩余勞動力，進入城市工作及生活。城市的人口數(shù)量，尤其是東部沿海地區(qū)的大城市，出現(xiàn)了人口過剩的局面?？陀^而言，隨著人們生活水平的提升，普通農民務農的經濟收入，遠遠不如進城打工效益高，因而有不少農民離開農村來到城市。此外，從醫(yī)療、教育、就業(yè)、娛樂等方面考量，城市的條件要遠遠優(yōu)越于農村。鑒于此，也有為數(shù)不少的人口進入城市。由以上幾點可知，城市人口正不斷增加，而農村人口則迅速銳減。農村人口減少，尤其是青壯年人口的大量離去，致使農村普遍出現(xiàn)了大量的閑置土地。土地是寶貴的資源，土地規(guī)劃管理就是要對土地資源進行合理、高效的開發(fā)利用。然而由于社會經濟發(fā)展較快，諸多閑置的荒地在重新開發(fā)的過程中，沒有得到相應的重視。此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本目的，是為了促進且保持社會經濟的不斷向前。為此，兩者之間存有矛盾關系。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理角度

從城鄉(xiāng)規(guī)劃角度來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理，也存有矛盾關系。眾所周知，我國的城鎮(zhèn)化趨勢正不斷加快。城鎮(zhèn)化現(xiàn)象是社會經濟發(fā)展的必然結果，是社會的進步符號。然而，過快的推進城鎮(zhèn)化，必然使得城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作應接不暇，并由此而滋生出諸多不合理的規(guī)劃問題。歸納為以下幾點：其一，城市的發(fā)展離不開建筑。大量修建城市建筑，必然侵占城市周圍的土地資源，從而導致耕地數(shù)量的減少。其二，城市建筑不單要占用耕地，還會對周圍的耕地造成影響。如建筑垃圾破壞耕地，工程建設過程中出現(xiàn)的土質污染問題等。換言之，現(xiàn)行我國的城市化進程，并沒有采取有效的措施來積極的保護周圍耕地。其三，城市周圍的土地資源，其使用權大多掌握于農民手中。一旦進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，對土地征用的現(xiàn)象十分普遍。其四，政府在征用土地時，其賠償或者補償給農民的土地價格，與土地的市場價格存有偏差，客觀上損害了農民的利益，導致土地征用運行不暢。

二、土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的結合

1、規(guī)范土地征用程序

為了緩解城鎮(zhèn)建設用地緊張的局面，國土資源部門采取了“增減掛鉤”的相關政策。增減掛鉤，旨在盤活農村的建設用地，并在保持耕地面積動態(tài)平衡的狀況下，優(yōu)化城鄉(xiāng)的布局和結構。然而在實施過程中，某些地區(qū)為了片面追求指標的最大化，不僅讓多數(shù)農民享受不到政策的優(yōu)惠收益，還出現(xiàn)了泛濫現(xiàn)象。部分農民“被上樓”，而其土地資源卻沒有得到有效利用。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃一定要重視規(guī)范土地的征用程序。首先，為確保城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的科學性，應避免出現(xiàn)規(guī)劃泛濫現(xiàn)象的發(fā)生，“有節(jié)”的開展城鄉(xiāng)規(guī)劃。農民手中的土地沒有過早、過度的流失，農民的基本生活和生產，就不會受到太嚴重的影響。其次，城鄉(xiāng)規(guī)劃要占用農村土地資源，因而政府以有償?shù)姆绞絹碚饔棉r民手中的土地。補償價格應遵循市場經濟規(guī)律，不能“一刀切”，避免農民生活質量受到影響。此外，征用土地之后，應對農民進行引導，促使其向其他方向發(fā)展，從而保障農民的生產質量。

2、保證對土地資源的協(xié)調管理

由于我國的特殊國情，我國的土地管理與規(guī)劃分設而行。一般來說，城鄉(xiāng)規(guī)劃側重點在于“城”；而土地規(guī)劃側重點在于“鄉(xiāng)”。城鄉(xiāng)規(guī)劃契合社會城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，表現(xiàn)得較為急，發(fā)展迅速；土地規(guī)劃立足于土地資源的利用率最大化，從而表現(xiàn)的較為緩，循序漸進，保證土地的持續(xù)性使用。土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎前提，而城鄉(xiāng)規(guī)劃則是土地規(guī)劃的必然結果。為此，在實際工作中要摒棄傳統(tǒng)的用地管理方法，切不能僅僅注重數(shù)量上的管理。應以土地規(guī)劃為先行，從而確保城鎮(zhèn)化的進程不會無序、無限擴張。重視土地管理，嚴格控制年度建筑用地的審批。土地規(guī)劃并不是阻礙城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施，相反能避免建設用地的不合理性，并能保障公共服務設施的完善與健全。要提高人民的生活環(huán)境與生活質量，固然離不開科學的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。但無論如何，要不斷健全城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理體系，促進土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調性，促進社會經濟的發(fā)展。

3、布局合理與土地資源儲備

城鄉(xiāng)規(guī)劃布局的合理與否，對人民的生活、生產，對土地資源的使用效率影響重大。我國雖然幅員遼闊，但人口數(shù)量過大，再除去不適宜人類居住、生產的地區(qū)，余下的土地資源相對較為緊張。此外，由于我國人口數(shù)量多，因而必須保障足夠的耕地資源用于農業(yè)生產。為此，土地規(guī)劃管理不能始終向城鄉(xiāng)規(guī)劃傾斜，經濟的發(fā)展固然重要，但在經濟發(fā)展的同時，應落實土地資源的可持續(xù)利用和最大化利用，避免出現(xiàn)涸澤而漁的局面。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施，應保持在一定的范圍之內。城市不應無限對外擴張，應考慮到耕地的占有情況，并為耕地的后續(xù)發(fā)展著想。重視舊城區(qū)的改建規(guī)劃，從而減小向外擴張的壓力。新城區(qū)擴建時，應重視從宏觀上考量布局的合理性。具體工作中，尤其是城市規(guī)劃和房地產兩個方面，要進行深入的研究，以此在空間布局上做出合理的安排。對于土地資源的儲備，目前并沒有十分充足的參考資料。土地資源儲備工作還需要在具體實踐中不斷探索。

三、結語

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃，兩者均對社會發(fā)展意義重大，不可或缺?，F(xiàn)行當務之急，應是盡可能調節(jié)好兩者的矛盾。只有采取、制定科學的規(guī)劃方案，統(tǒng)籌兼顧的處理城鄉(xiāng)規(guī)劃，才能最大限度的實現(xiàn)土地資源的利用率，實現(xiàn)最大的經濟效益。

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